地方生态环境治理困境及其破解

王秀红　李婉芊

[摘 要] 十八大以来，中央对生态的高度重视使我国的生态环境治理形势大为转变，也使我国生态环境治理进入一个崭新阶段。在当前生态环境治理中，中央是生态环境政策的制定者与领导者，地方则是生态环境政策的执行者、生态保护的实施者和责任方。但在地方生态环境治理过程中仍存在治理方权责模糊，治理成本与收益分配失衡，以及对生态环境保护政策的理解执行不到位等不利因素。破解这些困境，可以通过完善相关法律法规明确权责、建立完善的激励机制调动积极性、加强监督和巡查、建立各级地方政府沟通协调机制来保证国家生态环境治理战略的顺利实施。

[关键词] 地方生态；地方治理；地方生态治理；生态环境；生态环境治理

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129-（2018）12-0081-06

十八大以来，中央对生态环境保护的高度重视使我国的生态环境治理形势大为转变，也使我国的生态环境治理进入一个崭新阶段。中央政府通过在环保数据采集、环境指标设定、官员绩效考核以及环保执法等体制机制方面的深度改革，促使地方政府在发展经济的同时也必须注重生态环境治理，这有效遏制了生态环境恶化的趋势。在此形势之下，有些地方依然存在为了发展经济而破坏生态环境的冲动和现象。十九大报告又明确指出了我国社会主义现代化建设的目标——把我国建设成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国[1]。“美丽”一词的出现凸显出党和国家对生态环境的高度重视，也对生态环境治理提出了新的更高要求。我国生态环境的治理要想取得令人满意的成绩，就必须破解地方政府在生态环境治理中的困境。

一、中央、地方及社会各方在生态环境治理中的角色

生态环境治理关涉到中央与地方政府事权与财权的合理划分问题。目前我国生态环境治理采用的是中央政府统一领导、地方政府作为主体、社会各方广泛参与的模式。

（一）中央是生态环境保护的领导者和政策的制定者

我国是单一制国家，无论是基于政治逻辑还是经济逻辑，中央始终都是社会主义建设事业的领导者和决策的制定者。生态文明建设就是党中央在总揽我国发展存在的困境、把握我国未来发展方向和需求的前提下做出的重大决策部署。中央政府视野的宏观性、全局性和整体性决定了中央既是我国生态环境保护行动的領导者，又是生态环境治理的战略布局和各项政策的制定者。

（二）地方政府是生态环境保护的实施者和政策的执行者

地方政府作为地方生态环境治理的主要实施者，也是国家生态保护政策的执行者。其主导生态环境治理的原因有三点。

1. 落实美丽中国和生态文明建设战略的需要。党的十七大报告提出要建设生态文明，十八大又从建设“美丽中国”的高度把生态文明置于贯穿五大文明建设的始终，将生态文明提到了前所未有的战略高度，并要求全党全社会加快推进生态文明建设。十九大更是将生态文明建设作为“五位一体”战略中的重要一环。地方政府作为政策的执行者，就必须坚定不移、不折不扣地执行国家生态文明建设的各项政策。生态环境的治理是一个系统工程，它需要科学地研究和评估生态环境治理的诸多要素，并统筹各要素之间的关系，因地制宜、多管齐下解决问题，处理矛盾分歧。唯有如此，美丽中国才能真正实现。

2. 满足民众对美好生活环境诉求的需要。环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福[2]。宜居的良好生态环境是新时代我国民众对美好生活追求的目标之一。近些年来有些地方生态环境不断恶化，民众对于环境权益的诉求也在不断增加，这些诉求，就是民心。党中央把生态环境问题摆到民生的位置，是对生态环境现实状况和国家治理迫切任务的客观分析，也是对人民群众所忧所虑的准确把握。因此，地方政府必须重新审视民众对改善生态环境的诉求，把生态环境治理作为攻坚克难的优先领域，继而承担起生态治理的重任。

