土地功能视角下农村社会保障体系的构建

尹诚

摘要：随着农村深化改革进程的推进和乡村振兴战略的部署，农村社会保障体系的构建成为目前农村工作的重要任务之一。从土地功能视角探索农村社会保障体系构建问题，对土地保障功能、土地经济功能及农村社会保障体系进行概念界定和关系分析，提出在土地功能转变的趋势下，农村社会保障体系构建可选的路径和应注意的问题。

关键词：土地保障功能；土地经济功能；农村社会保障体系

中图分类号：F323.89 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）19-0160-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.034 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Construction of Rural Social Security System From the Perspective of Land Funciton

YIN Cheng

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： With the deepening of the reform process in rural areas and the deployment of Rural Revitalization Strategy， the construction of the rural social security system has become one of the important tasks in the rural work. The construction of the rural social security system from the perspective of land function are explored， the concept of land security function， land economic function and rural social security system are defined， and the relationship between the rural social security system and the rural social security system are analysed， and the alternative path and the problems to be paid attention to in the rural social security system under the trend of land function transformation are proposed.

Key words： land security function； land economy function； rural social security system

中国农村社会保障制度建设起步晚，阻力多，造成了当前农村地区社会保障体系的不健全。随着农村土地改革的深入和乡村振兴战略的实施，农村土地价值逐步显现，土地功能局限在保障层面已不符合时代发展趋势，也违背了社会公平，侵损了农民利益。亟需以制度化的保障体系替代自发性的土地保障，为土地经济功能的发挥提供空间。与此同时，中国全面深化改革及其顶层设计，正是推进中国社会保障制度走向成熟，定型所必须的环境条件[1]。构建农村社会保障体系也迎来了时代的契机。本研究从土地功能视角探索农村社会保障体系构建问题，对土地保障功能、土地经济功能及农村社会保障体系进行概念界定和关系分析，提出在土地功能转变的趋势下，农村社会保障体系构建可选的路径和应注意的问题，以期为这方面研究提供参考。

1 概述

1.1 土地的保障功能

土地保障功能主要体现在农用地和宅基地两个层面。从农用地层面来看，农民可以依托承包的农用地种植作物，保障家庭基本口粮需要，体现了土地的生存保障；农民亦是一种职业身份，利用农地从事农业生产也是对农民就业提供保障的体现；农地上的产出可以满足在出行、医疗、子女教育、婚嫁、养老费用等事项上的支出，体现了土地保障功能的综合性。从宅基地层面来看，宅基地属于农民集体所有，只有农户可原始取得宅基地使用权，即宅基地只赋予农民永久使用的权利，非农业户口城镇居民不得使用农民集体土地建住宅[2]。这体现了农民在住房方面有着天然的保障；一方面，宅基地是农户最重要的生产、生活资料之一，不仅具有居住功能，而且还具有辅助农业生产和发展庭院经济的功能[3]。另一方面，对于进城务工的农民而言，宅基地是其返乡的落脚点，是其重回农业生产的退路，对于转行失败、进城遇阻的农民来说，宅基地有着重要的保障功能。

土地具有保障功能不等同于土地具有社会保障功能，土地对农民的保障与社会保障事业存在明显区别。社会保障事业是规范的、政策与法律支撑的、由国家与社会提供，而土地显然不具备社会保障事业特征。土地虽然有天然的保障功能，但保障水平有限，且很容易遭受破坏。随着社会经济的发展，这种低水平不稳固的保障方式已不能满足当下农民对保障的诉求，也不符合中国对农村建设的政策导向。在当前城乡一体化背景下，农村建设事业蓬勃发展，在部分经济发展较快的地区，农村土地已显现出巨大的经济价值和发展潜力，仅依托土地行使保障权能已不切实际。随着乡村振兴战略的部署和农村改革的深化，土地的保障功能势必会逐步的弱化。

1.2 土地经济功能

土地经济功能是指农民通过对宅基地的租赁、流转、抵押，对承包农用地的经营、流转、土地增值收益的分红等方式获得的财产性收入。土地经济功能不仅能满足基本生存的需要，更能满足深层次发展的需求。从近年来中国农村深化改革的導向来看，均围绕着盘活农村土地经济价值，实现农民增收致富的目标。在农村承包地的改革上，已经实施的土地产权三权分置，稳定承包权，放活经营权，推动土地流转等政策已显现成效，众多地区通过农业的集约规模化生产发掘了土地的经济潜力，实现了增收致富；在宅基地的改革上，2018年中央一号文件明确提出探索宅基地“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权[4]。农民可通过宅基地实现财产收入。

从当前中国土地改革方向及农村建设发展的思路来看，土地经济功能将逐步占据主导，实现改革构想蓝图、盘活土地经济的重要问题之一，就是如何摆脱土地保障功能对农民的制约。

1.3 农村社会保障体系

中国社会保障体系主要包括社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚与社会互助、个人储蓄积累保障等内容[5]。中国的农村社会保障针对的是农村居民，在保障对象上较社会保障具有一定的特殊性，由于农村社会保障体系是社会保障体系的重要组成部分，所以其内容与社会保障体系内容基本一致[6]。受制于中国特殊历史时期实施的城乡差别化的保障制度，中国农村社会保障体系建设起步晚，发展水平低，很难满足广大农民群体对于保障的需求。不健全的保障体系也导致农民对土地保障的依赖，更加阻碍农民“去地化”的步伐。除此之外，社会保障公平是社会公平的重要内容[7]，不管农村土地是否具有保障功能，出于公平的角度，构建完善的农村社会保障体系势在必行。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出要加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。在农村深化改革和社会保障制度自身优化的双轮驱动下，农村社会保障体系构建完善的时机已经到来。

