新中国成立以来政党协商思想的历史演进

莫岳云 王晓真

摘要：新中国成立70年来，伴随着政党协商实践的发展，政党协商思想不断演进，经历了提出、发展和系统形成三个阶段。各个阶段的政党协商思想既独具特点，又一脉相承、与时俱进，有力地指导并推进了政党协商实践的深入和社会主义协商民主的进程。

关键词：中国共产党;政党协商思想;政治协调;协商民主

中图分类号：D627

文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）12-0012-06

基金项目：国家社会科学基金一般项目“政党协商的中国经验研究”（18BDJ049）阶段性研究成果。

作者简介：莫岳云（1955-），男，南宁人，华南理工大学马克思主义理论研究中心主任，华南理工大学马克思主义学院二级教授，博士生导师，研究方向：马克思主义中国化、党史党建与统战理论;王晓真（1994-），男，河北沧州人，华南理工大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：政党协商。

政党协商思想是中国共产党为实现共同的政治目标，与各民主党派、无党派人士进行政治协商的基本理念、思维和理论，它既体现在党的领导人重要讲话和相关论述之中，也体现在社会主义协商民主制度和政党协商制度之中，包括政党协商含义、原则、内容、形式、程序和保障机制等。它伴随着中国新型政党制度的形成发展而逐步发展，在推进政党协商实践发展和中国社会主义民主政治的发展中都发挥了极其重要的作用。在庆祝中国人民政治协商会议和新中国成立70周年之际，回顾中国新型政党制度的发展，梳理政党协商思想的演进过程，站在新时代的历史高度，揭示各个不同时期政党协商思想的内容和特点，对于推动中国特色社会主义协商民主的广泛多层制度化发展，推进国家治理体系和治理能力现代化，都有着极其重要的理论意义和现实意义。

一、新中国成立初期政党协商基本思想的提出

中国优秀传统文化中蕴含的兼容并蓄、求同存异的政治文化和由中国革命文化所催生的统一战线为政党协商思想提供了深厚的思想文化基础。虽然“政党协商”一词是中共十八大之后才正式提出的，但中国共产党对政党间的政治合作与协商问题的理论思考，已于新民主主义革命时期开始萌生，于新中国成立初期初步提出。1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会上所作的《论新阶段》的政治报告中指出：“在一切有愿意和我们合作的民主党派和民主人士存在的地方，共产党员必须采取和他们一道商量问题和一道工作的态度。”[1]在新中国成立前夕召开的中共七届二中全会上，毛泽东指出：“我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题。”[2]既认识到中共与党外人士协商合作的必要性，也注重协商过程中的倾听、讨论。这些论述，反映了中共政党协商思想开始萌发。

1949年6月至9月召开的新政协筹备会和中国人民政治协商会议一次会议期间，中国共产党人对政党协商思想有了明确的表述。周恩来指出，“凡是重大的议案提出來总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神”[3]，如果在讨论的过程中遇到少数与多数不同的结果，少数就要服从多数，但遇到双方意见比数相同的特殊情况时，就要进行妥协商量。在这期间，中共就“中国人民政治协商会议”的名称、参加新政协筹备会的单位及名额、“三大文件”的起草与制定和“四个决议案”的拟定通过等方面都与党外人士进行反复沟通、统一思想，充分体现出协商性、民主性。一届政协会议的成功召开，标志着中国新型政党制度的形成，为政党协商思想的发展奠定了良好的制度基础。

新中国成立后，中国共产党面临的执政环境发生了重大变化，工作重心由乡村转向城市，工作重点围绕着巩固新生政权、恢复和发展被严重破坏的国民经济进行，人民民主统一战线也进入了新的历史发展阶段。当时中国的阶级状况是“中间大两头小”，如果不顾及各阶级的利益，不给各党派表达利益诉求的机会，要想把国家建设好是不可能的。而各民主党派、无党派人士中拥有一大批富有知识和技术的人才，他们与民族资产阶级和各界知识分子有着广泛的联系，社会影响力非常大，因此新中国成立后，中国共产党必须与民主党派、无党派人士建立起新型的合作关系，并邀请其一道协商议事，共同管理国家事务。

