完善财政转移支付制度 实现基本公共服务均等化

廖梦醒

摘 要：虽然我国财政转移支付制度在发展过程中取得良好成绩，但其依然存在税收返还制度和财力均等化目标不匹配、财力性转移支付构造不科学等问题，严重制约基本公共服务均等化的进一步發展。本文首先介绍了完善财政转移支付制度和基本公共服务均等化之间的联系，然后针对这些问题展开分析，最后提出有效解决对策。

关键词：财政转移制度制度 基本公共服务 均等化

引 言

近年来，我国各个区域的基本公共服务差距越来越大，以城乡间和中、西部的差别为首。抛开国家方针政策和历史等外部因素的影响，财政转移支付未良好的展现公正性是限制服务均等化实现的关键原因。因此，加大此制度的完善力度，让公共财政真正的肩负起实现基本公共服务均等化的职责，是当下首要问题。

一、优化财政转移支付制度是实现基本公共服务的必备条件

基本公共服务均等化，具体是指政府参照社会经济发展状况，为广大群众供应基础的，平均的公共服务。因为其是人们在社会上生存发展的主要保障，具备效益渗透性、获益非排他性以及消费非竞争性等特征。因此，就我国国情而言，个体与市场均不能高效的履行供应职责。从公共经济学角度出发，当代政府所具有的价值即向社会与大众供应良好的公共服务，实现基本公共服务均等化不单单是政府的方针职责，道义义务，还是一种法定责任。政府要积极履行此服务所提供的职责，利用财政转移支付，有效缩小各个区域政府间明显的财力差距，为人们供应基本平均的、优质的基本公共服务[1]。

现阶段，我国财政转移支付制度是基于上世纪末分税制发展之上衍生而来的一种带有过度特性的制度部署，主要体现在以下两方面：一是以存量不变，调节增量，不断提升中央宏观调控水平，创建科学的财政分配体制；二是利用分税制变革，协调财政创收的增量，改变以往中央财政创收在整体财政创收比例较低的状态，提升中央税收创收占比，强化其宏观调控水平，搭建一个有利于减少区域不平均差距的财政机制，以此促进基本公共服务均等化。

分税制开始变革后，有助于中央利用财政转移支付的形式平均区域财力，简单来讲，此制度是平均各个预算参与方收支规模不匹配的预算协调制度。另外，政府利用下发公债和实施刚性税收的手段，来填补落实基本公共服务时所需的资金，能加快我国中西部共同实现基本公共服务均等化的脚步。

二、财政转移支付制度中存在的主要问题

上世纪末实施的分税制变革主要抓两方面，一方面是提升财政创收在国民生产总值的占比，另一方面则是提升中央财政创收在财政整体创收中的比例，但我国并未明确规定各个政府的支出职责与事权范畴，在缺少稳定的制度根基状况下，财政转移制度制度难以顺利落实，为推进基本公共服务均等化造成一定影响。另外，此制度本身在设计时就已经和正常轨道相背离，变成区域政府和中央争夺利益的主要矛盾点。而且转移支付资金配置、应用进程中过分重视成本投入，忽略资金管理工作，没有建立切之可行的管控体制。恰恰是因为此制度部署不科学与管控体制的不完善，限制其在实现基本公共服务均等化中的推动性作用。通常表现在以下几方面：

（一）税收返还制度和财力均等化目标不匹配

分税制变革过程中此制度应时而生。当时为确保地方不但能得到理想效益，缓解变革压力，中央在地方根据基数法计算税收返还款，在促进变革上发挥了举足轻重的作用。然而在此种核算形式下，经济水平高的区域获得的税收返还款较多，反之则较少，这不但加剧了由于区域经济发展水平不同导致的财力配置不平均的问题，并且在转移支付进程中增加了其财力差距，和均等化目标背道而驰。

（二）财力性转移支付构造不科学

现在正实施的财力性转移支付制度主要有普通性转移支付、调资转移支付以及原体制补贴等。核算前者支付额是按照各个区域标准财政创收与支付差额进行的。然而因为其未得到区域政府和中央的双重认同，而且缺少审核区域政府公共服务的评估系统，致使双方在利益争夺进程中，为避免地区政府应用资金时的道德风险，缩小寻租空间，中央政府仅能通过减少此种支付在财力性转移支付中的占比来处理此问题。因为普通性转移支付制度具备良好的均等化特点，所以减少其在财力性转移支付中的占比，将大大限制其自身优势和作用的发挥[2]。

