流域治理空间压缩趋势研究
——以河长制为思考对象

吕亚奇

(华东理工大学图书馆，上海200237)

在地方治理实践中，治理任务和治理重心沿行政级别下沉以及与此相伴随的基础治理单元不断缩小的趋势一直备受学界关注，相关的研究十分丰富，尤其以周黎安提出的行政发包制最具理论解释力。行政发包制是指政府内部上下级之间的一种理想关系，这种关系既不是传统意义上的科层制，也不是纯粹市场意义上的发包制，而是介于二者之间的一种混合形态。[1]7在纵向上，发包使地方政府(作为承包方)从中央政府(作为发包方)手中获得了更大的行动自主权；在横向上，发包改变了地方政府彼此间的竞合关系。但是，治理任务并不会在最小行政级别停止发包，而仍会向下级沉降，行政发包制忽视了这一点。这种基础治理单元不断缩小的趋势，我们称之为治理空间压缩。在治理主体方面，地方政府通过吸纳社会力量参与治理，使发包以“代理治理”的方式继续延续，这种“行政吸纳代理”不仅是行政发包制的历史遗产，更是其现实基础[2]；在治理客体方面，基层政府则会依照治理对象自身结构设计进一步的发包路径。

在流域治理中，这种治理空间压缩趋势表现为河长制治理模式。河长制是指由地方党政主要负责人担任河长，并承担辖区流域水环境治理主体责任的治理体系。河长制将流域空间依照行政区域分层、分级，突破了省、市、县、乡四级行政区域的划分，并将治理空间压缩至村(居)委会(行政村)、村(居)民小组(自然村)两级自治组织，甚至以百米河道或百米河长为单位划分最小治理单元。也就是说，在流域治理任务发包的制度末梢，河长制使发包逻辑由沿行政级别运作变为沿空间级别运作。空间不再被视为行政发包的外显物理场所，而是作为一种社会化建构的路径或场域而存在。因此，本文尝试从治理空间压缩的视角，研究作为流域治理体系重构代表的河长制是如何化解流域治理困境及其局限性，并探寻其未来的优化路径。

一、流域治理的空间研究视角

流域治理研究既涉及自然科学又涉及人文社会科学，其主要面临三种困境：流域基本治理单元应该是自然形成的流域区域还是人为划分的行政区域？如何推进跨行政区域合作和跨行政部门协同的整体性治理？如何建构政府、企业和社会共同参与的多中心治理？已有的研究基本是围绕上述三个治理困境展开的，其中有不少学者开始关注或实际使用空间概念。在河长制研究中，任敏对河长制跨部门协同机制的研究、熊烨对河长制跨区域合作机制的研究都可以看作以空间整合为视角[34]；熊烨、周建国对河长制政策转移与再生产的研究则可以看作以空间转换为视角[5]；黎元生、丘水林、胡熠研究指出，虽然河长制实质上是流域治理行政分包责任制的升级版，属于短期有效而非长久的治理机制，但是它却包含着流域分层治理的构成要素，是以行政区为单元的流域科层治理机制向以流域区为单元的分层治理机制转变的过渡环节。[6]上述研究虽然都以空间分层为视角，但只是将空间作为一种先在式或预设式的辅助分析思维，缺乏从空间视角分析流域治理困境的专门研究。

实际上，空间是理解政府治理的基本视角之一。如果对地方政府的治理任务进行分解，就会发现政府的治理行为关涉着个体生活的方方面面。政府不一定是全能型管控的，但一定是全方位关涉的。同时，人的存在属性可以分为两种基本形式：一是人生活在空间中，人的流动、转移就是从一个空间进入另一个空间；二是人生活在社会中，人的行为关涉各式各样的组织。因此，全景式分析地方政府治理的角度至少存在两种：第一，从人存在的空间结构分析；第二，从人存在的组织结构分析。

