坚持问题导向 突出改革创新 重塑兵役制度

屈绍刚

内容提要：着眼新时代我国国情军情民情的新变化，深入分析现行兵役制度存在的主要矛盾问题，从制度层面探究存在这些矛盾问题的主要原因，提出系统设计和整体重塑兵役制度的5个基本原则，以及实行替代役制度、健全完善优抚体系、建立国家保障体制、明确细化法律责任等4条建议。

党的十九大报告指出，要深化兵役制度等重大政策制度改革，完善和发展中国特色社会主义军事制度。新中国成立以来，党和国家根据国际国内形势的发展，适时对兵役制度进行调整改革，使之较好地适应了国防和军队建设的发展需要。新形势下，我国国情军情民情都发生了深刻变化，现行兵役制度存在不少矛盾和问题，需要进行整体重塑式的调整改革，为新时代国防和军队建设发展提供有力保障。

一、现实问题

改革开放以来特别是我国进入新时代，现行兵役政策制度与“战场”“市场”和“法治”环境不相适应的矛盾日益凸显，致使兵役工作遇到重重问题。

一是“当兵冷、征兵难”的问题没有得到根本解决。近年来，通过政策激励，现役兵员征集在应征数量上呈现回暖趋向，但在质量上依然没有大的改观。在绝大多数应征青年和家长心中，参军尽义务是上学、工作、打工之后的末位选择，“好男不当兵”“领导子女不当兵”反映了当前一部分人的价值取向。如广西去年征集的新兵中，大学生占61.3%，面上看“含金量”还不错，但二本以上毕业生仅有2.1%，与社会整体文化素质提升相比，兵员素质发展不升反降。据了解，这个问题存在于全国各地，只是程度稍有不同而已。

二是民兵工作“三落实”弱化虚化趋势加剧。总体看，县一级的民兵应急分队组织、政治、军事基本落实。但是，随着国有企业改革的逐步深入，城市民兵的原有阵地缩小且不牢固，特别是民兵高炮分队失去了依托；随着农村劳动力的自由流动，农村民兵工作更难以有效落实，“有兵无组织、有组织无兵”的情况比较普遍。特别是在民兵参加教育、训练和勤务活动中，“召之不来、来之要钱、钱少不干”，“编张三、训李四、用王五”等现象杜而不绝。

三是预备役登记统计有名无实。这项制度表面看很落实，有名册、有数据，但征召时根本用不了。兵役登记都在网上完成，没有见面，在应征、缓征、免征判定上，主观臆断的含量很高；退役军人服预备役，只是到兵役机关报个到，后续教育、训练、管理基本失控；地方专业技术对口人员登记管理过于粗放，看似规模庞大，其实离真正意义上的“对口”差得很远。特别是国防动员各专业技术保障队伍多头统计、交叉重叠、水分很大，用时很可能误事。

二、原因探究

当前兵役工作存在的问题和面临的矛盾，确有工作落实不力的主观原因，但兵役法规滞后带有根本性。

一是立法未能体现公平性。计划经济时代，无论单位和个人承担国防义务，最终都是国家“买单”，并不存在公平不公平之说。市场经济体制建立后，国家、单位和个人利益的界线非常清晰，必然带来哪个人、哪个单位、哪一级承担兵役义务，承担多少，怎么承担的公平性考量。现行《兵役法》的一个基本精神，就是规范国家、单位和个人都要依法履行兵役义务。这个精神看似公平，实质上很不公平，而且越来越显现。目前，2%左右的适龄青年承担了所有公民的兵役义务，甚至还出现了报名应征有风险的怪象；企业谁承担国防义务谁吃亏；地区谁承担国防义务重谁的负担就大，严重挫伤了单位和个人依法履行兵役义务的积极性，也严重制约了对违反兵役法规的行为施行刚性处罚。

二是义务与权利约束欠对等。现行《兵役法》对履行兵役义务、参加民兵组织等约束有15条，且都比较明细；对保障权利的规定有12条，但空白点很多，且多为原则性的表述，缺少可操作性。执行中，义务与权利“一手硬”“一手软”，往往不履行国防义务有人管，不落实权利却不知道该找谁，找了也没用。这也是造成退役军人频频上访维权的一个重要因素。反观欧美等西方发达国家，法律规定承担国防义务的权利比责任更多更细更具体，如美国颁布实行的相关法规多达百余项，大到政治荣誉、就业安置、福利待遇，小到伤残补助金等级、购房建房贷款标准等都有规定、有人管，且多为主动服务，无需自我维权，封堵了制度漏洞。

