国际货币基金组织内部审计和监督调查报告分析及启示

支 博

（中国人民银行长春中心支行,吉林 长春 130000）

一、主要内容

（一）研究背景

当IMF向各国提供资金时，将进行保障评估，以此获得合理的保证，确保各国央行能够充分管理IMF资源，并向IMF支持的项目提供可靠的数据。保障评估是对中央银行治理和控制框架进行的诊断性审查，主要涉及中央银行业务五个方面的评估：外部审计、法律结构和自主权、财务报告框架、内部审计机制和内部控制系统，即ELRIC 框架（见图1）。

图1 ELRIC框架的主要构成要素

IMF对2010年4月至2017年12月期间的保障调查结果进行了详细审查，涵盖了64家中央银行，共计111项评估。其结果表明，在过去7年中，外部审计和财务报告有了显著改进，各国央行普遍改进了外部审计安排，并继续采用国际财务报告制度，进一步加强了财务报告的透明度以及外部审计的制度化；然而，随着操作环境和实践的发展，虽然各国央行持续加强其保障框架，但在其他领域进展并不均衡，主要表现在治理、监督、内部审计和现代化法制等方面仍落后，主要受组织地位低、能力限制、监管不足等因素影响。

（二）影响因素分析

报告通过对内部审计和审计委员会关键因素的总结和提炼，对影响内部审计职能和审计委员会监督有效性的因素进行了分析。

1.内部审计影响因素。其一，组织独立性和权威性。在中央银行治理、管理结构中，内部审计职能的定位和首席审计官的作用，以及能否直接接触董事会成为保证独立性的关键。保障调查结果表明，如果首席审计官与其他部门主管或中央银行高级管理人员的级别不同，内部审计职能的独立性和客观性将受到很大影响，如果内部审计缺乏明确的章程，作为一级管制职能或承担业务责任，也会影响独立性。其二，监督。内部审计的独立性也可通过向监督机构就业务活动执行情况承担责任而得到加强。没有直接接触监督机构的内部审计功能将面临不同的挑战，包括缺乏执行职责的资源，建议接受度或执行度较低，对审计人员进一步能力建设以及支持其获得专业资格的努力不足。其三，人员水平和能力。内部审计职能应具有充分的资源以履行其职责，如职业技能、专业认证等。保障评估发现，能力限制是中央银行内部审计面临的主要问题，包括资源限制、缺乏必要的审计技术、缺乏资格认证或培训不足，这些缺点将导致中央银行业务的专业领域没有得到充分的覆盖。其四，审计方法。内部审计方法应该是基于风险且符合国际标准的，能够灵活应对央行风险状况的变化和内部环境的漏洞。保障评估发现，审计方法的选择将影响对高风险领域的审计覆盖，同时对控制框架缺乏综合评价。其五，报告和监测。内部审计职能除了向高级管理层报告审计结果和建议之外，还应确保定期向董事会和审计委员会报告重大风险和控制弱点；该职能还应保证后续进程，以监测审计发现的整改情况，并确保补救行动得到有效执行。保障评估发现，报告和监测上的不足，主要是由于沟通不畅，或对审计委员会信息报告不充分所导致。其六，质量保证和改进计划。质量保证是保持内部审计标准所需要的另一个方面，包括每五年通过独立的外部质量评估和改进领域的行动计划。内部审计质量方面的保障措施调查结果包括缺乏正式的质量保障和改进计划，以及遵守国际标准的内部和外部质量审查。

2.审计委员会的影响因素。其一，组成。成员的独立性对于审计委员会的制衡是至关重要的，以此保证有效性和可信度。保障措施评估发现，审计委员会由央行高级职员组成产生了内在利益冲突，因为高级管理者不能同时担任“法官”和“陪审团”；另外，央行法律框架中治理条款缺乏独立性和背景调查也应予以关注。其二，知识和专业性。鉴于委员会的职权范围日益扩大，应对纷繁复杂的问题必须综合运用多种技能；此外，如果手头的问题超出委员会的能力，还应获得外部专门知识。在保障措施评估中遇到的问题往往是由于缺少即有独立性又具备专业技能的人员。其三，勤奋和有效性。委员会成员应有充分的时间履行其职责，并召开定期的会议和充足的准备时间，包括审查议程和支持材料。因此，对委员会的评估，也关注委员会成员是否认真对待他们的工作，是否准备充分，以及是否有必要提出适当的问题。其四，外部审计监督。与外部审计师的交流质量对于形成良好的环境是至关重要的，审计委员会应参与外部审计师的选择、任用和年度评估工作；还应参与到整个外部审计过程中，并且评估外部审计人员的业绩与独立性。其五，对内部审计的监督。审计委员会应通过职能汇报、定期审查内部审计计划、资源、执行、建议的采纳等来参与到内部审计中，这些监督模式通过问责机制得到加强。保障经验表明，健全的监督是良好治理的关键要素，会加强内部控制环境。