空间结构分析的核心目的之一是探寻空间的基础治理单元，并在此基础上优化空间治理体系。依照不同的空间类型，治理可以分为城市治理、社区治理、街面治理、流域治理、互联网治理等。在流域治理中，流域又可以分为上下游、左右岸、河面河底、干流支流、河流陆地等不同空间。河长制将流域空间由上述相对简单的划分进一步缩小至以百米为单位的最小治理单元，有利于政府根据不同治理单元的水文、地质、污染源、开发保护现状等差异，采取有针对性的策略，提高治理的精准化程度，并最终强化政府的流域治理能力。

空间形态是中性的客观存在，但空间内容是被占据、被管理的，“以历史性的或自然性的因素为出发点，人们对空间进行了政治性的加工和塑造”[7]。空间正义是空间研究的最高关怀。流域治理需要平衡三种空间正义：第一，行政区域间正义，主要是指水资源开发利用和水污染治理的成本在区域间合理分配，实现跨区域合作治理。第二，政府、企业、社会三者间正义。政府的治理逻辑是实现辖区内的经济发展和税收增长；企业的治理逻辑是以尽可能少的投入获得尽可能高的产出，以实现经济效益；社会的治理逻辑是保证良好的生态环境和生活环境。这三种空间正义有明显的区别并可能发生利益冲突，因此，多中心合作治理需要在三种诉求间寻找最大共识，以实现目的正义。第三，政府部门间正义，主要是指涉及治水的部门之间的权责应分配合理，最大程度地克服政府行政行为的碎片化，实现政府部门间协作，提高治理效率。

二、流域空间选择性治理的逻辑转换

作为一个世界性的历史过程，现代化主要分为早发内生型现代化和后发外生型现代化。对后发外生型国家而言，现代化还需要经历一个漫长的过程。国家的发展阶段不同，其优先治理任务也不同。就中国而言，新中国的成立标志着民族独立这一历史任务的完成，而国家繁荣富强、人民共同富裕则成为新的任务。改革开放至今，中国的综合实力日渐增强，人民生活水平不断提升。当前，我国正处于全面建成小康社会的关键阶段，而现代化过程中积累的问题也不断显现，如大规模工业化引发的环境恶化已经严重影响人们的生活质量和经济的持续发展。在这一背景下，环境治理的优先级得到提升，环境治理不仅需要重新入场，更面临着精准化治理的高要求。

(一)治理任务的价值评判逻辑

选择性治理认为，政府并不是没有认识到某一治理任务的重要性，而是存在另外一个在价值评判上被认为更加重要或紧迫的治理任务需要优先治理。因此，认识治理任务的价值评判逻辑是理解政府选择性治理行为的关键。

大致而言，治理任务的价值评判逻辑有三种：第一，政绩驱动，对上负责。在严密的科层制下，下级政府是上级政府意志的执行者，只有在上级政府“举办”的“政治锦标赛”中脱颖而出，官员才能赢得升迁机会。第二，为官一任，造福一方。不管是官员个体坚持传统的地方官理念，还是官僚整体为了实现打造服务型政府的目标，为民做主、满足民众需求始终是治理的重要驱动要素。第三，上有政策，下有对策。由于下级政府拥有独立于上级政府的相对自主性，同时公民的利益诉求具有多样性，因此，官员在现实中会选择性地执行政策。以税费改革政策为例，周飞舟认为，税费改革试图通过取消税费和加强政府间转移支付来强化地方政府的公共服务能力，但客观上税费改革造成上级政府财权过度集中、下级政府行动束手束脚，不但汲取型政府没有转变为服务型政府，反而出现一种“悬浮型政府”状态。[8]吴理财反驳到，“悬浮型政府”状态只是地方政府选择性治理的一个侧面，地方政府“在某些符合自身利益的工作上会表现出超强的行动能力，可以随时并可以强势地介入乡村社会内部”，只有扩大民众的政治参与，才能化解地方政府选择性治理所造成的民众利益被漠视的困境。[9]因此，治理任务的价值评判是一个包括中央政府、地方政府、社会公众等多方利益的复杂博弈过程，优先治理任务会随博弈结果的变动而调整。