从新中国成立到1956年，以毛泽东为代表的中共第一代领导集体，不断深化对民主党派性质的认识，摒弃党内外对民主党派认识的各种错误思想，积极支持帮助民主党派的发展，积极主动与民主党派商量国是。这一阶段的政党协商思想散见于毛泽东、周恩来、李维汉等领导人的讲话和中共中央颁布的《人民民主统一战线的新形势与新任务》《关于民主党派工作的决定》《中共中央关于统一战线工作的指示》《论十大关系》等相关文献中。这一阶段提出的政党协商思想主要有以下几方面。

第一，虚心倾听民主党派、民主人士的意见。这是展开政党协商的前提。1951年1月，周恩来在中共中央统战部举行的茶话会上指出，“党内有些同志在处理党外关系的问题上，常常发生一种怕麻烦的情绪”[4]199，“见了党外人士羞羞答答，不敢和他们接触”[4]204，甚至认为与他们接触我们的党性就变差了，这些想法都是错误的。他说：“假使我们躲避人家，那怎么能领导？你瞧不起人家，人家也会瞧不起你。只有你到他们中间去，和他们接触，又不被他们同化，才能领导他们前进。”[4]204他多次强调，中共党员要敢于和民主党派、无党派人士打交道，和他们多来往，直接或者间接，多主动结交党外的朋友，或固定朋友或新朋友，多熟悉他们的情况，多听不同的意见，多知道各方面的意见，“不同的意见不一定都对，但你要听了才有比较……习惯于只限在自己的小圈子里，只喜欢听相同的意见，听不到不同的意见，对不熟悉的事也不愿意去熟悉，把自己局限起来，这样工作就会越做越窄了。”[4]437在与民主党派、无党派人士进行协商的过程中，要“自由交谈”“虚心倾听”他们的意见。

第二，尊重民主党派独立平等地位。作为社会主义事业的领导核心，中国共产党对民主党派实行政治领导，但这并不意味着中国共产党与各民主党派在其它领域都要保持领导与被领导的关系，而应是一种平等的友党关系。正如李维汉指出的：这决不意味着我们党有超越它们之上的权力，把它们当作附属的团体或命令、干涉或者控制它们。“各民主党派都有它们组织上的独立性，它们同我们党之间是平等的友党关系。我们党必须承认和尊重它们这种独立平等的地位。”[5]286做到平等协商，这是开展有效协商的必备条件。

第三，强调该商量的事情必须和民主党派、无党派人士进行商量。毛泽东于1951年11月批转中财委关于交通部党组对团结民主人士问题检讨的报告中指出：要使党外人士有职有权，这绝不只是一句简简单单的空话，共产党员应该要保证这句话不折不扣的实现，尽到该尽的责任，遇事多和党外人士商量，“不能因为党内已有决定，而就不去同党外人士商量，该商量的必须商量，该请示的必须请示，该经过的必须经过”[6]，做任何决定，应当有应该参加的民主党派、无党派人士来参加，确保他们看到应该看到的文件，知道应该知道的事情。

第四，遵循“事先协商”“求同存异”的原则。凡重大问题要事先与民主党派、无党派人士进行协商沟通，周恩来指出，“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论”[4]134，“就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议”[4]129，而不同于旧民主主义议事中只有少数人了解或者临时提出意见进行讨论。协商过程难免会有不同意见和分歧，对此，李维汉强调：我们“处理的办法是积极同他们协商，耐心倾听他们的意见，然后加以认真的分析，正确的，接受过来，不妥当的，加以解释，错误的，加以批驳……取得大多数人的协议，然后付诸执行”[5]16。中央统战部《关于加强政协地方委员会工作的意见》中明确指出：“协商本身包括必要的妥协和等待，特别是在采取重大措施的时候，如果没有同有关的党外人士进行充分的协商，宁肯慢一点作决定。”[7]周恩来也多次强调，“只要大的方面有了共同性，小的方面存在差别是允许的。”[4]202经过充分的协商和沟通，求同存异，进行实施。“事先协商”“求同存异”的原则从新中国初期开始确立并一直延续至今。