2 土地保障功能与农村社会保障体系

2.1 土地保障功能难以承担保障重任

土地的保障功能是指农民依附土地获得经济收入来源和满足家庭的粮食作物供给。随着整个经济社会大背景的提升和进步，让农民仅仅满足于实现土地的保障功能已不太现实，也不够合理公平。对于农民而言，在生活稳定后自然希望通过农业生产获得更多收入，提高生活质量，实现由生存到发展的过渡。然而长期缺位的社会保障体系导致了土地保障功能的强化，呈现出农民依赖土地的表象。以土地为基本保障只是农民在社会保障缺失或不健全情況下农民被动自我保障的理性体现，在保障全面的情况下，农民更愿意运用手中的土地获得更多的经济收入，而不仅仅满足于土地基本的保障功能。

土地对于农民的作用及对生活可能产生的影响会直接影响农民进行土地流转的意愿[8]，而土地流转则是实现土地经济功能的重要途径。让低水平的土地保障承担保障重任，不仅妨碍土地流转，影响土地经济功能的发挥，而且迫使农民在养老和医疗等方面要承担更多的花费和风险。这实际上是对农民通过土地获得的财产收入的侵损。社会保障作为每个公民都拥有的一项基本人权，不该以是否拥有土地来进行区分对待，建立城乡一元的社会保障体系的观念在学术界也得到了广泛支持。

2.2 土地换保障并非正确的出路

在如何建立城乡一元的社会保障体系的探索中，不少专家学者建议借鉴针对失地农民的“土地换社保”模式，将农民土地置换为社会保障，从而将土地保障转换为政策性的社会保障。但这一模式并非正确的出路，原因如下：

一是土地换保障的概念存在问题。社会保障是每个公民都享有的基本人权，不应该也不能用任何物资与之置换。农民用土地换取保障，得到的是本应该由国家提供的、有权享有的社会保障权，失去的是可以用于农业生产、发挥经济价值的土地。二者本都属于农民所有，前者是保障需求，后者是发展资料，由于二元体制下无法顾及农民的保障权益，导致农民被迫用发展资料（土地）替代保障需求（社会保障），即使用土地换保障，也只能做到兼顾其一，实际也是对农民发展资料和财产权益的侵损。只有让农民用土地换来社会保障和可持续的生计来源，同时满足其保障需求和发展资料，才能为土地置换的模式探索出路。

二是土地换保障有局限性。农民用土地换来的社保大多是单一的养老保险，而失业保险、工伤保险、社会福利、社会救助仍然缺失[9]。单一的保障内容难以满足各年龄段和不同特征农民群体的需求。不完善的保障体系也难以实现安全全面的保障目标，单一的土地置换方式不能兼顾生产和生活安置，无法规避生活、生计、子女教育等多重风险[10]。

三是土地换保障违背了自愿的原则。大部分失地农民是被迫交出自己的土地，至于土地换取的是社保还是其他，则是由政府主导安排，并非失地农民的真实诉求。而社会保障的重要原则就是自愿原则，显然，目前的土地换保障模式是在违背这一原则的基础上强迫农民参保的。这样的模式如果广泛被政府采用，虽然参保人数显得更可观，但将造成更多的失地农民和农用地的流失，引发潜在的社会问题。

2.3 构建农村社会保障体系势在必行

由于历史性因素，中国农村的社会保障体系建设起步晚，发展水平低，不能满足大部分农村地区的保障需求，使农村地区的社会保障长期缺位，但在新的形势下，构建农村社会保障体系已势在必行。

从政府角度来看，随着经济快速发展，政府财政力量的增强以及土地增值收益的不断提高，为构建农村社会保障体系提供了出资条件。从农民角度来看，被征地农民、去地进城农民、专业农户等不同农民群体的多元化，迫切需要更全面多元的保障体系。从公平角度看，将一家一户依靠土地的天然的不确定性保障转为公共性保障，才符合社会公平的理念，做到制度面前人人平等。从深化改革角度来看，只有编织好全面的安全网，才能放心大胆地进行改革的探索实践。

3 土地经济功能与农村社会保障体系

3.1 完善的农村社会保障体系有助于土地经济功能的发挥

社会保障影响着农民生活生产的诸多方面，是研究三农问题的一个重要衡量指标，众多专家学者也对社会保障因素与土地经济功能的关系进行了研究。土地流转是实现土地经济功能的重要手段之一， 在社会保障对农户土地流转意愿的影响研究，普遍性的研究结果是社会保障对农户土地流转意愿的影响显著，社会保障体系越完善，农户土地流转意愿越显著。何国俊等[11]在基于北京郊区6村的调查中采用Logistic模型对数据进行实证分析，得出在社会保障缺失的情况下，人们的收入水平需要提高到7 785元以上时，其土地流转意愿的概率才能突破质变点；而在有社会保障的情况下，人们的收入水平只需要达到1 211元以上时，就能够达到较高的土地流转意愿水平。范乔希等[12]通过Logistic二元回归分析对丘陵地区农户土地流转模型进行分析，得出社会保障情况尤其是养老保险对农户流转意愿具有显著的影响，参与了养老保险的农户对土地没有太大依恋，在非农收入稳定的情况下更愿意流转土地。蒙柳等[13]通过农户土地流转行为影响因素的实证分析发现，绝大多数被调研者认为如果他们与城里人有同样的社会保障，他们是愿意流转土地的。而没有社会保障预期，仅在城里有稳定的工作和收入来源愿意流转土地的比例为67.8%。由此可见，社会保障的建立使得土地流转的经济门槛降低，弱化了农户对土地保障功能的依赖，有助于土地经济功能的发挥。