(二)治理退场：“先污染后治理”的选择逻辑

治水始终是国家治理的核心任务之一。在农业占国民经济主导地位的时期，治水既是关键的农业治理行为，又是重要的国家治理行为。治水通常包括三个方面：第一，改进灌溉系统，有利于提高农业产量，增加农业税收，进而增强国家的经济实力和管理能力；第二，改进漕运系统，有利于粮食调运，保障政治中心区域的粮食供给安全和国家战争储备；第三，改进防灾系统，有利于防洪抗旱，避免出现因自然灾害而逃离故土的流民，维护社会安定和政权稳定。同时，治水单元往往就是国家的基础治理单元，二者通常在空间和组织上相互重叠。以最早的治水制度之一——井田制为例，井田单元可以看作是一种以水井为核心的基础经济单元和基础政权单元，是当时社会结构的基础细胞，治水单元、经济单元和政权单元合一，共同构成国家的基础治理单元。[10]当然，我们不能将人民公社制度与井田制作简单类比，然而二者皆是政经合一、治水单元与国家的基础治理单元相重叠的制度设计，对治水的重视程度并无本质差别。改革开放以来，中国政府的工作重心转向经济建设，随着工业化和城镇化进程的快速推进，水污染问题比农业社会时期更加严重[11]，水污染的影响范围更广、程度更深。

有一首民谣是这样形容中国20世纪60年代以来水质恶化情况：“六十年代淘米洗菜，七十年代洗衣灌溉，八十年代水质变坏，九十年代鱼虾绝代。”经济发展与生态美好的关系通常被简单地理解为硬币的两面，不可兼得。然而，地方政府依然普遍选择优先发展经济，出现“先污染后治理”的现象。

(三)治理入场：“产业结构升级”的选择逻辑

2007年，太湖流域发生严重蓝藻污染，造成无锡市的生活用水和饮用水严重短缺，“守着太湖却没水喝”。太湖流域是中国经济最发达的地区之一，在全国0.38%的国土面积上生活着全国3.7%的人口，创造了全国11.6%的GDP。[12]工业经济发达的地区，往往也是人口大量流入的地区。以首创河长制的无锡市惠山区为例，2007年该区共有户籍人口39.5万人，流动人口近30万人，外来人口占比很高。[13]因此，虽然太湖流域水资源丰富，但当地人均水资源量仅为全国平均水平的1/5，人均用水压力和社会治理压力极大。[12]

不论是古代还是现代，治水的根本目的都是为了化解人类的生存危机。当水污染程度开始直接威胁人类生存安全时，治水的优先级就会迅速提升，来自中央政府和地方民众的压力也会倒逼地方政府入场治理。在水污染治理实践中，无锡市政府很快认识到“水污染，表现在水里，问题在岸上，根子在产业”，只有改变“先污染后治理”的落后发展思维，淘汰高污染劳动密集型的低端产业，实现产业结构升级，才能从根本上解决问题。除重新认识治理对象外，无锡市政府还创新治理制度，推出河长制。与此同时，中国政府对水污染治理的重视程度不断提高，相关的水污染治理政策密集出台，其中包括将河长制提升为一项全国性制度积极推广。例如，2011年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》要求，到2020年全国主要江河湖泊水功能区水质明显改善；2012年党的十八大报告中首次提出“美丽中国”的执政理念，并将生态文明建设置于与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的同等地位，五者要相互融合、一体发展；2015年国务院发布《水污染防治行动计划》要求，到2020年全国水环境质量得到阶段性改善。

