关于一般生产安全事故调查处理的思考

文/赵逍

《生产安全事故报告和调查处理条例》（简称《条例》）规定，一般生产安全事故调查处理工作由县级人民政府负责。如何正确调查处理一般生产安全事故，做到既保护事故伤亡人员及其亲属的合法权益，又要落实安全生产监管职责，是基层政府和安全生产监管部门需研究解决的重要问题。

现状

《条例》规定，造成3人以下死亡，或10人以下重伤，或1 000万元以下直接经济损失的事故即一般生产安全事故，各地政府普遍采用由县（区）政府负责，授权县（区）安全生产监管局（以下简称“安监局”）牵头组织事故调查组进行调查。由于县（区）级安监局日常工作以综合监管和统筹协调为主，缺乏事故调查涉及领域的专业性人才。即使工作人员第一时间赶到事故现场，仍发现不了有价值的线索。虽然可从专家库或行业中抽取专家参与事故调查，但囿于区域和行业局限，抽调专家常常是点到为止，不愿深究。县（区）级安监局也只好侧重于督促事故单位赔偿到位，安抚家属不上访、不闹事，尽量大事化小，简单调查处理。没有真正按照国家要求的事故查处“四不放过”（事故原因未查清不放过、责任人员未处理不放过、责任人和群众未受教育不放过、整改措施未落实不放过）原则进行。事故单位也常把发生生产安全责任事故归咎为运气不好。

存在的问题

一是属地管理和分级管理问题。《安全生产法》及《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号），和国家安全监管总局、国务院国资委《关于进一步加强中央企业安全生产分级属地监管的指导意见》（安监总办〔2011〕75号）等法律法规文件均强调分级属地管理原则，但仅局限在国家、省、市三级，未明确县级安监部门监管职责。目前全国安监系统中，中央和省属企业普遍采用分级监管，其在辖区内从事生产经营活动时，大多不履行向县（区）级政府或安监部门备案程序。当这些企业发生生产安全事故时，县（区）级政府常常犯难：事故发生在基层，无明确的监管权和处罚权，只有调查权，如何处理？由于事故调查组成员单位都是县级部门，根本追究不到中央、省级企业上级安监部门责任和事故单位所对应的省、市公司监管部门责任。督促事故单位做好善后处理，简单调查直接责任人，按照国家规定进行最低额度罚款，是大多数基层安监部门的做法。

二是生产经营单位和生产经营活动认定问题。由于事故发生常常是多方面原因导致。在生产安全事故界定上，一些基层安监部门概念模糊、把握不准，难以定性。如：中午午休或晚上下班时间，工人在工作场所发生的事故，现场无目击证人，是否应认定其在从事生产经营活动？建筑施工单位生活区设在建筑红线外，生活区广告牌倒塌造成人身伤亡，生产经营单位是哪家？虽是工作时间、工作场所，但事故发生时周围无目击人，现场很难还原事故发生时的情景，法医鉴定又只是推测，应算死亡人员身体不适发生的意外，还是生产安全事故？

三是执法人员法制观念不强和调查处理流于形式。部分执法人员认为，只要事故赔偿单位和家属达成共识，调查处理只是走形式。个别安监部门存在行政处罚事实不清、证据不足、适用法律法规不准的现象。也有部分领导担心上级政府行使安全生产一票否决权，影响各部门业绩，导致事故调查处罚不到位。如追究责任只象征性处理分包单位，而不追责总包单位；对企业领导只给予行政警告等无实际意义的处理；事故处罚按国家规定条款下限处理等。

建议

深入推动安全生产网格化动态监管机制。力争覆盖辖区内所有生产经营单位和乡村、社区，可学习深圳等先进地市的安全管理先进经验，形成基础网格体系、基础+专业多网融合体系、指挥体系等，力争不留盲区、不留空档。县（区）安监部门要依照国家属地管理规定，不论企业规模、性质、隶属关系，都要按照行政区域做好安全生产监管。对一般生产安全事故（除环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故外）都要按《条例》规定积极组织或参与事故调查。调查过程中涉及消防火灾、道路交通、铁路交通、水上交通、民用航空、特种设备、燃气设施等特定行业或领域的，按有关法律法规及国务院相关规定执行。电力安全事故依据《电力安全事故应急处置和调查处理条例》（国务院令第599号）规定，较大事故、一般事故由事故发生地电力监管机构组织事故调查组进行调查。对于中央企业发生的事故，依照《国家安全监管总局印发关于生产安全事故调查处理中有关问题规定的通知》（安监总政法〔2013〕115号）规定，事故发生地的上级安监部门认为必要时，提请本级政府决定提级调查。事故发生地与事故单位不在同一县级以上行政区域，事故发生地安监部门认为开展事故调查确有困难的，可报本级政府提请上一级政府提级调查。县级政府及其负有安全监管职责的部门要定期对中央和省属企业安全生产情况严格考核，考核结果要向企业上级主管企业通报，同时向上级相关政府部门报告，以促进企业落实主体责任，提高安全生产管理水平。中央企业和省级企业也要按企业辖区内政府部门要求，及时严格履行备案程序，接受属地政府安监部门的检查工作。

依法严格认定事故。在生产安全事故认定上要遵循依法认定、适度从严原则，从实际出发，本着两个有利于（有利于保护事故伤亡人员及其亲属合法权益，维护社会稳定；有利于加强安全生产监管职责落实，消灭监管“盲点”，促进安全生产形势稳定好转）的目标认定。《安全生产法》所称生产经营单位，既包括合法也包括非法从事生产经营活动的企业法人或不具有法人资格的生产经营主体。《安全生产法》和《条例》所称生产经营活动，既包括合法也包括违法违规的生产经营活动。综上，生产经营单位在生产经营活动中发生造成人身伤亡或直接经济损失的事故，属于生产安全事故。关于非法生产经营造成事故，农村房屋建筑造成事故、自然灾害引发事故、公安机关立案侦查事故等，可参照国家安全监管总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》(政法函[2007]39号)执行。

强化安全生产基层执法力量。各县级政府要按国家规定对本县（区）安全生产监管人员结构进行调整，3年内实现专业监管人员配比不低于在职人员的75%。要加强对监管执法人员法律法规和执法程序培训，对新录用监管执法人员坚持凡进必考必训，对在岗人员原则上每3年轮训一次，所有人员都要经执法资格培训考试合格方可上岗。县级安监部门要建立县（区）级各部门安全生产权力和责任清单，加强目标责任考核，定期向同级组织部门报送，将其纳入领导干部政绩业绩考核内容，严格落实安全生产“一票否决”制度。县（区）政府一方面要按照《国家安全监管总局关于修改〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定等四部规章的决定》（总局令第77号），对安全生产违法行为进行处罚；另一方面要加强与司法机关工作协调，制定安全生产非法违法行为等涉嫌犯罪案件移送规定，明确移送标准和程序，建立安全生产监管执法机构与公安、检察机关安全生产案情通报机制，加强相关部门执法协作，严厉查处打击各类违法犯罪行为。安监部门对逾期不履行安全生产行政决定的，要依法强制执行或向人民法院申请强制执行，维护法律权威性和约束力，确保公民生命安全和职业健康。本期话题