线性跨区域工程项目社会稳定风险调查的“1+Nx”方法研究

文/李俊蕾 邱国江 孔繁鹏

一、引言

随着不同地域间社会、经济联系的加强，线性跨区域工程项目的数量和规模逐年扩大，其负面影响逐渐凸显，其中以生态环境影响、社会影响、经济代价问题最为突出。线性跨区域工程项目因其工程线路长、沿线不同地区综合环境复杂多变、社会矛盾多发等特点，社会稳定风险调查的有效性、时效性和充分性，成为推动此类工程在可研阶段的重点和难点。本文通过梳理线性跨区域工程项目的具体特点，结合社会稳定风险调查的具体要求，从实际案例的视角提出线性跨区域工程项目“1+Nx”的社会稳定风险调查和识别方法，为此类项目的社会稳定风险调查提供提高效率的思路和方法，也借此带动其他具有特殊性工程项目的社会稳定风险调查方法的创新性研究，为广大业界同仁提供参考。

二、线性跨区域工程项目的特点

（一）横跨不同地区，沿线情况复杂

跨区域线性工程项目一般是政府或国有企业为进行宏观资源调控建设的基础设施项目，接受资源目的地或沿线区域往往可以享受此类项目带来的便利或福利。但是跨区域项目尤其是距离较长的跨区域工程，沿线经过区域较多，自然地质条件、社会民俗、文化习惯、居民综合素质、经济发展水平、土地开发强度、风险承受程度、公共设施完善程度等与社会稳定风险相关的调查指标均存在参差不齐、摸排难度大、利益诉求点复杂等特点，大大提高了风险调查的难度。如董潍董家口港—潍坊—鲁中、鲁北输油管道工程，单条管道全长230.7km，沿线途经青岛市的西海岸新区、胶州市及潍坊市的高密市、峡山区、昌邑市、寒亭区、滨海开发区。

（二）社会稳定风险隐患突出

根据跨流域工程的布置特点，工程建设需要征用大量的永久用地和临时用地，施工建设对原有的基础设施、灌排体系、自然汇水渠道、耕作环境、自然生态、安全生产均可能产生较大的负面影响或破坏作用。而如果沿线区域群众在负担因工程建设产生的负面影响、生活和经济发展受到诸多限制等的同时，无法享受工程建设带来的福利和便利，跨区域工程建设将极易造成跨越区域之间的公平性缺失，从而引发不满情绪，发生社会不稳定事件。

（三）项目权属和审批流程复杂，相关利益方众多

根据政府部门审批权限划分，跨区域项目一般无法由项目所在某一区域的本级政府审批，而是由所跨区域的上级政府审批（如在市域内跨越不同区、县级市的，由各区、县级市出具意见后报市本级政府审批；如在省内跨越不同市域的，由各市出具意见后报省级政府审批；其他跨不同省域的项目，则由国家审批）。因此，审批流程复杂且制约因素多，所跨越区域的各方利益相关者成分复杂、利益诉求点宽泛，增加了社会稳定风险调查的难度。

三、传统社会稳定风险调查流程及优劣势分析

（一）传统风险调查模式总结

根据国家发展和改革委发布的《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）》（发改办投资﹝2013﹞428号，以下简称《大纲》）中对风险调查的要求，“社会稳定风险调查重点围绕拟建项目建设实施的合法性、合理性、可行性和可控性等方面开展，调查范围应覆盖所涉及地区的利益相关者，充分听取、全面收集群众和各利益相关者的意见，包括合理和不合理、现实和潜在的诉求等。”

按照传统单个项目社会稳定风险调查的操作办法，调查组一般是在项目沿线途径的每个区市分别按照《大纲》的要求单独进行全面调查，在每个沿线区域中设计一套完整的风险调查工具、就风险调查数据单独进行统计和分析、单独出具风险措施和风险等级建议、单独编制完成社会稳定风险分析（或评估）报告、分别上报不同区域相关政府部门进行审批。传统的风险调查办法，流程是进行简单叠加和复制，并未经过运筹分析和优化。总结起来即为以下调查模式：

N=工程沿线所经区市个数，xn=指工程沿线所经某个区市

（二）传统风险调查模式优劣势分析

1.优势

（1）模式简单，易于复制

传统风险调查方法以线性工程沿线所经地区作为调查的出发点，调查过程和调查结论相对独立，问卷、访谈表、座谈表、公示等调查工具内容设置、操作模式基本相同，易于复制，可采用工作小组的形式分头单独行动。

（2）有利于敏感项目的保密

调查流程彼此独立、不交叉，咨询报告单独成册，对于敏感项目来说，有利于不同地区之间风险调查结果的保密。

2.劣势

（1）时效性差

各地区分别进行风险调查，并分别形成单独的风险报告，调查数据分析和报告编制工作中存在大量的重复劳动，且历时时间长，对于此类项目尤其是国家战略应急项目来说，时效性较差。

（2）不利于项目整体社会稳定风险等级的判断

传统的跨区域项目由于受到地域性审批流程要求，通常做法是单独编制咨询报告单独上报审批，因此稳评咨询成果中更注重强调的是各地区之间的个性风险因素和相对应的防范化解措施，不利于从项目整体的角度对社会稳定风险等级进行统一判断。

四、“1+Nx”社会稳定风险调查思路内涵和操作方法

结合线性跨区域工程项目的特点和传统社会稳定风险调查模式的优劣势分析，本文从风险调查工作角度出发，探索跨区域项目总体报告编制的可行性，创新性提出“1+Nx”的风险调查思路。（1为通用风险，N为线性跨区域项目沿线所经区市，x为沿线区市可能存在的个性风险。）

