农村集体经营性建设用地入市中村委会寻租行为的监督博弈模型*

刘靖羽，尹 奇，唐 宏，张 湛

(1 重庆大学经济与工商管理学院， 重庆 400000； 2 四川农业大学管理学院， 成都 611130)

农村集体经营性建设用地入市作为中国新一轮土地制度改革的重点方向，带动了土地增值的显化，更导致了入市中违法行为的猖獗。Buchanan[1]曾指出：“在一定制度背景下发生的寻租行为，尽管最大化了个人利益，却导致了社会浪费。”农村集体经营性建设用地入市流转中，具有土地垄断特权的政府部门面对一群庞大的消费群体，必然利用特权来实现自身经济利益的最大化[2]。这种利用行政手段寻求经济利益或对经济利益再分配的“负和游戏”，不仅扭曲了资源配置，更极大地浪费了经济、社会资源。农村集体经营性建设用地入市作为土地改革推进过程中的一个重要环节，如何妥善处理入市流转过程中流转主体的行为问题尤为重要。

农村集体经营性建设用地入市政策逐步推进的过程中，学者们深刻意识到各级地方政府不合理的行为也已催生出另外一种“隐性”市场[3]。“隐性”市场中的流转行为作为一种自发的农村产权交易行为[4]，受到诸如地方政府、村集体经济组织、农民等相关利益主体的影响。目前，众多学者多角度、多层次地对农村集体经营性建设用地流转过程中各个利益主体的行为进行研究，发现入市流转中多方流转主体利益诉求差别较大，导致主体间矛盾激化。有学者发现地方政府、村集体经济组织等主体在入市流转中利益目标差别较大，直接引致流转主体间的博弈[5-10]。同时，为保障地方财政收支平衡，地方政府在集体经营性建设用地入市过程中必然加大对流转利益的窃取以缓解区域发展压力，最终造成利益主体间关系恶化[11-12]。赵振宇等[13]认为集体经营性建设用地增值收益的分配是经济、社会、政治问题，也是推进入市流转所需解决的首要问题。郑威等[14]通过对各主体的行为进行深入研究也发现保障流转中各个利益主体基本利益的分配相当重要。曹昭煜和洪开荣[15]提出利用联盟利益分配模型，确定在入市流转过程中增值收益的分配比例，以达到多方利益均衡，减少利益主体的博弈。沈孝强等[16]也认为塑造入市流转中正确的价值取向，能够促进土地增值收益的高效分配，根除流转主体间利益矛盾。尽管学者们这些观点对农村集体经营性建设用地入市流转有着一定程度的促进作用，但却忽略了在农村集体经营性建设用地流转中另一个参与者——地方监督机构。作为集体经营性建设用地入市中的第三方监督主体，地方监督机构的策略选择直接影响各利益主体在入市流转中的行为选择。因此，本文借鉴监督博弈模型，对农村集体经营性建设用地入市流转中村委会及地方监督机构的博弈过程进行考察，找出影响地方监督机构监察概率和村委会寻租概率的因素，最后提出有助于减少农村集体经营性建设用地入市中村委会寻租行为的建议。

1 农村集体经营性建设用地入市中寻租行为的理论探讨

1.1 农村集体经营性建设用地入市中流转主体的角色剖析

1.1.1 中央及地方政府

中央政府作为农村集体经营性建设用地入市政策推进的行动集团，它是理性的，同样追求着国家全局性利益的最大化。作为国家政策的设计者和决定者，它将集体建设用地入市政策的推进工作委托给地方政府执行，同时也需要地方政府反馈相关信息来完善政策。在现行官员晋升制度框架下，中央政府仍决定各级地方政府官员的轮替，理性的地方政府官员必然长期听命于中央政府；同时受当前政治体制影响，地方政府也不愿意违背中央政府意愿，基本按照中央下达政策文件实施。可以说，在集体经营性建设用地入市改革中，地方政府作为中央政府的代理人，必然谨遵中央政府的指示，进行土地改革。虽然地方政府在一定程度上必然遵循中央政府的文件来推进集体经营性建设用地入市，但却不能忽视在入市中地方政府理性和自利的特征。它既遵循中央政府下达的指令，贯彻实施；又作为理性经济人，追求地方效益的最大化，致力于区域经济发展。

