军民融合背景下军地审计协作机制的构建思路

【摘 要】 在军民融合背景下，财经领域违纪违法问题已突破军地之间的界限，仅靠国家审计和军队审计任何一方都难以实现审计全覆盖的目标，必须加强军地双方的协作与配合。文章研究认为，军地双方应在重大基础设施建设、武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障、国防动员等方面加强审计合作，建立信息共享、重大事项协商、问题线索移送、联合审计、定期交流等机制，合理划定职责权限、联合设立协作机构、出台协作法规、打造协作平台、共育审计人才，推动建立军地一体、内外结合的审计监督网络体系。

【关键词】 军队审计； 国家审计； 军民融合； 协作机制

【中图分类号】 F239.2 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）19-0134-04

审计是党和国家监督体系的重要组成部分，在维护国家经济秩序和经济安全中发挥着重要作用。国家审计和军队审计虽然职责范围和审计对象不同，但其最终目的都是为了确保公共资金、国有资产、国有资源的高效合理使用。由于军费资金主要来源于国家财政投入，且军事经济与国民经济相互渗透、高度融合，在审计实践中不可避免地存在业务交叉，单靠任何一方都难以达成审计监督的目标。长期以来，由于体制原因，军地审计互不隶属、相对独立，在涉及对方领域时难以实现高效顺畅的沟通与协调，在一定程度上影响了审计监督的效率和效果，迫切需要从党和国家监督体系的视角出发，一体考虑、同步推进，探索构建国家审计机关和军队审计机构的工作协调机制，确保财政资金运行到哪里，审计监督就跟进到哪里。

一、建立军地审计协作机制的重要意义

建立军地审计协作机制是国家审计机关和军队审计机构主动适应形势任务变化、有效履行审计监督职责的现实需要，有利于打破体制藩篱，创新监督机制，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的作用。

（一）落实军民融合发展战略，服务经济建设和国防建设的客观需要

军民融合是我国的国家战略。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。2016年7月，中共中央、国务院、中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，为统筹推进经济建设和国防建设在更广范围、更高层次、更深程度上融合发展作出了顶层设计和制度安排。2017年1月，中央军民融合发展委员会成立，提出要逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力。审计作为重要的经济监督力量，应当在落实军民融合发展战略中发挥积极作用，主动关注军民融合各项政策制度措施的落实情况，为推动形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局提供强有力的监督保障。随着军民融合战略的深入推进，“军转民”“民参军”将会更加频繁，军地经济活动将会更加融合，国家审计和军队审计肩负着共同使命、承担着同样责任，决不能单打独斗、各自为战，必须要相互依靠、密切配合，不断健全完善军地审计协作机制，形成监督合力[ 1 ]。

（二）贯彻党中央、国务院和中央军委指示要求，实现审计监督全覆盖

努力实现审计监督全覆盖是新形势下党中央、国务院和中央军委对审计工作提出的共同要求。从国家审计看，2014年11月，《国务院关于加强审计工作的意见》首次正式提出要实现审计监督全覆盖。同年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将这一要求写入党的正式文件，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。2015年12月，中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》进一步明确了审计全覆盖的目标任务和实现路径。从军队审计看，习主席明确指示要求加大对重要部门、重点领域和领导干部经济责任审计力度，努力实现审计监督全覆盖[ 2 ]。从现实来看，随着军民融合的不断加深，我军从武器装备、战备工程，到通用物资、后勤保障、金融服务等在内的几乎所有军事资源和服务都要依靠市场获取，财经违法违规行为已不可避免地跨越了军地之间的界限，多方渗透，盘根错节，但囿于审计管辖，无论是国家审计还是军队审计，在涉及军民融合领域审计时经常出现顾不上、看不到、管不了等问题，军地结合部成了审计监督的死角，仅靠任何一方都难以实现审计全覆盖的目标要求，迫切需要加强军地双方的协同与配合，将审计监督的触角延伸到国民经济运行的各个角落。

（三）适应全党全国全军正风反腐形势，构建军地一体监督体系的必然举措

十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，全党全国全军上下大力纠治“四风”，坚决惩治腐败，坚持反腐无禁区、全覆盖、零容忍，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑，党内军内政治生活呈现新的气象。但由于腐败问题具有复杂性、隐蔽性、顽固性，不正之风树倒根存，一些潜规陋习还在惯性运行，深层次问题还没有完全破解，反腐败斗争形势依然严峻，特别是随着国防建设与经济建设的深度融合，一些不法分子利用军地结合部存在的盲区漏洞，相互勾结、相互渗透，给腐败案件的侦办增加了难度，必须要加快构建涵盖军地双方的反腐败严密网络体系，形成反腐合力。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在反腐败斗争中肩负重任，必须要从惩治和预防腐败体系建设全局出发，既练好“内功”，又借助“外力”，不僅要与体系内监督机构建立协调配合机制，而且要加强军地双方在军民融合领域的反腐协同，形成军地一体的反腐网络体系，打通审计反腐的“最后一公里”，切实编密扎紧监督制度的“笼子”[ 3 ]。