（三）专项转移支付只关注区域政府的资金配套

中央针对地方落实专项转移支付时，通常需要区域政府根据一定占比完成资金配套。这致使大量穷困区域因为无法肩负配套资金的重担，不想去主动搜寻、申请项目来得到中央的帮助和支持，穷困区域得到专项转移支付的主动性逐渐丧失。反之，财力水平较高的区域不必肩负资金配套这一重担，因此在搜寻、申请项目上主动能动性非常高。长期下来，专项贴补资金大部分已投入到经济条件较高的区域而非穷困区域，这便打破了区域间的财力平衡，影响基本公共服务均等化的完善。

（四）转移支付资金分配缺少合理的评价体制与硬性标准

因为事权和财权区分不够明确，国内依然没有制定出合理的普通性转移支付资金分配标准系统，此种支付额度通常受主要负责人的个体裁量与基数法所影响。但专项转移支付资金的分配匮乏严谨的评估体制，资金分配的公正性与透明性较差。特别是政府财政分级较多，中央政府在检查项目的过程中，信息不匹配的问题十分严峻，让支付项目审批环节越来越不规范。这便致使转移支付资金分配存在大量漏洞和问题，阻碍基本公共服务均等化的推进进程。

三、基本公共服务均等化下的财政转移支付制度建设对策

（一）捋顺各级政府之间的财权和事权

捋顺政府之间的财权和事权，为促进基本公共服务均等化供应了体制保证，是目前经济增长必须要关注的重点工作。要想合理划分其事权和财权，首先要划分市场和政府，社会和政府之间的供应范畴，区分好政府的职能范畴，让政府在基本服务的提供过程中不会出现越位状况，更不会发生缺位问题，根据十九大中的相关要求，完善地方、中央事权和财权相对称的机制。鉴于基本公共服务的性质，导致市场不能实现高效的供给，要想改变这一现状，政府必须要义不容辞的肩负起提供职责[3]。

另外，政府可采用刚性的税收和下发公债等手段，让提供公共服务的成本获得途径得以增加。反之，在带有竞争性和盈利性的行业之中，市场可以高效的分配资源，政府要渐渐淡出。然而现阶段各个政府，特别是区域政府未肩负起身为公共服务主要供给人的职责，依然将经济增长是为政府首要工作内容，政府职能和财政性能都没有随着时代发展而改变，政府财政肩负了大量经济发展与监管职责，逐渐出现行政开销超额，资金利用率低等问题。政府人员占用了大额度的行政管理资金，霸占了匮乏的公共资源，损耗了大量政府财力，究其根本实质上是对公共服务的消耗，让社会需求量较多的公共服务与商品出现供不应求的状况。现阶段，0增长式的行政支出被我国大量专业人士所提倡，迫切渴望在各个部委的配合下降低接待、公车的开销费用，严谨掌控普通性支出，促进区域政府科学把控行政资本。利用缩小此种支出额度，留出财力来提高民生方面的开销额度。在减少行政开销确保服务效率的基础上减少政府运作资金，打造人们信赖的廉价政府。

此外，捋顺垂直政府之间在基础公共服务中的提供责任，为推动公共服务均等化奠定良好基础。因为此服务具备庞大的外界效应，属于国家性公共服务，必须要通过中央政府来履行提供的主要职责，实施全面配置，以此杜绝因为地方经济水平的差异致使基本公共服务倾斜发展。然而，因为我国中部、西部地区性经济财力差距过于明显，人们对基本公共服务提出的要求也千差万别，若集中交给中央政府展开规范化的提供，经济水平较高的区域会出现供不应求的状态，反之则会出现资源浪费的情况。因此，一同兼备区域性与国家性双重特点的基本公共服务，理应让区域政府负责，之后利用完善的财政转移支付制度均衡有关区域的财力，以此推动支出质量大大提高，保障基本公共服务满足人们实际需求[4]。

（二）深化分税制变革，减少基层政府供给服务的财政负担

在实施分税制变革后，大致捋清了各级政府和中央政府间的联系，然而市、区、县等级别依然没有全面落实分税制，由于财政级别设置较多，导致县乡财政压力剧增，在财税变革的基础上开辟出一条带有我国特色的5级分税制成为一场空谈。若在没有捋顺总体财税机制的状况下，仅依赖中央的财政转移支付仅能舍本遂末而且持续性较差。因此要全面落实分税制变革，根据3级财政的结构，在遵守有关原则前提下，以去除不必要财政层级的扁平化变革为基础，建设和市场经济相匹配的财政机制。通过大量实践可知，可分别从两个方面促进财政层级实现扁平化发展，一个是县管乡财，一个是省直管县。