地方政府在一定程度上拥有自主权和地方决策权，它代表区域利益和基层利益。入市政策推进的过程中，地方政府除考虑到中央政府的利益，更会考虑到地方局部利益。与此同时，受中国分税制政策改革的影响，地方财政收入急剧下降，但财政支出却大幅度上升，导致较多地方政府收支严重不平衡，甚至出现财政赤字。因而，在中央政府推进集体经营性建设用地入市政策时，地方政府可能不完全满足制度变迁的激励，而是在一定程度上容忍、默许旧规则被打破，建立新的规则[17]。可见，地方政府一方面为了自身政治目的，积极执行中央政府下达的政策文件；另一方面，受制于地方财政的收支不平衡，也在一定程度上变通执行中央政府的指令，容忍或者默许一些隐性市场的出现。

1.1.2 村委会

农村集体经营性建设用地入市进程中，新旧土地制度不断更替，不可避免地造成“制度短缺”或“规范缺失”的局势。在外部监督和机制约束尚未完善的情况下，流转交易中的申请、核实、最终备案审批等多个环节都存在一定的可操作空间。同时由于产权不清等多种问题，村委会在现阶段农村集体经营性建设用地使用权的交易过程中仍充当裁判员和运动员的角色，这种状况也为拥有相对独立利益并且拥有资源配置权的村委会提供了行为自主性的扩张空间[18]。

集体经营性建设用地交易过程中，部分流转利益掌握在村干部的手中，村干部权利膨胀缺乏监督，克扣、侵占、挪用村民的流转利益。同时，村委会使用账目长期存在不公开或者公开不规范的情况，致使入市流转中腐败行为的滋生。尽管中国法律政策已详细阐明村委会在集体经营性建设用地流转中拥有运营、管理的权益和保障集体成员利益的责任，但由于村委会收入增速完全低于国家农村社会经济发展的增速，村委会面临巨大的发展困难。在集体建设用地入市流转的过程中，村委会必然会首先以整个机构持续发展为目标，保障机构利益的实现。在维持机构日常运作后，作为理性“经济人”的村干部更会为维护自我利益进行违法操作，在政治关系中处于弱势地位的农民权益必然受到侵害。

1.1.3 用地企业

国家经济飞速发展的同时，企业对土地资源的需求也愈加旺盛。同时，由于国家对土地资源可持续利用有严格的考量，也把控着新增建设用地指标以及基础建设投资。这两种情况的出现直接激发集体经营性建设用地价格上涨。但由于集体建设用地使用权流转正规途径的周期较长、费用较高，用地企业用地成本大大增多。特别是一些中小企业，过于繁琐的程序带来资金紧张、成本高昂等多种问题，中小企业必然会主动诱导村委会进行暗箱操作，以求降低运营成本，缩小建设周期，这也不断促使着集体建设用地使用权“隐性”流转市场的形成。此外，为了利用集体建设用地增加当地财政收入、美化政绩，村委会也必然会主动拉拢用地企业，进行隐性流转。

1.2 农村集体经营性建设用地流转中的主体内在关系

中央及地方政府、村委会在农村集体经营性建设用地流转过程中具有不同的角色定位，同样也存在不同的利益目标。中央政府以国家整体利益为核心，统一负责和管理全国范围内集体经营性建设用地使用权流转试点工作，实现全民利益最大化和社会稳定；同时委托地方各级政府部门具体处理各地流转工作。作为中央政府下级政府组织的地方政府，在集体经营性建设用地入市流转中存在和上级政府利益的一致性。但受“事权下放，财权上移”政策的影响，地方政府收支出现不平衡。地方政府必然会紧抓集体经营性建设用地入市这一契机，平衡地方财政损失。此时，二者的利益方向存在差别。