（一）总体思路

从风险的角度出发，在启动工程沿线各地区风险调查工作之前，首先结合项目特点，采用传统的风险识别对照表法对项目可能存在的风险进行预梳理，通过创新调查工具设计，将各地区风险统一归为两大类，即通用风险和个性风险，最后通过风险调查数据的统一分析得出项目整体社会稳定风险因素识别和等级判定结果。本思路将项目所存在全部的风险因素根据通用性和个性化进行归类，在项目角度考虑沿线各区域通用风险的同时，也将各区域的个性风险一并考虑，这在实际操作中可以大大节省人力和时间，并使线性跨区域工程项目的社会稳定风险评估的咨询成果更精简地“合N为一”成为可能。

图 “1+Nx”风险调查创新方法总体思路示意图

（二）风险预梳理和三个“风险篮子”

在风险预梳理阶段，创新性的提出了三个“风险篮子”，即通用风险、个性风险、灰色地带。其中通用风险指的是风险发生源与项目本身相关性较大，而与所经地区特点关联性较小；个性风险指的是风险发生源主要来自地区，与项目本身的关联性较小；灰色地带指的是风险源发生点不确定，应随着进一步的风险调查确认其风险属性后，再进一步归类。

参照传统的风险识别对照表，将九大风险中技术经济（包括工程方案、弃土场及土石方调配、计划工作周期及进度计划、资金筹措和保障四项具体因素）、项目管理（包括项目“五制”建设、项目“六制”建设、文明施工、安全和质量管理、社会风险管理体系、交通调流方案、运营管理影响六项因素）、安全卫生（包括职业安全、卫生与职业健康风险、突发事故风险、公共安全风险三项因素）、媒体舆情四项风险归结为通用风险；将政策、规划和审批程序（包括与产业政策、行业规划符合性、审批文件的完备性、规划审批与选址、前期论证过程中公众参与四项因素）、征地、临时占地及地上附着物补偿（包括征地、拆迁及临时占地的范围，带征、带拆范围和意愿，征地、临时占地及地上附着物补偿标准，被征地居民就业及生活风险，征地、拆迁及地上附着物补偿资金筹措和保障，土地征用及补偿的程序、方案，拆迁过程中扰民，特殊土地或建筑物拆迁八项因素）、生态环境影响（包括大气污染排放、废水污染排放、固体废弃物污染排放、噪声和振动影响、电磁辐射及放射线影响、土壤污染、日照及采光影响、光污染、公共开放活动空间、绿地、水系及生态环境和景观影响九项因素）、经济社会环境影响（包括周边房屋和土地价值影响、群众就业和收入影响、群众生活成本影响、公共配套设施影响、流动人口增加、周边交通影响、农业影响、相邻项目影响八项因素）四项风险归结为个性化风险，将历史遗留矛盾归为灰色地带。

结合初步预梳理的风险分类，结合各区市的风险调查结果，进一步准确划分各类风险的归属。

（三）调查工具和方法的对应创新

根据“1+Nx”的风险调查思路，在调查工具上，仍然可以按照三个“风险篮子”的划分创新调查工具和方法，比如在访谈调查中，改变原来想到哪问到哪的调查习惯，调整为分别从通用风险、个性风险和灰色地带三个逻辑角度进行发问；问卷设计也可以将问题按照“风险篮子”的思路进行创新设计，便于后期工作组的数据录入和统计分析。

但值得说明的是，三个“风险篮子”的划分仅是工作组的预判，最终的风险划分，应按照沿线各地区的风险调查结果进行准确分类，比如预判的政策、规划和审批程序是个性风险，但各地区调查结果显示，沿线各个地区均存在该风险发生的可能且应被列入主要风险因素，则该风险最终就应列为通用风险。

（四）风险因素打分和统计分析过程的创新设计

在风险调查数据统计和分析过程中，将各个风险因素按照通用风险和个性风险的归类进行打分、统计，这样可清晰地反映项目整体的通用风险和个性风险得分情况。关键是，这样的创新可以使得不同地区的风险调查数据进行统一打分和处理，各地区的特殊性在个性风险里得以统一体现，从而使原本各地区单独编制的社会稳定风险咨询报告的“All in one”成为可能。

五、创新方法总结

（一）有助于实现项目高时效性要求和调查工作量之间的平衡

线性跨区域项目大多为政府或国有大型企业投资的基础设施建设项目，其中不乏应急项目。比如2016年青岛市实施的“黄岛区棘洪滩水库至董家口应急调水工程”，时间要求极为紧张，受水端企业用水需求迫切，项目社会稳定风险调查和项目施工几乎同时进行，时效性要求极高。本文提出的“1+Nx”的风险调查方法也是基于该项目的具体实施探索而来，最终在1个月之内完成了4个地区的调查任务、1个咨询总报告的编制，以及沿线4个地区的报批工作。

表1 创新前风险因素打分表

表2 创新后风险因素打分表

（二）从风险角度进行调查方法的创新有助于项目整体社会稳定风险的总体把握

该创新方法从风险角度出发对风险调查过程进行流程再造，该创新思路下编制的社会稳定风险咨询报告将各区市的通用风险和个性风险进行分类，丰富了风险的分类和内涵，并进行统一展现，为线性跨区域项目社会稳定风险审批部门把握项目总体风险和了解各区市项目风险承载能力提供直观参考。

（三）“1+Nx”的拓展性业务需求

“1+Nx”社会风险调查方法虽是基于线性跨区域工程的风险调查特点而提出，虽然并没有技术上的大突破，但其操作内涵、创新方法和逻辑，可以广泛应用于体量较大的多区域市场调查工作量的项目上，如规划，市场开发类、专题研究等，拓展应用得当可以起到事半功倍的效果。