三、流域治理面临的多重困境

新制度主义流派众多，但对制度与行为关系的认识存在基本共识，即制度是分析政治现象的首要因素，行为发生在制度中，制度约束着行为，行为则是制度变迁的动力之一。[14]可以说，流域治理制度决定了流域治理主体的行为模式以及流域治理成效。《中华人民共和国水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，政府部门按照职责分工负责其行政区域内水资源管理。按照制度设想，地方政府负责所辖行政区域内水资源管理，流域管理机构负责统筹协调流域内水资源管理。然而，这一制度在实践中存在着诸多问题。第一，流域空间是自然形成的，行政空间是人为划定的，“各扫门前雪”的属地化管理方式忽视了水的流动特性。如果缺乏有效的跨行政空间合作治理机制，地方主义很容易泛滥，造成“公地悲剧”。第二，国家只针对较大的河流设立了流域管理机构，与人们日常生活关系密切、数量众多的中小河流则缺乏跨行政空间的统筹管理机制。第三，即使设立了流域管理机构，但流域内的地方政府依然拥有对辖区河流治理的自主权，流域管理机构能够发挥的作用相对有限。第四，治水涉及多个政府部门，虽然部门分工有利于提高专业治理效率，但缺乏明确有效的跨部门整体治理机制，很难形成合力。在部门治理权责的交叉模糊地带，则很容易形成“三不管”状况。总而言之，正是由于制度建构时基础治理单元的模糊，导致治理主体间的合作机制缺乏，进而使流域治理呈现碎片化的状态。

(一)流域治理主体：自利还是合作

学界对流域治理主体合作机制的研究主要有两种：一是以府际治理理论为代表，研究流域治理中中央政府与地方政府之间、同级地方政府之间、上下级政府之间的竞争与合作关系；二是以多中心治理理论为代表，认为政府、市场和社会都不是万能的，需要三者共同参与，针对不同的流域情况构建不同的治理合作模式。上述两种理论的核心关注点都是治水主体间的合作机制如何达成。

1.政府间横向合作的约束机制有待加强。政府间合作可以分为纵向合作与横向合作。在中央集权体制下，下级政府是上级政府意志的贯彻者，因此，政府间纵向合作呈现出命令-执行式状态。而政府间横向合作可根据不同的合作动力来源分为两种类型：一种来自外部，即上级政府的命令式合作；一种来自内部，即自发式合作。

合作将受到激励机制和惩罚机制的影响。在命令式合作中，不合作意味着将受到上级政府的惩罚；受惩罚威慑机制影响，惩罚强度愈大，合作力度愈大，至于合作能获得多少收益，则是次要因素。在自发式合作中，获取收益则是合作的首要出发点，受激励引导机制影响，预期收益越大，合作力度愈大，但不合作并不必然带来额外损失或惩罚。不论是命令式合作或是自发式合作，合作之所以有效和持续，关键在于激励机制或惩罚机制的有效执行。因此，合作需要有一名“执法者”来实施激励或惩罚，而且“执法者”必须具备“执法”意愿和“执法”能力，否则，若“执法者”缺位必然导致合作流于形式或者失效。例如，先秦时代发生在各诸侯国之间的会盟可以被视为最早的政府间横向合作治水机制。公元前651年，齐桓公在葵丘会盟诸侯，周天子也派使臣参加，盟文约定各诸侯“毋壅泉”(《谷梁传·僖公九年》)“无曲防”(《孟子·告子下》)，即不能为满足一国私利而筑堤截流，祸害邻国。但诸侯国之间毫无政治信任，且周天子势微、霸主国无意，终因“执法者”缺位导致治水约定变成一纸空言。

在中国现行的水资源管理制度下，中央政府、地方政府、水利部、地方水利部门、流域管理机构等权力主体在流域治理场域中呈现出一种复杂的制约关系(见图1)。

其中，地方政府负责所辖行政区域内水资源管理；流域管理机构作为水利部的派出机构，负责协调与监督流域内各行政区域的水资源管理。但流域管理机构不具备独立自主的“执法”资格和“执法”能力，不能将监督与惩罚相对应，因此其作用十分有限。[15]具备惩罚能力的上级政府，也面临是否存有惩罚意愿、如何选择惩罚方式、能否协调平衡下级政府间利益分配以及如何应对下级政府的选择性不合作等一系列问题。以漳河流域晋冀豫三省争水事件为例，晋冀豫三省同为农业大省，修建水利设施、引水灌溉以提高单产是晋冀豫三省“向水要利”的主要方式，由此造成的水资源分配冲突自新中国成立以来一直存在。中央政府曾多次出面协调，并根据《国务院漳河水事协调会议纪要》，于1992年成立了三个从省部层面至市县层面的协调机构，包括漳河水事纠纷协调小组、漳河上游管理局和漳河管理委员会。然而，晋冀豫三省的争水冲突依然频繁发生，因为与认真执行上级政府的协调政策相比，采取不合作的地方保护主义策略所获得的利益激励十分巨大，足以覆盖不合作可能面临的惩罚。因此，如何强化政府间合作的约束机制成为流域治理创新的首要任务。