同样，尽管村委会在集体经营性建设用地使用权入市流转中必然执行上级政府所下发的任务和文件，协作中央及地方政府开展工作；从一般意义上讲，他们是地方政府组织利益的代表。但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定可以看出，村委会也可以称为地方政府，是作为一个基层群众性自治组织，拥有自身的利益点。在集体建设用地使用权流转中，由于政府部门存在公共、内部机构、个人等多方面利益需求，在土地监察力度尚未加强的同时，村委会必然会利用权利进行集体建设用地流转违规操作，双方必然存在利益的交叉和冲突。若目前中央政府并未加大对集体建设用地违法操作的监察，村委会必然会从中获益，进而扩大集体经营性建设用地违法操作范围，频繁进行寻租活动；若中央政府加大对集体经营性建设用地违法操作的审查和排查力度，那么村委会将存在一定的风险被惩罚，并可能受到中央政府在经济和行政上的处分，从而选择停止寻租活动。

2 农村集体经营性建设用地入市中双方监督博弈模型构建

2.1 条件假设和变量表示

2.1.1 条件假设

1)假设监督博弈模型中存在两个博弈方：地方监督机构和村委会。地方监督机构是指中央为监督区(市)县等多级政府部门，避免其发生寻租活动而专门设立的监督执法机构。目前中国在国土方面的这类监督机构主要包括国土资源局(厅)、国土资源执法监察支(总、大)队、土地执法监察大队等。因而，博弈双方选择的策略集合分别为：地方监察机构(严格监察/不严格监察)、村委会(寻租/不寻租)。

2)双方参与主体都是理性假设和风险偏好中性假设。假设流转参与主体每一个都是理性的，都是追求自身利益最大化，对待风险的态度都是中性的。

3)假设参与双方存在时间上和信息上的一致性[19]，双方不存在信息不对称的问题，对其他参与人的行动选择都可以准确了解。

2.1.2 变量表示

假定博弈双方策略选择：地方监督机构以P的概率进行严格监察，以1-P的概率进行不严格监察。严格监察时，以H的概率查出寻租，以1-H的概率查不出寻租；不严格监察时，以γ的概率查不出寻租，以1-γ的概率查出寻租。村委会以Q的概率选择寻租，以1-Q的概率选择不寻租。

假定地方监督机构进行一次严格监察时，带来的成本费用为C。若查出村委会寻租，没收全部集体经营性建设用地正常利润X和寻租利润Y1，并予以金额为B的惩罚；若查不出村委会寻租，寻租活动将会给农村集体经营性建设用地市场带来扭曲效应，地方监督机构直接损失财政收入L。

2.2 博弈模型建立

根据模型条件假设及基本变量可知，地方监督机构和村委会双方形成完全信息静态博弈。两者的战略选择：地方监督机构的纯战略集合={严格监察、不严格监察}，村委会的纯战略集合={寻租、不寻租}。

1)地方监督机构选择“严格监察”，村委会选择“寻租”的情况下，参与者支付函数：

如果村委会选择寻租，地方监督机构选择严格监察：若查出寻租，村委会收益为-B-X-Y1，地方监督机构收益为Y1+B-C；查不出寻租时，村委会收益为X+Y1，地方监督机构收益为-L-C。此时，地方监督机构的期望收益是H(Y1+B-C)+(1-H)(-L-C)；村委会的期望收益是H(-B-X-Y1)+(1-H)(X+Y1)。

2)地方监督机构选择“不严格监察”，村委会选择“寻租”的情况下，参与者支付函数：

如果村委会选择寻租，若地方监督机构选择不严格监督：查出寻租，村委会收益为-B-X-Y1，地方监督机构收益为Y1+B；若未查出寻租，村委会收益为X+Y1，地方监督机构收益为-L。此时，地方监督机构的期望收益是γ(-L)+(1-γ)(Y1+B)；村委会的期望收益是γ(X+Y1)+(1-γ)(-B-X-Y1)。

3)地方监督机构选择“不严格监察”，村委会选择“不寻租”的情况下，地方监督机构的期望收益为0，村委会的期望收益为X。

4)地方监督机构选择“严格监察”，村委会选择“不寻租”的情况下，地方监督机构的期望收益为-C，村委会的期望收益为X。

综上分析，地方监督机构与村委会的战略博弈模型，如表1所示。

3 监督博弈分析

3.1 地方监督机构不同行为的期望收益

当地方监督机构“严格监察”时，它的期望收益为

当地方监督机构选择“不严格监察”时，它的期望收益为

表1 地方监督机构与村委会的博弈模型Table 1 Game model between local supervisory agency and village committee

当存在H+γ-1>0时：

若村委会寻租概率为Q0

时，地方监督机构随机选择严格监察的概率P∈(0,1)。因此，根据分析可知，地方监督机构此时对村委会的策略反应函数如下：

当存在H+γ-1<0时，地方监察机构将一直选择不严格监察。

3.2 村委会不同行为的期望收益

当村委会选择“不寻租”时，它的期望收益是

当村委会选择“寻租”，它期望收益是

(X+Y1)}+(1-P){γ(X+Y1)+

(1-γ)(-B-X-Y1)}.