二、军地审计协作机制的框架设计

目前，军地双方在相互移送案件线索、协助查证审计事项、共享审计信息和成果、互派人员参加对方重要会议、不定期开展业务交流、互相通报重大审计情况和抄送重要审计文件等方面开展了务实合作，取得了良好效果，但由于缺乏相应的制度机制，只能采取一事一报的方式，协调难度大、时间跨度长、耗费精力多，与军民融合背景下军地审计协作日益常态化、普遍化的形势不相适应，亟须抓紧建立相应的协作机制，确保军地审计协作的顺畅实施。

（一）信息共享机制

大数据条件下，数据信息的及时有效获取对于审计查证至关重要。目前，国家审计和军队审计均建立了信息定期报送和汇总分析等制度，收集掌握了大量的经济运行数据和审计疑点问题，这些信息涉及双方共同的监督对象和领域，如果能够实现互通共享，就可以为对方查明事实真相、锁定重点方向、开展比对分析等提供便利。但在实践中，由于双方分属不同体系，在信息统计口径、渠道时限、管理方式、安全保密等方面各不相同，難以实现信息的及时互通和相互印证，重复查证、重复建设等现象较为普遍，降低了审计效率和质量，浪费了有限的审计资源。为此，应当建立信息共享机制，通过出台法规或签署协议，定期主动向对方通报相关信息。共享的内容应当包括法规制度信息、规划计划信息、情报线索信息、审计工作进展情况信息等，具体可通过网络传输、联席会议、文件抄送等方式实现。

（二）重大事项协商机制

军地审计协作受到各自审计体制、法规制度、规划计划等的制约和影响，双方只有在这些宏观层面进行充分协商，积极推动军地审计趋同，才能在审计实践中建立良好的协作关系。目前，国家审计署和军委审计署分别作为政府审计和军队审计的主管机关，在本系统内部实现了高度的集中统一，但两个系统之间的沟通协调还不够，亟须建立相应机制，为军民融合的不断深化提供更好的监督服务。军地双方应当在制定审计法规、推动体制机制改革、侦破重大案件、拟定审计计划等时，主动向对方通报有关情况、征求意见建议、统筹双方需求，实现互利共赢。同时，建立定期会晤机制，设立专门的机构和人员负责该项工作，畅通署领导直接对话、对口业务部门密切联络的渠道。

（三）问题线索移送机制

由于国民经济与军事经济之间的密切联系，军地双方业务往来频繁、资金流动普遍，一些违纪违法行为往往既涉及地方单位，又牵扯军队单位，有的相互勾结、相互利用，在两个体系之间辗转腾挪，给审计查证增加了难度。军地审计机关在审计实践中经常会掌握一些涉及对方管辖范围的问题线索，自身无权继续调查，如果置之不理，又会使违规者逍遥法外。为此，迫切需要建立问题线索移送机制，及时将审计中发现的属于对方管辖范围的问题线索移交其处理，以节约审计成本、提高审计效率，推动问题的及时解决和处理。考虑到移送途径的集中统一和安全保密等因素，一般应当在国家审计署和军委审计署层面相互移送问题线索，军委审计署各派驻审计机构与国家审计署派出审计机关及地方各级审计机关之间不得直接办理移送。拟移送的问题线索应当逐级上报至署本级归口机关并报经审计长批准后，以正式公文的形式移送对方相应机关处理，同时按规定办理相关交接手续。移送内容应当是经初步查证相关单位或个人有严重违纪违法嫌疑的重要线索，移送时应当在公文中详细说明调查过程及查证的主要事实、需要关注的重点环节、对问题的定性及处理建议等，并附相关数据资料、文书底稿、证据材料等。同时，双方对移送问题线索的审计查证结果及处理情况应当及时向对方反馈。

