一点都不能错
——“问题地图”治理透视

◎ 薛 亮

8 月29 日，在2019 测绘法宣传日暨国家版图意识宣传周主场活动中，2019 版标准地图正式上线。权威、准确的公益性地图服务，一方面满足了公众需求，另一方面也能遏制“问题地图”的产生。

近年来，随着各类地图使用量的增加，错绘国界线、漏绘我国重要岛屿等“问题地图”依然存在且快速传播，部分地图登载了不宜公开甚至涉密内容，损害了国家主权、安全和利益。

“问题地图”的根源在哪里？怎样才能获得正确的地图并规范使用？如何培养增强公众的国家版图意识？

“问题地图”危害巨大

“近年来频现的典型案件基本涵盖了目前我国‘问题地图’的几个主要方面。”自然资源部地图技术审查中心副主任韩权卫解释说，现阶段我国“问题地图”主要分为两大类：一是地图存在危害国家统一、主权和领土完整等严重问题，如错将我国台湾按独立国家表示；漏绘重要岛屿，比如海南岛、台湾岛、南海诸岛、钓鱼岛、赤尾屿等；错将我国重要岛屿按其他国家主张名称进行标注；错绘国界线，将我国大片领土划到国外等。二是地图上表示了危害国家安全、损害国家荣誉和利益的内容，如表示了国防、军事设施，未经公开的港口、机场等属于国家秘密的内容，涉及影响民族团结、侵害民族风俗习惯等。

不容忽视的是，随着信息化发展，这两类“问题地图”从常规纸质地图向电视媒体、网站以及微博、微信等移动端媒体平台扩张，这些平台利用地图形象直观、负载丰富等特点，以地图为载体，融合登载各类专题信息，有不少就成为了“问题地图”的温床。

随着多部门对“问题地图”监管、打击力度的持续增强及公民国家版图意识逐步增强，自然资源部年审图数量大幅增加，从2002 年地图技术审查中心成立之初的700 余件，增至2018 年的8546 件、50 万幅以上。 “‘主战场’，也就是说对传统地图市场违法违规治理的节节制胜并不代表全面胜利；‘侧翼战线’，特别是新媒体时代的治理工作更需多加注意，因为它们的隐蔽性更强，我们工作的难度就在这里。”韩权卫说道，“有些提供地图服务的商业网站的服务器在国外，如果其中出现‘问题地图’，整治起来很麻烦。”

目前，境内外众多互联网服务网站登载了海量的我国静态地图图片，提供动态地图服务，且处于不断动态更新和快速传播中，监管范围广、监管难度大，一旦出现登载错误表示国家版图的地图、涉密或敏感内容等问题，将严重损害国家主权、安全和海洋权益。

业内人士指出，随着地理信息产业繁荣发展，地图市场快速扩张，市场主体由专业地图编制、出版单位向常规出版单位、导航地图服务商、互联网企业延伸，产品形式从纸质地图、导航电子地图向手机地图、实景地图、室内导航地图、三维地图等扩展，地图监管工作的广度和难度不断增大，特别是目前社会公众的国家版图意识和地理信息安全保密意识有待增强。

此外，“问题地图”的产生也和国家版图知识普及度不高有关。部分影视剧以及新媒体使用“问题地图”多是规范使用地图意识不够，引用了未经审核特别是来源于国外网站的地图，成了“问题地图”高发地。

治理“问题地图”意义重大，不仅会规范地图的编制、出版、展示、登载、出口、备案及互联网地图服务，有效遏制违法违规行为，更能增强公民的国家版图意识和安全保密意识，更好地维护国家主权，保障国家安全和利益，促进地理信息产业健康有序发展。

引导规范正确使用地图

为进一步规范地图的使用，自然资源部与多部门携手，通过完善地图管理政策制度、强化地图监管等，严格地图管理工作。

今年上半年，自然资源部与民政部等五部门联合印发《关于进一步清理整治不规范地名的通知》，完善地图管理政策制度，做好地图监管工作。上半年，自然资源部核查整改了29 家“世界500 强”企业官方网站的“问题地图”；完成了国务院组成部门、省级人民政府主办的大型会议和展览徽标使用地图情况的核查及“问题地图”标识整改，对涉及粤港澳大湾区相关新闻、“一带一路”有关互联网网站书刊、亚洲文明大会相关网站的“问题地图”进行了核查整改；指导各地落实《关于加强有关承印、进出口经营单位地图管理工作的通知》，在广东、山东等地依法查处一批“问题地图”案件，销毁了29 万件“问题地图”产品。

