河南省再生型资源型城市产业转型的政策体系研究

王 芳 张跃超

一、研究背景和研究意义

在资源富饶地区的资源开采和洗选工业变成为地区脱贫致富的主要途径，再结合资源采掘业的延伸和综合发展，壮大形成该区域经济发展的增长点，成就了当地经济的快速发展，同时也便形成了依赖于资源发展起来的城市，称之为资源型城市。国务院2013年公布的262个资源型城市中河南有15个，其中洛阳市、南阳市和安阳县被确定为再生型城市。

所谓再生型资源型城市，是指该地区已经基本摆脱了资源依赖，非资源产业在经济社会发展中的比重超过资源型产业，产业结构和经济社会逐步进入到良性发展轨道，顺利转变经济发展方式的地区。因此这类城市不是一般意义上要转型的资源型城市，而是已经成功转型，需要进一步优化产业结构，更好地发挥示范带领作用的地区。因此，对再生型资源型城市进行研究，剖析其产业结构的特点，不仅能够帮助这些再生型资源型城市进一步加快发展，对引领其他资源型城市实现产业结构优化调整，也具有重大示范作用。

二、河南省再生型资源型城市的产业现状

国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》将河南省的南阳、洛阳、安阳被列为再生型资源型城市。从《河南经济发展报告(2018)》发布对2017年中原经济区30个省辖市经济综合竞争评价排名来看，南阳、洛阳分别列席第8、2位；从县域经济发展的规模水平、发展结构、发展效益、民生幸福、科技创新等方面对河南省105个县(市)的县域经济发展质量评价结果来看，安阳位列第28位。

(一)民营经济比重稳步提升

河南省各再生型资源型城市都高度重视民营经济的发展，近几年来民营经济占比都有较大提高，两市民营企业在GDP中的比重已经上升到六成以上，提供了全市八成以上的新增就业岗位，这一水平不仅远远高于其他河南省资源型城市，也比全省的平均水平高。

图1 南阳和洛阳民营经济发展趋势

(二)服务业发展不断提速

洛阳、南阳、安阳等再生型资源型城市为了转变经济增长方式、摆脱资源禀赋依赖，都充分重视服务业的发展，服务业在国民经济中的比重稳步提升，服务业在GDP中的比重连年快速增长(见图2)。洛阳大力发展旅游业，智慧旅游、旅游标准化工作走在全国前列；丝绸之路和大运河申遗成功，牡丹文化节升格为国家级节会，现代物流业提速发展，信息服务业快速增长。南阳实施服务业发展“雁阵计划”，加快推进商务中心区和特色商业区建设，获批国家区域流通节点城市、国家二级物流园区布局城市和全国中医药服务贸易先行先试重点区域城市，文化旅游、仲景医药文化、镇平玉文化等特色文化园区集聚效应、示范效应、带动效应日益显现。安阳把服务业作为产业转型的战略重点，突出文化旅游、现代物流、现代金融、电子商务、休闲养老产业等，加快发展生产性服务业，创新发展消费性服务业，大力发展高端服务业，协调发展农村服务业，加快构建融入经济社会各方面、具有多元化活力的现代服务业体系。

图2 南阳和洛阳服务业发展趋势

(三)经济开放程度有所提升

这三个地市的出口总额和实际利用外资额都有明显提高，主要得益于开放的政策环境支持。南阳积极吸引外资投资特色优势产业，扩大基础设施、教育、卫生、生态环保、扶贫开发等领域的外资利用规模；鼓励具备条件的企业通过资产重组、并购等方式到境外融资；推动企业开展对外承包和劳务合作业务。洛阳坚持引进来和走出去并重，扩大开放领域，放宽市场准入；促进国家级经济技术开发区创新发展，着力引进境外资金、先进技术和管理经验，提升利用外资质量和效益；推动国际产能和装备制造合作，加快培育一批具有较强竞争力的跨国公司。安阳全面推广“清单化审核、备案化管理”，实现外商投资的快速审批。

三、河南省再生型资源型城市产业发展面临的主要问题

(一)产业结构不尽合理

资源型城市普遍存在资源型产业“一业独大”的问题，产业结构不尽合理，不利于城市可持续发展。河南省再生型资源型城市矿产资源开发增加值占全部工业增加值比重约25%，比全国平均水平高了一倍多，而其第三产业比重比全国平均水平低了12个百分点。“一业独大”或“一矿独大”的产业格局产生了挤出效应，导致其他接续替代产业发展滞后。虽然再生型资源型城市在一定程度上已经摆脱了资源依赖，但是资源型产业往往在经济中仍占相当比重，工业企业多为资源型、粗加工型产业，并且多处在产业链前端，附加值低，竞争力弱，没有形成较为完备的产业链条和产业配套体系，上游受制于原材料供给，下游受制于加工业，抵御市场风险的能力较弱。同时，国有经济比重大而民营经济比重小、重工业比重大而轻工业比重小等问题依然十分突出，创新能力不足，难以充分发挥对区域经济的带动作用，产业结构需要进一步优化。

(二)创新能力相对薄弱

对再生型资源型城市来说，提高创新能力是产业转型的关键，洛阳、南阳、安阳都高度重视提升创新能力，但是，与发达地区相比创新能力仍有待进一步提升。南阳劳动生产率高于全国平均水平的工业部门数量较少，仅有皮革、家具、文教体育用品、橡胶制品四个行业，而且这四个行业在工业部门中所占比重很小，也不是主导产业，无法形成对其它产业的辐射带动作用。洛阳部分科研院所虽然在新材料、航空航天、电子与信息、机电一体化等领域拥有国内一流的研发水平，但由于产学研合作机制不健全，缺乏中介机构有效衔接，科研院所与企业开展技术合作少，科技资源利用率低，军民融合发展水平低，央企、民企合作不紧密，科研成果当地转化率不高，没有形成分工协作良好、市场竞争力强的产业集群。

