苏丹制裁解除后的银行业风控之路

文/黄凯斌 编辑/王亚亚

由于美国海外制裁法规的不断演变，对中国银行业来说，在美国对苏丹制裁解除后，如何执行有效的风险管控措施，仍是一个重要课题。

2018年6月29日，美国财政部海外资产办公室（OFAC）正式废除了《美国联邦规则汇编》中有关《苏丹制裁条例》的规定。此举标志着美国对苏丹长达二十年制裁的彻底终结。当前，苏丹作为“一带一路”沿线的重要结点国家，中苏两国在石油、农业、矿业等各领域都开展了富有成效的合作。美国对苏丹制裁的解除，必将进一步激发苏丹经济的活力。为促进我国银行业对苏丹市场合规建设的了解，本文将通过梳理美国对苏丹的制裁历史，提出制裁结束后的一段时期内相应的合规管理意见以及相关补救措施。

苏丹制裁始末

苏丹曾经是美国发展援助的单一最大受益国。但从1997年起，美国对苏丹采取了一系列的经济、贸易、金融制裁措施。迄今为止，美国政府对苏丹的金融制裁前后历经了四位总统，涉及三个不同阶段。

一是起因阶段。1997年11月，克林顿总统签署13067号行政命令，宣称苏丹“对美国的国家安全和外交政策造成严重威胁”，禁止苏丹政府在美国拥有任何财产。13067号行政命令同时还禁止一系列美国人士与苏丹政府、实体及个人相关的进出口、投融资行为。上述“美国人士”被定义为美国公民、拥有永久居留权的外国人、根据美国法律成立的公司，以及任何在美国司法管辖区内的人和公司。

二是制裁深化阶段。1998年7月，作为对13067号行政命令的执行细则，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）颁布了《苏丹制裁条例》（下称《苏丹条例》）。2006年4月，布什总统签署了13400号行政命令，把制裁范围延伸到了具体与冲突相关的个人。2006年10月，布什总统又签署了13412号行政命令，以落实2006年《达尔富尔和平及责任法》。此外，2009年5月，作为对13400行政命令的最终执行规则，OFAC发布了《达尔富尔制裁条例》（下称《达尔富尔条例》）。

三是制裁缓和阶段。2017年1月，伴随冲突事件显著减少以及苏丹政府采取的积极行动，奥巴马总统发布了13761号行政命令，有条件撤销了部分与苏丹相关的制裁。2017年7月，特朗普总统签署了13804号行政命令，将13761号行政命令规定的期限延至2017年10月12日，以使苏丹政府能有更多时间来达到审查标准。此后，美国国务卿在2017年10月12日认定，基于苏丹已满足13761号、13804号行政命令所设置的条件，撤销13067号行政命令第一、二章节和13412号行政命令全部。这意味着《苏丹条例》的法律依据已消除。2018年6月29日，OFAC正式废除了《美国联邦规则汇编》有关《苏丹条例》的规定，标志着美国对苏丹长达二十年的制裁彻底终结。

制裁的解除，结束了美国对苏丹的经济禁运，消除了对贸易和金融行业的长期限制。这对于中国银行业发展与苏丹相关业务具有积极意义。但同时，由于美国海外制裁法规的不断深化、细化，因而对中国银行业来说，在制裁结束后仍会面对如何有效控制风险的问题。

美国制裁特点剖析

一是制裁力度大。美国禁止美资银行向遭到全面制裁的国家直接或间接提供金融服务，任何美资银行违反了有关规定，不仅会遭到罚款6万5000至2000万美元的民事处罚，对于主要负责人甚至会遭到入狱最长30年的刑事处罚。而根据统计数据，对于在美国有主要分支机构或开展实质业务的外国银行，遭受当局处罚的平均力度甚至比美资银行还大。