当存在H+γ-1>0且Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)>0时：

当存在H+γ-1>0且Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)<0时:

若地方监督机构严格监督概率为P0

当满足H+γ-1>0且Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)<0时，村委会将不会选择寻租。

当满足H+γ-1>0，Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)>0时，村委会将会一直选择寻租。

3.3 博弈双方纳什均衡解分析

综合以上地方监督机构和村委会不同行为时的反应函数，存在以下4种可能纳什均衡：

1)若满足H+γ-1>0且Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)>0时，村委会和地方监督机构博弈双方的纳什均衡为(0,1)。此时双方的两种反应曲线分别为地方监督机构选择不严格监察，村委会选择寻租；或地方监督机构选择严格监察，村委会选择寻租。

2)若满足H+γ-1>0且Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)<0时，村委会和地方监督机构博弈双方的纳什均衡为(0,0)。此时双方反应曲线走势将会向地方监督机构不严格监督，村委会选择不寻租的方向，双方进入到均衡状态。

3)若满足H+γ-1>0且Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)<0时，村委会和地方监督机构博弈双方的纳什均衡为(0,0)。此时双方的反应曲线的走势：地方监督机构严格监督，村委会寻租→地方监督机构严格监督，村委会不寻租→地方监督机构不严格监督，村委会不寻租。

4)若满足H+γ-1>0且Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)>0时，村委会和地方监督机构博弈双方纳什均衡解为:

①当0

②当Q0

重阻碍着集体经营性建设用地入市进程，因而地方监督机构必然从选择不严格监察转向严格监察，即：此时双方的反应状态为村委会选择寻租，地方监督机构选择严格监察，博弈双方将转入区域2；

③当Q0

④当0

图1 一定条件下博弈双方纳什均衡Fig.1 Nash equilibrium between the two game sides under certain conditions

目前，在集体经营性建设用地成都试点区域中，温江、郫县、都江堰市和金堂县4地均是以政府流转指导价为准。流转交易价格多由村集体和用地企业参考土地整理和拆迁安置成本以及成都市最低保护价后协商确定。少数经济发展不足的区(市)县村集体直接以成都市最低保护价作为成交价格，例如金堂县官仓镇柿子树村乡村酒店项目流转的集体经营性建设用地成交价为成都市最低保护价18万元/亩。这种定价方式显然无法反映集体经营性建设用地的市场供需状况，更无法体现集体经营性建设用地使用权的真实价值。同时，由于农村集体建设用地产权不清，相关监管制度缺失，村委会受集体经营性建设用地高资产价值和使用价值的诱惑下必然加大对寻租利润的获取，村委会和地方监督机构也一定会进入到一个“斗争激烈”区域。

当前，国家仍未对入市流转中的价格确定、收益分配、税费设计、市场监管等关键问题提出指导性原则，更没有出台规范统一的集体经营性建设用地流转管理办法。各试点地区的改革只能“摸着石头过河”，且存在入市政策风险。在不稳定的集体经营性建设用地入市政策基础下，流转监管主体缺失，政府监管难度加大。部分用地企业更将经营行为隐性化，也增加了政府监管的操作难度。这些流转政策及行为直接造成利益相关者之间的冲突，影响社会稳定。可见，只有完善当前农村集体经营性建设用地入市政策，提高监督效用，拓宽监督范围，才能更好地促进博弈双方再一次进入到“秩序区”。

3.4 博弈双方策略影响因素分析

由于当存在H+γ-1>0且Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)>0时，包含博弈双方全部行为特征。因而本文着重分析在这种情况下，影响博弈双方策略选择的因素。