（四）联合审计机制

在军民融合发展的大环境下，国家财政对军队建设的投入逐年加大，部分中央国家机关和地方政府也在委托建设项目方面有大量的经费支持，而这些资金大多数会以装备研发生产、物资器材采购、购买社会服务等途径返回国民经济运行体系当中，呈现出军地双方共同负责、各管一段的特点，军地审计机构在开展审计时都只能对这些军民融合项目的部分环节实施监督，无法了解其来龙去脉，在一定程度上增加了审计难度，必须打破封闭孤立的不利局面，建立联合审计机制，形成完整的监督链条。联合审计的事项主要包括重大基础设施建设、武器装备科研生产、重大军事行动保障、军事人才委托培养、政府专项经费管理、军队社会化保障项目等涉及军地双方的经济活动，一般应在制定年度审计计划时通过协商确定。具体可采取三种合作方式：一是联合审计，由军地审计机构共同派员成立联合审计组，对超越双方职责范围的经济事项联合实施审计，在审计计划制定、审计任务部署、审计现场管理等方面共同协商确定；二是授权审计，根据对方提出的请求，由一方将自身职责范围内的审计事项授权另一方直接实施，并赋予其相应的审计权限，使其能够不受体系限制查清事实真相；三是委托审计，当需要审计或调查的事项涉及对方管辖范围内单位和个人，或者需要对其实施延伸审计时，委托对方查明相关事项，军地审计机构互认对方审计查证结果[ 2 ]。所有联合审计项目均应在国家审计署和军委审计署层面进行或经过其批准，且需要以正式公文的形式提出联合审计请求，收集的证据资料、得出的审计结论和作出的定性处理应经双方一致认可。档案资料应当按照谁主导、谁负责的原则，由审计事项的主责方保管，对方可以根据需要保留复印件。对于审计中发现的问题，应由双方根据管辖范围分别作出处理处罚决定，需要移送处理的，分别移送同级纪检、司法机关处理。

（五）定期交流机制

军地审计在性质宗旨、目标任务、程序手段等方面都具有高度的相似性，通过开展经常性的业务交流，可以起到相互借鉴、取长补短的作用，对于提高协作质量、推动军地审计一体建设具有重要意义。双方可采取共同举办工作研讨、相互邀请参加有关会议、开展互访调研、共同组织业务培训、互派人员参观见学等形式，就审计理念思路、审计法规制度、审计技术方法、审计经验教训、面临矛盾困难、审计人才培养、审计科研学术等进行充分交流。

三、军地审计协作机制的政策保障

军地审计协作涉及两个不同体系，在领导体制、法规制度、工作模式、职责权限等方面都存在较大差异，开展协作时面临诸多障碍，应当加强顶层规划，将军地审计协作纳入国家军民融合发展战略一体设计、统筹推进，从体系构建、制度配套、力量统筹、资源利用等方面，实现国家审计和军队审计的深度融合、协同发展。

（一）军地共商划定职责权限

在现行体制下，军地审计相对独立，各自都有明确的审计对象和监督范围，在对军地结合部实施审计时，基本处于各管一段、互不干涉的状态，如果要开展军地协作，必定要突破现行审计管辖范围，相互参与对方职责范围内的审计事项，这就必须合理划分各自的职责权限，既要有利于加强审计监督效能，又不能违反现行法规规定。应当按照“事权主导、兼顾保密”的原则，根据军地双方在该经济事项上的资源控制比例和承担管理职责大小及保密性要求等，在公平协商的基础上合理确定各自应当承担的职责及拥有的职权。如果由军内的单位或部门控制着相关经济活动所需的各种资源，在开展军地协作时应以军队审计机构为主导进行。如果由军外的地方高校、科研院所、装备承研承制单位、修理工厂、社会化保障单位、施工企业、商品生产企业等，通过人才培养协议、国防科研合同、装备采购合同、装备大修合同、社会化保障合同、物资采购合同等取得、使用和管理相关资源，以及由国家部委或地方政府委托部队单位承担的专项任务等，在开展军地协作时应以国家审计机关为主导进行[ 4 ]。对于双方共同实施或由一方授权另一方实施的审计项目，军地审计机构应当拥有相同的检查、调查、查询等职权，但是当需要采取必要的强制措施或作出相应的处理处罚时，仍应由具备审计管辖权的一方行使。军地审计机构与体系内其他主管机关或职能部门签定的合作协议、建立的协作制度等，可根据需要向另一方开放，为其履行职责提供便利。

（二）军地参与设立协作机构

军地审计协作涉及范围广、工作头绪多、协调难度大，需要双方经常性地就有关问题进行协商，应当建立专门的协作机构，确保军地协作规范有序运行。具体操作上，可考虑在中央审计委员会统一领导下，成立由国家审计署和军委审计署分管副审计长及有关业务司局领导组成的军地审计协作领导小组，并建立常態化的联席会议制度。同时，分别在国家审计署和军委审计署成立办公室。领导小组主要负责协作法规制度及规划计划审议、协作机构设置及人员调整、重大案件线索处理及其他重要事项的决策，办公室主要负责信息资源共享互通、问题线索移送、协作会议召集、相关文件草拟等具体业务的办理。在会议召集上，应当实行定期会议制度，每半年或一年至少召开一次例行联席会议，通报上年审计协作成果、商议年度重大协作问题等。遇有紧急情况，可由任何一方提出申请，经双方主管领导批准后，组织召开临时会议。在议事规则上，不能采取简单多数通过的形式，必须由双方充分酝酿、公平协商，取得一致认可后方可实施。如果其中一方不同意，则待时机成熟时再行提出。对于事关国家和军队全局的重大事项，还应当报经中央审计委员会批准。