《达尔富尔特别指定国民名单》

二是美国的制裁具有一定意义上的跨国强制执行力。美国制裁法律是一个体系庞大、涉及行业众多、惩罚力度极强、影响跨越全球的经济和贸易制裁网络。由于美元是国际结算最重要的货币，世界主要经济体不可避免或多或少会与美国银行体系发生联系。一旦被列入美国制裁名单，在美国势力所及的范围内，其将面临所有金融行为被拒绝、全部财产被冻结或被限制转移的巨大经济和法律风险。

三是制裁范围广。美国财政部拟定的制裁名单中包括16个国家和地区，其中5个全面制裁国家，11个非全面制裁国家。同时，美国财政部还会不定期公布受到制裁的实体和个人名单，目前已有超过6300个实体和个人被列入制裁名单。

美国对外国的金融制裁援引的法律依据往往是美国的《国际紧急状态经济权力法》（下称《权力法》）。该法律赋予了总统权力以应对“对国家安全、外交政策、及美国经济异乎寻常的严重威胁”。而美国总统援引《权力法》、宣告国家紧急状态后，通常伴随的是OFAC具体的执行细则。随后这些细则会被编入《联邦规则汇编》。而被制裁的国家、实体和个人将会在《特别指定国民名单》（下称《名单》）中予以公布。任何与《名单》上发生交易的银行，只要在美国法域内，将会承受巨大的制裁风险。

银行风控重点

面对苏丹制裁解除后的新情况，我国银行至少应在下述三个方面加强风险防控。

根据《名单》进行尽职调查

一般来说，国内较大的银行都基本建立了黑名单系统。一些软件服务提供商，如道琼斯、SWIFT等第三方软件服务商都会提供系统综合查询平台。以跨国电汇为例，经办人员经过形式审查认为不涉及被制裁的五个国家/地区（如北朝鲜）时，需将关键字输入系统，如交易确实不涉及《名单》上的国家、实体及个人，系统将没有返回信息；但如情况相反，系统将会在返回信息中出现与制裁相关的关键字。在后一种情况下，经办人员应进一步通过手工核查进行实证。

需要注意的是，含有很多的字符串的《名单》，包含有各种弱别名、强别名。比如《达尔富尔特别指定国民名单》中的被制裁实体AZZA Air Transport Co.、Ltd，其中的关键字Air Transport就很容易引起对其他无关的、但名称中含有“Air Transport” 字样的航空运输服务公司的错误命中，并可能由此产生误报。

除此之外，还要注意名单类型的匹配。再以AZZA AirTransport Co.、Ltd为例。该制裁实体是一个有限责任法人。如果名中信息AZZA，而经办人员经查验跨国电汇，其涉及的是一个名字叫AZZA的中东人，且经人工排查后确认该情形属于类型不匹配，则该交易不属于被制裁禁止对象。

在一个需要注意的问题是，《名单》一直处于更新状态，虽然第三方服务商一般会对此进行实时跟踪，但银行最终要为由此产生的失误承担法律责任，不会因聘请了第三方服务商而免责。所以银行仍然要不定期对名单进行更新比对。

正确理解《苏丹条例》废止的内涵

虽然美国联邦已经在2018年6月29日废除了《苏丹条例》。但这不等于美国完全结束了对苏丹的制裁。2017年10月12日，13067号行政命令第一、二章被撤销，13412号行政命令全部被撤销，在上述撤销日之前违反了规则、条例、命令、行政许可证或其他行政措施的行为，仍然可被追究。换言之，如果金融机构在撤销日之前存在不合规业务，仍然有遭受处罚的可能。

此外，13067号行政命令里所宣布的、13400号行政命令所扩大的国家紧急状态并未消除。这也是《达尔富尔条例》的法律依据，与该条例相关的特定个人，仍然会受到制裁影响。在苏丹制裁解除后，《达尔富尔特别指定国民名单》的筛查仍然应该照常进行。对于该名单上的单位或个人（见附表），银行机构应尽量避免与其发生任何交易。