这一时期，政党协商的内容主要围绕着以下几方面展开：一是宪法和其他基本法律、法规、条例的协商。如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地改革法》《中华人民共和国劳动保险条例》等基本法律、法规、条例的出台，都经过政党协商。二是中共中央有关重要决议、文件的协商。如《关于中央人民政府各项工作报告的决议》《中国人民政治协商会议章程》等有关重要文件的制定等。三是土地改革、镇压反革命、抗美援朝以及社会主义改造等关系到国家政权建设和改革发展稳定的重大问题的协商。四是遏制通货膨胀、统一财政管理、调整工商业等有关国家财政经济若干重大问题的协商、决策。五是关于召开人民代表大会等重要会议的协商。协商形式多种多样，有人民政协协商、双周座谈会协商、最高国务会议协商、民主协商座谈会协商等会议协商形式，也有往来书信的书面协商，尤其是其中的双周座谈会协商和民主协商座谈会协商在这一时期发挥了重大作用。

新中国成立初期，由于政党协商思想的贯彻实施，构建起了中共与民主党派、无党派人士之间和谐的政党关系，注重协商的平等性、事先性、组织独立性，确立起“长期共存、互相监督”的八字方针，培育起了他们对国家的政治认同和参政的积极性，在政党协商内容的多元化、政党协商形式的多样化等方面做了大量的探索性工作，协商成效十分突出。正因为这样，这一阶段党和国家的大政方针和各项政策得以正确制定和实行，少有重大决策失误。当然，这一时期对政黨协商的认识也存在一些不足，如不尊重民主党派的独立性、不愿协商、不能平等协商、敷衍态度、形式主义等比较突出。1957年之后，由于中共反右派斗争的扩大化以及“文化大革命”运动的开展，错误定性民主党派，民主人士遭受迫害，民主党派组织遭到重创，各民主党派从中央到地方相继被迫停止了活动，多党合作事业遭受严重挫折，政党协商处于停滞状态。近20年的时间里，虽然对民主党派的政策时有调整，缓和与民主党派之间的关系，但在社会主义民主被严重破坏的大环境下，政党协商思想并没有得到实质性的发展。

二、改革开放新时期政党协商思想的发展

“文化大革命”结束后，统一战线工作逐步恢复起来，各级政协组织、统战部门、民主党派组织、工商联组织也陆续开始活动和工作，在“文革”和历次政治运动中遭受迫害的民主人士逐步得到平反，这为政党协商思想的发展提供了前提条件。进入改革开放新时期，社会阶层状况和人们利益诉求及思想观念都发生了重大转变，推进政党协商显得尤为重要。1981年底召开的第十五次全国统战工作会议强调，“建国以来，我们党在决定一些重大问题的时候，总是经常和民主人士充分协商。实践证明，凡是这样做了的，效果都好，民主人士也满意。今后我们还应该坚持这样做”[5]467-468，这就为新时期政党协商理论与实践探索指明了方向。从党的十一届三中全会到党的十八大召开前，邓小平、江泽民、胡锦涛等主要领导人从不同层面和角度对政党协商思想做了阐述，中共中央先后出台了一系列文件，多次召开全国统战工作会议、党外人士座谈会等，不仅推进了政党协商的制度化、程序化和规范化，而且发展了党的第一代中央领导集体提出的政党协商思想。

第一，深化对民主党派性质和职能的认识。邓小平在1979年6月举行的全国政协五届二次会议上指出：各民主党派“都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”[8];1986年4月，中共中央在《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》中明确指出，“各民主党派都不是在野党，更不是反对党，而是同中国共产党通力合作的共同致力于社会主义事业的亲密友党”[9]50;1989年12月，中共中央在14号文件中明确了中国共产党是“执政党”、各民主党派是“参政党”[10]36的定位;2005年2月，又进一步明确：“民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。”[11]674中共对民主党派性质的认识随着实践的发展不断深化。与此同时，中共不断帮助民主党派加强思想、组织和制度等方面的自身建设，政治上信任、工作上支持、生活上给予关怀照顾，解决了民主党派干部的工作条件、干部待遇、新老成员交替、领导班子建设和民主党派机关的编制、经费等问题。尤其是，再次强调注重民主党派组织的独立性建设问题。1979年9月《新的历史时期统一战线的方针任务》提出：“要尊重民主党派的组织独立性，发挥民主党派的监督作用，放手让它们对党的方针政策和国家事务发议论、作批评、提建议”。[5]4571982年10月中共中央批转的《关于从民主党派撤出我党党员问题的报告》要求撤出新中国成立后中共向民主党派中派进的中共党员，以此来增强民主党派的独立性，提高党外人士的积极性，确保政党协商有效进行。民主党派的职能也由新中国成立初期的“参、代、监、改”深化为“政治协商、民主监督、参政议政”，使民主党派的参政议政作用得以充分发挥。