2.多中心合作模式有待完善。马克思曾对东方国家的合作治水作过经典论述：“节省用水和共同用水是基本的要求，这种要求，在西方，例如在弗兰德斯和意大利，曾使私人企业家结成自愿的联合；但是在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，所以就迫切需要中央集权的政府来干预。”[16]这一论述后来被魏特夫引申为“东方专制主义”和“治水社会”理论。暂且不论此处的东方国家是否包括中国在内，马克思的核心观点是治水时“不能产生私人企业家间的自愿联合”，也就是说，治水主体只有政府，在治水的过程中，市场和社会力量缺位。然而，大量的文献资料和现存的水利设施证明，传统中国社会确实存在广泛的合作治水现象，并以治水为中心延伸出包括官府、士绅、民间社团和社区组织在内的复杂的区域社会关系体系。[17]

新中国成立后，计划经济体制下的全能型政府实际上消除了市场和社会参与流域治理的空间，治理主体呈现出单中心状态。多中心治理理论认为，对于公共事务的治理，既存在着对其负责的政府机构，也存在着包括企业和社会组织在内的许多自主治理机构，各类机构或自主地或合作地开展治理。[18]进一步讲，党的十九大报告提出的构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的多中心治理体系，对应在流域治理中，就是要探索并形成新的合作模式与制度形态，确立政府、市场、社会等力量参与治理的具体形式和边界，实现多中心合作治理。

(二)流域治理部门：单干还是协同

分工理论认为，分工是效率的源泉。但是，过度追求政府职责分工很容易造成治理的碎片化，即各政府部门若只从完成各自条线考核任务出发开展行动，相互间缺少沟通、各自为政、重复浪费、目标冲突、转嫁问题[19]，必然导致治理效率下降。在流域治理中，水利部门负责水资源的开发与保护，生态保护部门负责水污染防治，城管、公安部门负责行政执法，城建市政部门负责城市污水排放处理。此外，流域治理还涉及到林业、渔业、交通等部门。这种分工管理体制造成“管水量的不管水质、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的“多头治水”困局。

整体理论认为，适度综合有助于提高治理效果。综合主要有两种方式：一是将职能相近部门合并，表现为大部制改革；二是建立跨部门协同机制，最常见的是部际联席会议制度。这两种方式对提高治理效果都有一定的促进作用。但是，一方面职能合并存在边界，部门职能不可能无限扩大，即使按照最优管理幅度划分，也不可能完全消除职能间的交叉模糊地带；另一方面权力协作也存在边界，比如我国的部际联席会议制度既不是领导岗位，也不是实体组织，更多的是一种临时性的工作机制[20]，再加上普遍存在的部门主义和官本位主义，联席会议中部门“牺牲”的职责和权力空间非常有限，因此，协同效应受到制约。总之，综合对治理效果的提升并不明显，流域治理部门的合作机制有待完善。

四、超越困境：河长制的渐进式探索

自河长制推行以来，政界和学界对河长制的评价一直呈现两极分化的状态。在推出初期，河长制曾获得政界的普遍好评，这不仅因其产生了积极的政策示范效应，还因其可复制、易推广的特点而在全国各地推广，并成功上升为国家政策，迅速扩散到湖泊、森林等治理领域。相比之下，学界对河长制的态度就冷淡许多。学界一般认为：河长制简单地将治水责任发包给地方党政主要负责人，充其量不过是给“一把手”的治理研究增加了一个典型案例；加上河长制起源于运动式治理，待公众和媒体对太湖蓝藻事件的关注度平息后，河长制实践最终也将不了了之。再者说，即使“一把手”们受“为官一任，造福一方”优良官场文化的影响，下定决心治理水污染，也可能因其统管事务太多、治理水污染考核分数占比低等原因，难以分配太多精力，进而导致“河长”流于形式，同时很难保证接任者是否有同样强烈的流域治理责任感。因此，河长制缺乏常态化机制，是一种人治，而不是法治。