3. 承担生态环境日益恶化责任的需要。改革开放以来一些地方政府为了追求经济和城市建设的飞速发展，大力发展工业而对环境保护不加重视。以自然环境为代价的经济发展方式致使地方生态环境日益恶化、自然资源面临枯竭、生态污染不断扩大，这些问题使地方政府面临着严峻的挑战。在提倡生态文明建设的新时代，各地方的经济发展必须要改变原有的模式，走可持续发展的道路。地方政府是地区经济发展的主导者，也是各地粗放型工业化发展不良后果的主要责任者之一。因此，地方政府需要下定决心，顺应形势对经济发展和产业结构进行调整升级，为过去生态破坏的行为“买单”，这不仅仅是企业的责任，也是政府的责任。

（三）地方政府更是生态环境保护的责任方

习近平曾指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[3]为人民群众提供美好的生活环境是政府义不容辞的责任，加之生态环境保护的好坏往往与政府的决策和行动有着密不可分的关系，因此，地方政府理应切实将生态保护的责任扛在肩上。地方政府既要按照中央要求做到令行禁止，又要合理维护企业的合法利益，如何施政、以何种方式、何种力度权衡利弊施政，让生态环境治理工作有序开展，达到其应有的成效，对于地方政府既是考验也是责任。

二、地方政府生态环境治理困境产生的原因

十八大以来，政府在环境保护领域的深度改革，很大程度上改变了原先地方政府按自身自主性大力发展经济而无视环境的状况，生态治理也取得了一定的成果。但也有个别地方生态治理效果仍然不理想。究其原因，主要有以下几点。

（一）生态环境治理中权责模糊

地方生态环境治理的效果不理想原因之一在于权力配置方面。其中最主要的问题体现在跨区域生态环境治理中，各个地方政府之间的环境保护责任如何确定，区域内政府之间的关系如何协调，都需要在生态治理实践中探索和完善。权责不清会导致中央的生态环境治理政策执行效率低下，甚至产生区域政府之间“踢皮球”现象。

（二）生态环境治理成本过高与利益分配不合理

生态环境治理成本投入大、收益不明显且具有外溢性，这使得地方政府缺乏生态治理的动力[4]。在生态治理经费上，我国采用的是中央主导的经费划拨方式。中央拿出一部分财政资金对地方的生态环境保护治理予以相应的支持，但仅仅依靠中央的资金支持是不足以完成生态环境治理这一庞大的系统性工程的，它还需依靠地方财政的投入。但各地方的经济发达程度也各不相同，经济发展水平较高地区的政府有相对充足的资金进行生态环境治理，而经济发展水平较低地区则难以保证有充足资金进行生态环境治理的投入。其次，在跨区域的生态环境治理过程中，各地区政府之间的资金投入以及生态环境治理产生的经济效益分配，尤其是在出现资金成本投入过大、收益甚小的情况下，有时会严重打击地方政府生态治理的积极性。这也是地方生态环境虽然一直在治理但却收效甚微的重要原因之一。

（三）对生态环境保护政策的理解不到位

当前我国的生态环境保护政策是基于“五位一体”战略布局的考虑，其中包含着政治、经济、文化、社会等多个方面的因素。如果地方政府对政策理解不透彻，出现不经实地调查、“一刀切”式直接关停污染企业的“误操作”，对政府、企业、社会都是损失。另一方面，中央对地方生态环境治理状况的了解主要是通过上报的文件和数据，如果地方政府弄虚作假，中央便不能掌握各地生态环境保护的真实情况，进而可能影响政策的制定。因此，生态环境治理政策在地方上的曲解和“误操作”，也是造成生态环境治理成效小、效率低的原因之一。