在目前研究省直管县的变革发展中，将强镇加权以及加权兴县作为主要变革内容，合理定位乡、市、县的职能，下发一些方针政策作为支持保障，增加相应的监管权限，充分激发基层政府的主动性。另外，在县管乡财方面，要增加健全的配套设施，延伸财政监管范围，以此提高其财政水平。

（三）推进财政转移支付制度的创新

第一，加大最具备平均地方经济发展水平的普通性转移支付占比，合理优化专项转移支付规范，侧重协助我国中部和西部处理财力匮乏的问题，推动区域间共同进步。渐渐撤销税收返还，以此确保区域政府间财力差别不会过于悬殊，加强公共服务和经济增长间的联系[5]。

第二，合理制定水平方向的财政转移支付制度。身为一种转移支付方式，其之所以适用的理论根据主要包括财政大局调控、公共商品理论、制衡理论等等。对于世界各个国家广泛存在地区财政水平与经济增长速度参差不齐的状况，不同区域在供给统一的基本公共服务时，企业的成本开销势必会有所不同。因此，要想改善穷困区域的财政现状，必须要得到经济发达区域对其的财政援助。当下，纵然国内依然没有诞生标准化的水平财政转移支付成功案例，却具备此方面的对口援助，为人们创造了区域政府间展开项目协作、财政支持的平台和契机，进而让各个区域间财政水平趋于相同，推动基本公共服务均等化的实现。

（四）改善财政转移支付构造

一方面，改善財政转移支付的种类构造，提高均等化补贴占比。要只有增加此过程中运用均等化的投入，才能推动公共服务均等化实现可持续发展。对于普通性支付来讲，其是一种具备平均地方财力功能的支付方式。世界上一贯的做法是把其当做区域财政转移支付的核心方式，在总体支付的占比大约为55%。所以，要减少专项补贴数量，提高普通性转移支付贴补的比例，把其用来填补财力水平低的贴补渐渐列进普通性转移支付范围内，提高占比与均等化效果，让其变成核心财政转移支付方式。

另一方面，调节财政转移支付的区域分配构造，不断提升地区和高级别间财政转移支付的公正性。站在层级角度而言，要合理增加县级人均财政转移支付额度，降低市的支付额度。这主要是因为在市场体制的影响下，首次配备中社会不同资源会朝着城市核心汇集，让市级的服务效率和质量优于县的基本公共服务水准。所以，财政要采用提升市级资源再分配人均财政转移支付额度的措施，来全面推动各级节本公共服务均等化的良好发展。站在地区角度来讲，经济条件较好的区域自供自给的水平较高，但富人边际效应要远远低于穷人的，所以要适当减少省在经济水平高的区域财政转移支付占比，特别是要避免财力性转移支付，强化对发展力量薄弱、人均支付能力差的贫穷区域的支付效果，积极展现出服务均等化的优势和作用。同时，财政转移支付完成后存在经济条件差的人均支付与财力要超过一般经济条件区域的问题，在诸多方面上为后者再来不必要的二次不公正分配，所以要逐渐提升这些区域的基本公共服务效率和质量，确保各项工作有序进行。

结 论

综上所述，通过优化财政转移支付制度，促进基本公共服务均等化，是时代发展的必然要求。相关人员必须要对此加以重视，从捋顺各级政府之间的财权和事权、深化分税制变革等方面入手，全面提高服务水平，拉近各地贫富差距。

参考文献：

[1] 白景明，朱长才，叶翠青.建立事权与支出责任相适应财税制度操作层面研究[J].经济研究参考，2015（43）：3-91.

[2] 李伟，燕星池.完善财政转移支付制度 促进基本公共服务均等化[J].经济纵横，2014（02）：17-21.

[3] 马骁，宋媛.反思中国横向财政转移支付制度的构建——基于公共选择和制度变迁的理论与实践分析[J].中央财经大学学报，2014（05）：18-22.

[4] 张侠，刘小川.完善我国财政转移支付制度研究——基于公共服务均等化的视角[J].现代管理科学，2015（02）：70-72.

[5] 盛琳.完善地方政府间财政转移支付制度的思考[J].湖南行政学院学报，2014（01）：15-19.