学界对河长制的批评有一定道理，但从人们日益增长的对美好环境需求、日渐迫切地呼唤水污染治理制度创新的角度出发，河长制还是有一定的可取之处。河长制虽然不是一项具有颠覆式影响力的制度创新，但其渐进式的制度探索经验对于化解流域治理困境仍非常有益。特别是河长制对治理任务沿行政级别层层发包逻辑的突破，将治理空间压缩至最小行政级别空间之下，形成新的基础治理单元，进而实现对流域治理体系的重构。这一新的治理体系从“一把手”主牵头、任务分级包干、官民双轨合力等方面完成对流域治理困境的有效超越。

(一)跨部门协同治理的生成逻辑：“一把手”主牵头

河长制以流域空间为治理单元。中国已在全国范围建立由地方党政主要负责人组成的庞大河长队伍，明确了每一条河流、每一段流域空间的治理负责人。根据水利部数据显示，截至2018年3月9日，全国省市县乡四级河长已明确32万名，其中省级河长336名，有55名省级党政主要负责同志兼任总河长。[21]“一把手”治理是理解科层制下官员行为的基本逻辑，其典型特征就是在某一行政辖区内，辖区的党政主要负责人拥有的权力与其承担的责任呈高度正相关的关系。

首先，“治河先治污，治污先治人，治人先治官”，由地方党政主要负责人担任河长，将流域治理责任明确到人，并形成明确的绩效考评机制和责任追究机制。其次，随着流域治理责任在“一把手”的治理任务清单中的优先级不断上升，“一把手”对政策的注意力和重视程度、调动行政辖区内资源投入治理的力度，以及治理制度的落地执行力都将同步上升。再次，“一把手”拥有的强激励和强惩罚权力，有利于化解部门间的碎片化行政、拓展部门间的合作边界。最后，县级及以上行政级别设置的河长制办公室，能承担流域治理中的日常协调督进工作。河长体系规模庞大，人员更迭频繁，河长制办公室在一定程度上缓解了因“一把手”变动而产生的治理政策强度波动和部门间合作力度波动等问题。

(二)政府间合作治理的生成逻辑：任务分级包干

作为对计划式治理的解构，包干式治理发端于小岗村对家庭联产承包责任制的实践探索，即国家转变为发包方，将生产任务“发包到户”，农户转变为承包方，以户为单位“包干到户”。包干式治理的核心逻辑就是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。农业生产领域的包干式探索很快被其他领域借鉴，其中影响力最大的莫过于“分灶吃饭”的财政包干制。在此基础上，学界敏锐地注意到，包干式治理是理解我国政府间关系和政府治理方式的关键概念。河长制正是包干式治理在流域治理领域的具体体现，它从两个方面强化了地方政府的治理主体责任：第一，设立省级总河长，在空间上统管省域内所有河道，在组织上统帅省域内所有河长；第二，省域内主要河流分别设立河长，流经的市、县、乡分级分段设立河长，大河长管理小河长。

河长制的另一个典型特征就是治理任务沿行政级别层层发包。来自上级政府也就是上级河长的强合作约束，强化了下级政府间的合作，使一系列的强惩罚或强激励机制得以应用，政府间合作呈现强命令式合作的态势。由此可知，我国政府治理的纵向行政发包和横向晋升竞争之间的关系，不仅是静态互补的[1]27，也是动态互构的。一方面，随着上级政府重视程度和行政发包程度的提高，下级政府间围绕发包任务而开展的“政治锦标赛”也会愈发激烈；另一方面，竞争加剧并不必然意味着合作的衰退，政府间的良性竞争不仅不排斥合作，反而有利于合作的加深。以提高企业排污标准为例，如果只有流域左岸的政府提高排污标准，高污染企业就会转移到流域右岸，造成1+0=0的无效治理。因此，对上级政府和河长而言，流域上下游、左右岸的所有下级政府和河长必须合作，才能确保政府间横向竞争的公平性，也才能实现属地范围内流域的整体治理。