三、破解地方政府生态环境治理困境的对策

（一）完善相关法律法规，明确政府生态环境治理权责

在强调依法治国、建设法治政府的时代背景下，任何事情都应依法进行。为了改善地方生态环境治理的成效，应该进一步完善相关法律法规，明确划分中央与地方在生态环境治理过程中的财权与事权，尤其是地方政府要明了各自在地方生态环境治理中的职能范围，做到不越位也不缺位。法律的确权和授权，可以提升地方政府对地方生态环境治理的控制力度，更好地保证其在地方生态环境治理过程中的权威，也可以更好地发挥地方各职能部门应有的作用。同时，通过法律的形式规定各地方区域之间生态环境治理的范围，划清各地方政府之间的职责和权限，从而避免因权力交叉而产生的“空白”区域和“踢皮球”现象。

（二）完善激励机制，发挥地方政府的主观能动性

经济发展水平高低、成本投入多少、治理收益大小等经济要素是影响地方生态环境治理成效的重要因素。要完善生态治理的激勵机制，调动地方政府对生态环境治理的积极性。首先，给予生态环保的企业一定的税收优惠政策，保障地方经济发展。通过对税收政策的调控，让污染源企业能够在政策激励下积极主动进行整改，购进生态环保设施，改善企业自身的污染情况。其次，加强对地方政府官员的生态环保政绩考察，贯彻落实生态环境保护责任终身追究制定，提升政府官员对于生态环境治理的重视程度和治理有效性的核查。最后，加大对经济欠发达地区的生态补偿和帮扶。比如帮助经济欠发达地区引进一批新兴的环境友好型产业，建立起以高效低碳产业为主导的产业体系；同时通过引进外资、机器设备和技术转让，以较小的成本和时间快速缩短与发达地区的科技差距、发展差距[5]。从根本上解决经济发展与生态环境的不平衡。

（三）加强对地方政府生态治理的监督和巡查

财税体制的改革让各地方政府有了相对自由的财权，地方政府在发展的过程中也更加注重发展和维护本地区的经济利益，这就给了地方政府生态环境治理不作为的借口。因此，必须加强对地方生态环境保护的监督和巡查力度，让各地方政府自觉将生态环境保护与国家的发展大计相结合。对于生态环境治理不力的地方给予严肃处理。通过加大监督力度提升地方政府对生态环境保护的重视程度，同时通过加大巡查力度加深中央对各地区的生态环境治理真实情况的了解，及时发现地方政府在执行中央的决策和部署过程中出现的问题。通过强化对地方政府生态环境治理的监督和巡查，避免跨区域生态环境治理过程中出现责任推诿和蒙混过关等现象，保证各地区的生态环境治理在中央的监督下顺利进行，提升地方生态环境治理的效率和有效性。

（四）建立各级、各地政府间的生态环境治理沟通协调机制

一些地方出现对中央生态环境治理政策的误解，其主要原因就是地方与中央缺乏沟通。中央的生态环境治理政策是总揽全局的，由于各个地方的情况不同，执行中央下达的生态环境治理政策时会考虑自身情况。地方由于缺乏与中央的沟通，对政策只是盲目执行而不能结合自身实际情况，会造成本地生态环境治理的效果不佳、浪费地方人力物力和财力的状况。因此，必须加强地方与中央的沟通与协调，使地方更好结合自身情况理解中央的政策并贯彻落实。其次，针对跨区域之间的生态环境治理，建立中央与地方、地方与地方的沟通协调机制，在治理中充分发挥各方优势，合理利用资源，保证国家生态环境治理战略的顺利完成。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]环境就是民生 治污就是治国[E

B/OL].新华网，2018-05-20.http：//

www.xinhuanet.com/politics/2018-

05/20/c_1122859950.htm.

[3]论生态文明建设：良好生态环境是最普惠的民生福祉[EB/OL].人民网，2014-11-07.http：//politic

s.people.com.cn/n/2014/1107/c70

731-25990239.html.

[4]吴 平.地方政府竞争转向助推生态治理[EB/OL]. 和讯网，2016-09

-19.http：//news.hexun.com/2016-

09-19/186077251.html.

[5]张天清，李志萌.推进欠发达地区生态与经济协调发展[EB/OL].中国共产党新闻网，2014-12-22.htt

p：//theory.people.com.cn/n/2014/1

222/c40531-26253671.html.

[责任编辑：汪智力]