在日常监管上，自然资源部地图技术审查中心的互联网地图监管系统已实现国家级节点与省级节点的联动，发挥对互联网中提供地理信息服务的网站、涉及地图的网络图片进行监管与捕捉的作用。目前，2019 互联网地图监管系统在国、省两级已部署完成，并将通过不断的技术升级，提高日常监管力度与效率。 “规范、正确地使用地图，应严格遵循《中华人民共和国测绘法》《地图管理条例》《地图审核管理规定》。”自然资源部有关负责人表示，按照“谁公开、谁送审”的原则，地图使用方负有送审地图的责任。

根据《地图管理条例》，全国地图、主要表现地为两个以上省（区、市）行政区域的地图、港澳台地区地图、世界地图及主要表现地为国外的地图、历史地图需经国务院测绘地理信息主管部门审核，景区图、街区图、地铁线路图等内容简单的地图除外。

“目前，自然资源部免费向公众提供地图审核服务。需审核的地图可送至自然资源部政务大厅，由政务大厅提交至部地图技术审查中心进行审查，20 个工作日内便可收到审查结果。”上述负责人表示。

强化公民国家版图意识

“互联网的快速发展，加之许多个人、单位尚未形成规范使用地图的意识与习惯，导致互联网中‘问题地图’不断出现。因此，我们希望通过每年度开展的国家版图意识宣传教育活动，强化公民国家版图意识，维护国家版图尊严，引导公众正确使用地图。”自然资源部有关负责人表示。

“地图直观反映了国家的主权范围，体现了国家的政治主张，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性。”韩权卫表示，“日常生活中，如果大家在图书、报刊、影视、网络、广告和宣传品中发现带有严重政治性问题的地图图形，例如将国家版图随意变形，漏绘南海诸岛、钓鱼岛和赤尾屿等重要岛屿，把台湾表示为‘国家’等，都应及时向有关部门举报，履行自觉维护国家版图尊严的公民责任。”

大多数人仅有使用地图的热情和需求，但缺少权威、规范、正确的国家版图意识。马路上常见贴有中国地图的汽车和穿着印有中国地图示意图T 恤的年轻人。“这些地图图形表达了人们的爱国之心，可如果仔细观察，就会发现有些存在缺少南海诸岛、钓鱼岛，或者国界线表示错误等问题。本想表达爱国之心，却因为这些丢失‘国土’的地图而适得其反。”韩权卫说道。

那么，应如何获取正确地图呢？2016 年12 月上线运行的标准地图在线服务系统，是面向公众推出、方便公众快捷使用标准地图的一套系统，由原国家测绘地理信息局组织研发，可用于新闻宣传用图、书刊报纸插图、广告展示背景图、工艺品设计底图等，也可作为编制公开版地图的参考底图。

登录自然资源部官网，在“数据”栏目进入标准地图在线服务系统，可进行标准地图下载和自助制图。截至今年8 月20 日，系统总浏览量超过242 万，总下载量超过107 万次，注册用户总数超过5.3 万。

8 月29 日，2019 版标准地图上线。新版标准地图共269 幅，中国地图209 幅、世界地图51 幅、专题地图9 幅。同时，提供了自定义编制地图所需的3 幅自助底图，包括中国地图2 幅、世界地图1 幅。与2016版相比，新版标准地图新增界线版中国全图、英文版中国全图、分省（区、市）地图、粤港澳大湾区地图等128 幅标准地图；增加横版中国地图自助制图功能，满足更多公众需求。使用者可通过简单操作，制作统计地图，或者选取地图要素，编辑要素的颜色，增加点、线、面标记与文字，即可制作出个性化地图，并输出地图图片。需要提醒的是，这些自助制作的地图，若公开使用，则要送自然资源部门审核。