三是执行主客体欠明确。《兵役法》作为国家兵役制度的“上位法”，理应成为现实兵役工作的“准绳”和“利剑”。然而，现行《兵役法》执行主客体多为含糊而不明确。比如，对不愿建立民兵组织的单位的处罚，处罚谁、谁来罚、怎么罚，笼统规定由政府决定，实践中政府不愿管也管不了。目前不依法履行义务的情况很多，但鲜有被处罚的案例，表明处罚规定设计有缺陷。广西2017年有2例拒服兵役问题，兵役机关按规定提出了处罚意见，政府也同意处罚的具体措施，但地方法院找不到依据不愿强制执行，致使兵役法规只能靠行政手段落实，而不能在法律轨道上运行，失去了法治的应有之义。

调研中，县乡两级兵役机关的同志普遍反映，兵役工作不是无法可依，而是有法难依，难就难在缺乏约束力、缺少可操作性、找不到责任主体。很多同志称兵役法规更像是“工作指示”和“道德规范”，工作落实基本靠领导重视、靠感情协调、靠个人觉悟，特别是每年现役兵员征集，各级都要花很大的气力才能勉强完成，单位和个人依法履行国防义务的氛围远未真正形成。

三、改革构想

现行《兵役法》是1984年颁布的，后经过两次修改，对破解改革开放后兵役工作面临的新情况新问题起到了积极作用，但本质上还是延续计划经济时代和机械化战争的思维模式与思路定位，更多强调的是思想觉悟与自觉自愿，忽视了市场经济的利益原则与法治要求，越来越难以适应新时代新环境的要求。

新时代，全面深化改革的大政方针和目标任务已定，改革兵役制度，不宜再做“补丁式”的修改，必须以习近平新时代强军思想为指导，坚持问题导向，以“强军梦”为需求，以“中国梦”为依托，进行系统设计和整体重塑。重点应把握5个原则：一是贯彻现代人民战争思想，坚持“两结合”兵役制度不动摇；二是瞄准“建成世界一流军队”，聚焦提升现役和预备役兵员能力素质；三是顺应“战场”“市场”新形势，探索创新兵役工作模式；四是落实人民国防人民办的要求，充分调动“党政军民学”履行国防职责的积极性；五是着眼“让军人成为全社会尊崇的职业”，健全完善优抚体系。具体讲，可从4个方面推进改革。

一是实行替代役制度。我国人口基数庞大，适龄人口众多，但服兵役人员占比不高，且呈下降趋势。推行替代役，可让人人都有机会为国家尽义务，服务报效国家。俄、英、法、德、意等国都实行这种制度，并取得了良好效果。全面建成小康社会，迫切需要更多人力资源投入扶贫帮困、公益服务。走现役、预备役、替代役三结合的路子，既有人人尽义务的要求，又有社会发展的客观需要。可设想，以义务兵服役时间为标准，设置服预备役和替代役的期限，替代役可考虑在治安维护、社会救助、环境维护、公益服务、灾害救援等系统设置服役种类，以破解兵役工作中存在的不公平不公正难题。

二是健全完善优抚体系。让军人成为全社会尊崇的职业，需要建立物质与精神相统一的系统化制度机制，真正使履行国防义务“个人光荣、家庭光荣、单位光荣”可亲可触可感。第一，待遇应合理化。既要承认服役人员个人的牺牲，还要承认其配偶分居、子女教育和老人赡养所做出的奉献，并给予相当的待遇。尤其对承担国防义务的社会精英人才，应给予更丰厚的待遇。第二，措施应精细化。区分现役、预备役两种服役模式，依据学历层次、服役年限、立功受奖等不同情况，建立涵盖看病就医、子女教育、技能培训、就业扶持、交通出行、养老保险等领域的精细化优待政策，切实做到“论功行赏”、按贡献优待。第三，荣誉应具体化。把召开入伍批准大会，地方主要领导与入伍青年合影，“光荣军属”牌、立功喜报、优待金通知书送上门，走访慰问军烈属，困难军烈属帮扶等优良传统，用法律进行固化，确保常态落实。

三是建立国家保障体制。兵役工作的实质是国防事业，属国家行为，国家理应成为保障主体。为此，必须改变现行以地方政府和任务单位为主、中央为辅的保障模式。考虑到我国地区差异比较大，应建立中央给标准基数、地方给补助的保障体制，使兵役保障更加符合财权与事权均衡分配的原则。推行这种保障模式，才能彻底破除兵役任务越重负担越重、越是贫困地区负担越重的积弊，利于形成按需求履行兵役义务、优质潜力优先履行国防义务的良性循环。

四是明确细化法律责任。将执法主体由政府明确为兵役机关，并赋予司法机关和政府相关职能部门落实兵役法规处罚措施的职责权限。进一步提高违法成本，对不履行兵役登记义务、确定为体检对象而拒绝体检、有意造成身体条件不合格逃避服兵役的人员，从罚款数额、报考公务员、行政机关和企事业单位录用、申领工商营业执照等方面作出详细的处罚规定，情节严重的可入刑；对不落实优待政策、不按规定接收安置退役军人的单位，也应有具体的处罚措施，推动兵役工作真正步入法治化轨道。