1)地方监督机构

结论1：地方监督机构惩罚金额越高，惩处力度越强，地方监督机构严格监察概率将会越低。

结论2：地方监督机构严格监察概率时，若查出概率越高，则地方监督机构严格监察概率会越低。

结论3：地方监督机构不严格监察时，若查不出概率越高，地方监督机构会增大自身对村委会的严查力度，提高严格监察的概率。

2)村委会

结论4：随着地方监督机构严格监察成本的增加，村委会将提高自身寻租的概率。

结论5：随着集体经营性建设用地入市寻租活动带来扭曲效应的增强，村委会选择寻租策略的概率会降低。

结论6：随着地方监督机构的严格监察概率提高且惩戒力度加强，惩罚金额的提升时，村委会选择不寻租策略的概率会提高。

4 结论与讨论

根据前文对地方监督机构、村委会监督博弈模型的分析，建立了在完全信息下的地方监督机构和村委会的静态博弈，重点讨论当满足条件H+γ-1>0且Y1-(1-γ)(B+2X+2Y1)>0的情况下，不同参数条件下博弈双方的行为反应。结果表明：集体经营性建设用地入市流转中，受集体土地高资产价值和使用价值及缺失的外部监督约束机制的双重影响，地方监督机构和村委会一直处于“斗争激烈”的状况。初期，恶劣的外部监督环境导致地方监督机构的监督成本较高，村委会在洞悉地方监督机构的监督运行状况时会向增多寻租这一策略演化，提高寻租的概率→多违法。与此同时，地方监督机构也意识到由于监督机制及政策的不完善导致 “隐性”流转市场形成，打破了正常集体经营性建设用地入市的进程，造成多方主体寻租。此时，在外部惩处力度、金额、查处概率较低时，地方监督机构会向严格监察这一策略演化→多严格监督。随着集体经营性建设用地入市惩处政策、查处机制的逐步完善与加强，地方监督机构在流转监督中所消耗的监督成本逐渐降低，村委会认为地方监督机构此时会提高严格监督的概率；同时，由于村委会寻租活动规模和范围逐步扩大，违法活动导致农村社会经济恶化不断加剧，该组织也会意识到过度寻租带来较高的扭曲效应可能导致利益的下降，则它会选择更优的策略→少违法。这种降低寻租概率是一种被迫的行为，村委会作为理性且风险中性的机构，它不会在较大寻租风险的情况下继续寻租活动。后期，伴随集体经营性建设用地入市监督改革的深入推进，地方监督机构认为由于存在较高的寻租风险，风险中性的村委会必然自主降低寻租概率，因而自身严格监察概率也会逐渐降低→少监督。可见，集体经营性建设用地入市进程中相关监督奖惩机制及政策的完善，直接促使地方监督机构和村委会博弈双方行为方向的改变。随着惩处力度、扭曲效应的增强、查处概率等提升，地方监督机构和村委会从一个“斗争激烈”区演变为“秩序”区。

为减少和避免集体经营性建设用地流转中村委会寻租行为的发生，本文提出以下建议：

1)国家和社会共同监督。充分发挥多元主体在社会治理监督中的作用，整合社会治理资源，形成多元治理监督结构。应加强社会公众监督，融入非政府组织力量，发挥基础群众力量的长效机制，其中包括新闻媒体和独立的市场监管机构等，通过改革畅通群众利益的诉求表达渠道，同时降低地方监督机构的监督成本。此外，国家通过行政立法改变国土部门及其分支机构单一的线性化授权与监督现状，形成较为完善的网络化监督(即行为能受到上级部门或者非上级部门监督)。

2)增强农村集体经营性建设用地入市惩戒力度。为保持农村集体经营性建设用地流转中反寻租行为的高压态势，对待寻租行为猖獗的政府官员，必须同时施以政法和经济上的重处，以威慑政府官员，保持农村集体经营性建设用地流转中较为公平的状态。同时，要打压“小官巨腐”的现象，特别是容易忽略的村级官员：①一定范围内公开家庭财产，并定期组织专门机构抽检，预警并严惩那些不报、谎报、错报官员；②家庭收入、支出与实际不符合的官员，除没收个人所得，还要追究其相应的刑事和经济责任。