（三）军地联合出台协作法规

军地审计协作是新生事物，需要军地双方打破现有的工作模式和制度框架，承担新的职责和任务，必须从法规制度层面作出规范，为双方提供一个清晰的行动框架，以有效降低不确定性，确保顺利完成工作任务。目前，我国对军民融合式发展中开展军地审计协作尚无充分的法规依据，虽然《军队审计条例》作出了规定，但只在军内具有效力，对国家审计缺乏约束，应当在新修订的《审计法》中赋予军地审计协作明确的法律地位，并对协作领域及双方职责权限作出原则性规定。同时，要尽快出台军地审计协作办法，为开展军地审计协作提供指南。办法应当明确军地审计协作的业务范围、总体原则、机构设置、职责权限划分和制度建设等，重点对不同协作内容的适用情形、运作方式、工作流程、技术方法、结果运用、信息反馈、争议解决、保密责任、文书档案管理等作出规范。协作办法应当报经国务院和中央军委批准，以国家审计署和军委审计署名义联合颁发，作为行政法规层次，适用于国家审计署及地方各级审计机关、军委审计署及其直属派驻审计机构[ 3 ]。

（四）军地互惠打造协作平台

军地审计协作的关键是要实现双方信息的互通共享，而这一切必须要充分依靠现代信息网络技术。目前，军地审计数据生产标准、格式不统一，网络不连通，转换对接、交换使用有难度，制约协作的效率和质量。应当在严格保密和严格管理的前提下共建网络信息平台和数据库，形成资源合力。在统计口径和格式标准方面，军地双方应充分协商、求同存异，对于与军民融合直接相关的数据，在要素构成、格式要求、技术标准等方面尽可能地保持一致，短期内无法实现的，应开发相应的转换技术，逐步建立军地相互兼容、各有特色、互为补充的数据标准体系。在系统开发方面，短期内应打通现有军地审计信息系统的数据接口，使二者之间能够相互进行数据传递和处理，长期内应加强军地双方在审计信息化建设规划计划方面的协调，实现一体开发、同步建设、共同使用。在网络应用方面，可根据军民融合的现实需要，在国家审计署和军委审计署层面建立连通双方审计指挥系统和审计数据中心的网络专线，同时设置必要的网络防火墙并赋予不同的使用权限，确保双方能够根据授权自由访问所需的数据资源并实现工作层面的信息交流。同时，可考虑由军地双方共建门户网站，依托国家审计署官网，开辟军地审计协作专栏，用于公布协作计划、公告审计结果、发布审计动态、宣传先进典型、接受群众举报等[ 1 ]。

（五）军地合作共育审计人才

加强军地教育资源统筹，完善人才培养使用体系是军民融合的根本要求。军地审计通用性强，且都处于改革发展的关键时期，对人才的需求十分旺盛。通过军地合作共育审计人才不仅可以充分整合军地优势教育资源，形成规模效应，而且有助于加强双方人才交流，取长补短，共同提高。在培养目标上，要把培养军地通用型审计人才摆在突出位置，共同推动设立审计学一级学科，开设政府审计专业（方向），进一步扩大依托地方院校培养军事审计人才规模，特别是针对军队审计机构文职人员岗位，要根据专业需求加大定向培养力度，学历教育全部由地方院校完成，军队院校只承担任职培训任务。在合作形式上，加强军地双方在审计学科专业建设、审计岗位能力素质标准、审计人员教育培养模式等方面的交流与协调，通过联合开办业务培训班、互派人员参加项目审计等途径，拓展审计人员知识结构和工作经历，更好地适应军民融合条件下审计工作的需要[ 4 ]。在评价使用上，加强军地双方在审计人员从业资格认证、专业能力考试、专业技术职务评审等方面的沟通与协调，鼓励军队审计人员参加国家审计署、中国内部审计协会、中国注册会计师协会以及国际审计行业协会等举办的各类认证和考试，作为人员选调、专业考核、技术职务晋升等的直接依据。在人才流动上，鼓励军地审计人才正常交流，双方互认工作经历和职务职称，畅通从国家审计机关、国有企事业单位内审机构等选调人才从事军队审计工作的渠道，同时制定上述机构接收军队审计机构转业干部的优惠政策，避免人才流失。

【参考文献】

[1] 李安，李晓.军地协作审计研究[J].军队审计，2016（2）：17-21.

[2] 王新华.论军地融合审计模式与作用发挥[J].军事经济研究，2016（1）：51-53.

[3] 刘寰，周聿，赖继军.审计反腐中的军地协同问题探讨[J].军队审计，2016（5）：12-14.

[4] 张祥.论军民融合发展条件下的军地联合审计[J].财会月刊，2011（11）：71-73.