（三）验证与总结

为了进一步揭示这些趋势背后的根本问题，报告利用在此期间完成的111项评估中提取的数据建立了评价有效性的模型。在创建模型时，并不是所有特征都被认为对内部审计或审计委员会同等重要。因此，根据保障措施的经验和专业判断，将特征进行了分类和排序，分为四个属性（见图2）。为了提升有效性，必要因素外的其他要素依据显著性和总体影响进行衡量。通过多元回归分析确定所选属性与内部审计职能和审计委员会有效性之间的相关性。使用回归分析统计数据来说明选择的因素如何解释有效性的变化；并将模型结果和保障报告中指定的风险评级进行比较，以确认准确定并解释任何异常。

图2 有效内部审计与审计委员会的关键特征

1.内部审计。在64家央行中，只有5家央行不存在内部审计职能，而在建立内部审计职能的地方，只有71%的央行存在内部审计职能，其中大约三分之二被发现内部审计功能是无效的。这些结论主要是由四个主要因素所影响的：其一，在机构报告缺少相关强有力的授权，以及缺乏独立性。其二，因为员工技能所导致的能力受限。其三，审计方法不是基于风险导向的。其四，审计建议和实施补救行动系统性弱点。

2.审计委员会监督。总体而言，16项评估中不存在审计委员会，在建立审计委员会的地方，78%被发现是无效的。虽然中央银行已经建立了审计委员会，但大多只是形式上的。保障监督调查结果显示，审计委员会的效力主要是受构成不充分，专业知识和经验方面的限制，它还受内部和外部审计弱化、与内部和外部审计人员的互动不足或对建议的后续行动不够所影响。

二、对我国央行内部审计与监督工作的几点启示

根据IMF调查报告结果，虽然对内部审计职能的保证期望在增加，但是许多方面仍需改进，挑战仍然存在。独立性差、资源不足、人员配备及其能力水平限制等因素成为抑制其发展的主要因素，而另一项阻碍因素是高级管理人员对内部审计利用不充分。因此，伴随着这些挑战，内部审计职能应加强独立性，增强报告的自主权、能够接近足够的资源、有充分的人员保障与动态发展、审计成果被重视、内外审计协调发展等，以满足作为“第三道防线”的职责。这一结论对我国央行内部审计工作启示如下：

（一）增强内部审计独立性，不断优化内部环境

从IMF调查报告研究结果及内审实务来看，只有保证内部审计组织的独立性和人员的客观性，才能有力保障内审工作的权威性和有效性。一是要加强顶层设计，不断完善制度体系，从制度层面确立内部审计独立性；二是从组织体系上提高站位，落实“一把手”责任制，强化各级领导班子对内部审计重视程度，确保内部审计工作直接接受“一把手”领导和授权，工作结果直接向“一把手”汇报；三是要将独立性推进到人员个体，自觉回避影响独立性、客观性的情形，从而降低交叉性和附属性，进一步提高审计工作的公正性。

（二）加强内审人才队伍建设，着力提升胜任能力与职业道德水平

一是合理配置内部审计人员，不断优化内审队伍的年龄结构和专业结构，促进内审人员知识结构多元化以及素质专业化。二是促进现有审计人员的动态培养，不断完善人员培训与后续教育制度，定期组织人员进行业务培训；三是丰富交流渠道，如上级行抽调审计、政府部门交流审计、现场经验交流会等方式，开拓内审人员视野，增长内审人员审计经验。

（三）提升内部审计质量，拓宽成果运用渠道

一是要广泛宣传内部审计价值取向和职责定位，通过活动推进、文化推进等方式发挥内审组织推动和示范引领作用，促使审计对象主动接受问题整改，避免审计成果流失和转化滞后；二是要不断提高发现问题精准度与审计分析准确度，深入挖掘风险成因，全面揭示风险隐患，确保审计发现的前瞻性，不断提升审计质量；三是加强审计信息沟通，畅通内审成果运用渠道，如通过与纪检监察、组织人事等内部管理部门的信息共享、成果共用、整改共同督导，加大对问题的整改督促，实现良性循环。

（四）加强内外部审计协调工作，可将国家审计、巡视工作、内部审计与社会审计有机结合，充分利用多种审计方式实现审计资源、审计成果的整合

一方面，可加强与外部审计的沟通与交流，学习借鉴其工作方法，不断完善央行内部审计；另一方面，内部审计部门要充分借助国家审计、巡视工作的结果，同时利用自身优势协助审计机关做好审计发现问题的整改工作，促进内部审计在规范内部管理、完善内控制度和提质增效等方面发挥作用,推进央行治理体系和治理能力现代化。