第二，将政党协商作为实现社会主义协商民主的首要渠道。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对新形势下开展社会主义协商民主作出了全面部署，指出要“重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商”[16]。将政党协商作为社会主义协商民主七种渠道之首，这不仅是因为政党协商最为重要，而且也因为政党协商贯穿于社会主义协商民主形成和发展的全过程，起步最早，运行最为成熟，效果最为明显，可以对其他形式的协商渠道起到示范作用。正因为如此，习近平强调“要用好政党协商这个民主形式和制度渠道”[17]。

第三，明确了政党协商的主体、内容与形式。关于政党协商的主体，除中共和民主党派、无党派人士之外，《意见》还将工商联这一具有统战性的人民团体和商会组织列入其中[15]。政党协商的七项内容，较前丰富，在2005年中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多黨合作和政治协商制度建设的意见》的基础上，增加了“有关重要法律的制定、修改建议”“年度经济社会发展情况”“统一战线和多党合作重大问题”以及“关系改革发展稳定等重要问题”[15]。《意见》列举政党协商的形式，分别为“会议协商” “约谈协商”和“书面协商”三种，并根据具体内容将会议协商细分为“专题协商座谈会” “人事协商座谈会” “调研协商座谈会”和“其他协商座谈会”等，协商形式较前多样与创新。2017年初《关于支持民主党派中央开展重点考察调研》文件的出台，进一步推动了调研协商座谈会的深入发展。

第四，明确了政党协商的基本程序和保障机制。这一时期，中央根据协商形式的不同，分别对三种协商形式的协商程序作了明确规定，包括协商前、协商中、协商后分别应该做什么、该怎么做，使政党协商更具操作性。如会议协商程序包括全年协商计划制定、会前告知民主党派、民主党派提前研读准备意见以及协商过程中相互交流谈论等。尤其是在协商程序方面，相比之前，这一时期更突出了政党协商计划的制定。从2015年底开始，中央统战部等部门就制定下一年的政党协商计划进行多次沟通，在听取相关意见的基础上，将制定的协商计划向中共中央报送，并明确每年的政党协商计划都要提交中央政治局常委会审议，并将其制度化、常态化。协商保障机制是这一时期政党协商思想发展的创新点，首次明确且系统化提出将知情明政、考察调研、工作联系、协商反馈四种机制作为政党协商的保障机制，创新发展了我党政党协商思想。

第五，强调要加强和完善党对政党协商的领导。坚持中国共产党的领导是政党协商制度的重要内容。《意见》强调：“各级党委要切实加强领导，把握正确方向，充分发扬民主，广泛集智聚力，确保政党协商规范有序、务实高效、充满活力。”具体要求：一是要高度重视政党协商。把政党协商列入党委重要议事日程，统一领导、统筹安排，切实纳入决策程序，从制度上保障协商成果落地。二是营造宽松和谐氛围。党的领导干部不仅要带头发扬民主，真诚协商、务实协商，还要鼓励和支持民主党派讲真话、建诤言。三是加强协商能力建设。党的领导干部不仅要强化政党协商意识，熟悉政党协商方法，而且要支持民主党派提高履职能力和协商水平[15]。

政党协商思想的系统形成，对于推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展、提升国家治理体系和治理能力现代化，有着极其重要的作用。从制度层面看，政党协商作为中国特色社会主义民主政治的重要内容和形式，有机嵌入于国家治理体系和治理能力现代化的运行过程中。从功能角度看，政党协商所追求的价值目标高度融合于国家治理体系和治理能力现代化所蕴含的价值追求之中，通过政党协商，发挥了民主党派和无党派人士的智囊作用，整合了各民主党派的力量，提高了中国共产党的执政能力。

新中国成立70年来，政党协商思想从提出、发展，到系统形成，既是中国共产党人理论探索的成果，也是中共与各民主党派、无党派人士长期合作协商实践的经验总结;政党协商思想随着政党协商不断走向程序化、规范化、制度化并逐发走向成熟、走向创新。同时，政党协商思想反过来指导政党协商实践的深入发展，有力地推进社会主义协商民主的进程以及国家治理体系和治理能力现代化。

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[16]关于加强社会主义协商民主建设的意见[N].人民日报，2015-02-10（01）.

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