(三)人才引进难度加大

河南省一直以农业大省著称，工业、服务业落后于东部地区，对人才的吸引力明显不如东南沿海地区；郑州、武汉、西安等其他中部大城市，其吸纳能力不断扩大；洛阳、南阳、安阳三个再生型资源型地级市都是因资源设市，资源型产业占主导地位，现代服务业少，又没有其他区位优势，加之吸引人才和挽留人才的政策和机制不够健全，导致高层次人才发展空间狭小，一些本地人才成长为高层次人才后，转而投奔更有发展空间和发展前景的大城市，出现了人才荒，这种现象在县级市更为明显。同时，再生型资源型城市工资结构固定化，企业办社会的问题依然存在，致使分配结构不合理、激励机制不健全，新人待遇和发展平台的缺乏也导致人才外流。此外，再生型资源型城市普遍存在财政负担重的现象，因而当地的职业技术教育非常不发达，高等教育起点低、底子薄、专业陈旧，没有发挥出地方高校对地方经济的推动作用。

四、河南省再生型资源型城市产业发展的对策建议

(一)把握国家政策导向

资源型城市的发展对于中国区域经济可持续发展具有重要意义，对此我国已相继出台了多项重要文件和政策，集中体现在《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》和《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》。《规划》明确提出到2020年，资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成，转变经济发展方式取得实质性进展，建立健全促进资源型城市可持续发展的长效机制。对再生型资源型城市而言，要明确发展方向和重点任务，探索独具特色的发展模式；强化生态保护和环境整治，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，实现经济发展和民生保障的良性互动；坚持把经济结构优化升级作为加快城市可持续发展的主攻方向，充分发挥市场机制作用，加快发展现代服务业，鼓励发展战略性新兴产业。《意见》要求从根本上破解经济社会发展中存在的体制性、机制性矛盾，统筹兼顾，改革创新，加快构建有利于可持续发展的长效机制，加强可持续发展预警与调控。

(二)借鉴成功经验

休斯敦是资源型城市持续发展的典型，成功实现了油气产业向多元化产业的经济转型，休斯顿经验可以归结为以下几点：一是努力延伸拓展石油产业上下游价值链，提升在石油产业价值链分工中的位势，提高产品附加值；二是大力发展航天设计、电子仪器、机械制造和军事工业等高科技产业群；三是大力发展面向石化产业和高科技产业的现代服务业如电力、造纸、粮食、交通运输、医疗、金融、教育、国际贸易等，增强城市的服务功能，带动就业。德国最大的工业区鲁尔，也是资源型城市发展的典范，鲁尔经验主要是增加教育和研发投入，培养产业软实力；吸引资本技术，培育新兴经济；强化优势产业，构建产业多元化。英国的曼彻斯特则实现了从工业经济向服务业经济的转变，在发展中紧紧抓住商务服务产业、区域零售服务业、金融服务业和航空服务业等，成为现代服务业的标杆城市，并在上世纪末把握住了新兴产业发展方向，成功将自己打造为“创意之都”。

作为国内典型的再生型资源城市，唐山模式的产业转型升级做法对河南省再生型资源型城市的发展也具有重要借鉴意义，唐山经验首先是深入挖掘工业文化这一软资源，依托煤炭、钢铁、陶瓷、机车、水泥等行业丰富的现代工业遗产遗迹，把工业旅游作为产业转型的一个支点；在此基础上着力构建文化旅游全产业链，成立唐山文化旅游投资发展集团有限公司，提出“整合开发唐山优质文旅资源，做强做大唐山旅游品牌，完成好文旅项目融资运作任务，推进唐山文旅产业跨越发展”，构建集全域旅游、景区管理、旅游规划、影视制作、文创开发、会展策划等业务为一体的文旅全产业链，推动唐山从“工业生产城市”向“创意生活城市”转型。

(三)具体建议

第一，再生型资源型城市实现可持续发展的关键是发展新兴战略产业，就是要围绕非矿产资源优势，大力发展诸如旅游观光、软件服务、电子商务、新能源、新动力等现代服务业。再生型城市产业结构已经成功转型，要引导更多的社会资本和民间投资力量进入到新兴行业中去，挖掘和发挥非公经济的潜力，尊重和利用市场的力量调节经济资源的流动。

第二，要重视资金和技术投入。对于河南省的这三个再生型资源型城市而言，企业尤其是民营企业缺少足够的资金积累和科研积累，因而在进行新产业和新项目开发时都会遇到资金短缺和技术落后的问题，要开拓和创新投融资机制，加大与地方高校的科研合作。

第三，做好体制和机制创新。资源型城市绝大多数都是在长期计划经济体制下发展起来的，主要以国有企业为主。要实现政府和企业之间的良好互动与合作，减少企业的市场障碍，要正确处理二者之间的关系，兼顾双方利益，寻找适当的契合点，消除制度障碍，力求达到全局利益均衡。

第四，做好统筹规划和合理布局。河南省的资源型城市比较多，各个资源型城市都在努力实现产业结构转型升级，在制定后续产业、确定新兴主导产业时很容易出现雷同现象，因此，各级政府必须有一个沟通和预警系统，避免出现产业结构相似而导致的恶性竞争。

第五，加大环保力度，树立城市新形象。国内外不同地区不同类型的资源型城市发展实践表明，再生型资源型城市已经摆脱了传统资源型城市脏、乱、差的社会印象，今后就是要进一步打造城市“名片”，建设绿色城市、文明城市、宜居城市，才可以吸引到更多的资金、技术和人才。