(三)多中心合作治理的生成逻辑：官民双轨合力

河长制的第三个重要特征是探索政府、市场、社会等力量参与流域治理的具体模式，明确多中心合作治理的对接边界。依据政府介入程度的不同，企业参与流域治理的方式主要有两种。第一，企业自主治理。由于水污染的主要来源是企业，因此，除政府监管外，多中心治理理论强调通过行业准入、排放管理、技术升级等方式实现企业的自主治理。第二，政府与企业合作治理。政府将部分治理任务外包给企业，企业则通过发挥自身的专业化技术和管理优势，在投入与产出之间寻求最优边际，最终实现政府与企业双赢。如信息技术类企业参与河长制信息平台、河长制APP的开发与运营；又如生物技术类企业参与将蓝藻等污染物转为沼气、肥料等资源物的实验，变废为宝，实现污染物资源化综合利用。

社会参与流域治理也可以依据政府介入程度划分为两种方式。第一，群众自发组织治理。除了成立各类环保社团、开展环保志愿活动等直接治理外，群众作为水环境改善的直接受益者，更重要的是发挥宣传和监督作用。“双河长制是一个快速反应机制，是一个信息对称、透明的机制，是政府和民间的直通车。民间河长享有话语权，政府河长则负责解决问题，接受监督。”[22]作为政策发展过程中的再次创新，民间河长成为协助政府河长完善流域治理的重要力量。第二，政府组织群众治理。在人口大流动和治理精细化的时代，如何有效地将群众组织起来，不仅是政府治理面临的难点，更是党的群众工作的难点。受到管理幅度、管理精力、管理成本等因素制约，在流域治理中，政府普遍采取以点带面的间接组织方式。在谁来组织的问题上，政府倾向于选择具有组织经验和社会威望的退休老党员、老干部等，理由有四点：一是他们拥有一定的政治资源和社会资源，熟悉地方情况；二是他们有良好的组织性，政治觉悟高；三是他们有服务热心和时间；四是他们的文化素质较高，有一定的政策建议能力。在组织形式的问题上，政府更注重微信、微博、手机APP等互联网技术的应用，此外，政府也可能采取其他组织方式。比如，江西省的部分公益性岗位向社会弱势群众倾斜，全省河道保洁员中贫困户占比超过1/3[23]；江苏连云港化工区从企业中选拔一批人员，协助环保部门及时查处企业违法排污行为。[24]

五、结 语

在新的工业化发展阶段，地方政府面临向高质量转型和对环境污染治理的双重压力。本文认为，重新将流域治理置于优先治理的任务清单，积极创新治理制度，河长制是一种不错的选择。从学理层面讲，虽然有研究认为河长制不过为行政发包制提供了一个新的实践案例，并无突出的理论价值，但这种观点忽视了在河长体系的末端治理空间被进一步压缩，治理任务经过层层发包突破了最小行政级别，实现了流域治理体系的重构。河长制打通了流域治理的“最后一公里”，促使地方政府实现对辖区内流域空间的全方位、无死角管控和整体性、综合性治理，在一定程度上有效化解了流域治理困境。

然而，作为一项正在建设和发展中的制度，河长制也面临着一些问题。例如，如何有效地将河长制从运动式治理转化为常态化治理，并且保持治理效果不变？如何防止官员利用职权之便向企业寻租，导致市场主体的公平竞争机制被破坏？如何更加充分地利用互联网技术来吸纳并组织社会各方力量参与治理？如何加强空间压缩后各治理单元之间的沟通协调力度，以便深化合作？除了在制度范围内提出有针对性的优化方案外，学界还试图从治理文化，特别是优秀传统治理文化、参与式治理文化等方面促进制度建设。党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的命题，然而，现代化的治理体系不仅包括现代化的治理制度，更应该包含现代化的治理文化，这样才能保证现代化治理体系的有效运转。因此，如何通过流域治理文化的现代化促进流域治理体系的现代化是下一步亟需解答的问题。