正确评估许可证口径的调整

有些时候，即便金融交易涉及《名单》国家、实体或个人，金融机构如果能满足OFAC设定的条件，仍然可以得到豁免/除外。这种除外是以一般许可证或特殊许可证的形式存在的。如：在《苏丹条例》废除前，金融机构是被允许对在美国学习的苏丹学生获取技术或软件提供融资的；此外，就向苏丹进口或转口大宗商品、医药及医疗器械等物品这一事项来说，也经历了需要OFAC特殊许可证、一般许可证以及不需要许可证三个阶段。根据《贸易制裁改革及出口增强法2000》第906节，因为苏丹在支持恐怖主义国家的名单内，OFAC的特殊许可证曾是对苏丹出口或转口特定农业大宗商品、医药及医疗器械的前置条件；2017年10月12日，OFAC在其官方网页发布了一般许可证A，在该一般许可证下，可授权向苏丹出口或转口上述物资。目前，一般许可证A已合并至《恐怖主义清单政府制裁条例》（联邦管制法规第31章596部），据此，对于特定农业大宗商品、医药及医疗器械的出口及转口融资，已经无需OFAC的许可证。所以，对于和苏丹存在贸易融资业务的银行来说，重点应放在其他合规事项上。需要注意的是，许可证的废除并不代表所有农业大宗商品、医药及医疗器械的出口及转口融资都会得到豁免，美国现行的其他有效的法律法规，仍然会约束、限制银行对某些货物提供融资服务。如所有美国人士及非美国人士，如需将《美国商务管制清单》（下称《清单》）上特定的货物（包括大宗商品、软件及技术）进口或转口到苏丹，仍需要获取美国商业部工业与安全局（下称“安全局”）所需要的许可证；另对某些不在《清单》上但被标记为EAR99的低技术消费产品，如果最终使用用途或最终使用者存在问题，美国人士及非美国人士也需在出口或转口前获得安全局的许可。

需要再次强调的是，虽然《苏丹条例》已被废除，但《达尔富尔条例》仍具法律效力，涉及被制裁人的两种金融交易仍需办公室的特殊许可证方可办理：其一是，涉及美国人士制裁的行政或民事诉讼而发生的法律费用和成本；其二是涉及被制裁个人所有的实体。办公室对这两种事项将按单独个案处理，视情况给予特殊许可证。因此，在制裁规定放缓的情况下，银行仍应对美国其他相关制裁及出口管理法规予以适当关注，并及时调整风控口径。

事后补救措施

在一些特殊情况下，银行如果由于疏忽或其他原因，已经违反了制裁相关法规，为《名单》上受制裁的国家、实体或个人提供了融资服务，则可通过及时主动向OFAC披露该违规行为获得一定程度的减免处罚。虽然OFAC并不具有“特赦”的权力，但其可根据实际情况，对主动交待的违法行为的具体情况进行权衡，并评估银行相关项目合规质量后，作出相应的反馈。

在实践中，OFAC并不一定会对主动披露的潜在违规行为判处罚金，特别是对非严重案件，OFAC可用签发《违规认定》或者《警告信》来代替民事罚金。即便OFAC决定处以罚金，以下四个因素（特别是前两个因素）也会被纳入其考量范围：

（1）违规是否属于故意或重大过失；

（2）对有关行为的认知；

（3）对制裁目的的损害程度；

（4）涉案有关实体的独特性质。

根据OFAC指引及过往个案数据，主动披露违规并配合调查，能把最终罚金限定在可控范围：

（1）对于非重大案件，单次违反的罚金上限为$125,000；

（2）对于重大案件，单次违反的罚金上限为$250,000。

需要指出的是，主动披露必须在OFAC从第三方获知违规情况前作出，否则不构成主动披露。

由于每个个案都有其自身的特殊性，如银行出现潜在违规案件，可尽早进行内部评估或获取外部顾问协助，以决定相应对策。