新时代流域机构水政监察规范化建设思考

罗 金

（作者单位：淮委沂沭泗局骆马湖水利管理局 223800）

2017年10月，习近平总书记在党的十九大会议上庄严宣告，中国特色社会主义进入了新时代。进入新时代，我国的历史方位、发展方向、主要社会矛盾以及国家治理体系和治理能力等发生了巨大改变，尤其是在党的十八届四中全会上，党中央在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设和严格执法、公正司法、全民守法等方面提出了更高的要求，审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的一系列关于依法治国的表述明确了新时代我国法治建设的要求，也为深化依法行政指明了方向。骆马湖水利管理局（以下简称骆马湖局）作为水利部派驻到地方管理的流域管理机构，管辖沂沭泗流域下游江苏境内沂河、沭河、新沂河、邳苍分洪道、中运河和骆马湖等“五河一湖”，在流域与区域相结合的治水管理局中，积极履职尽责，发挥河（湖）长制平台作用，探索推动流域机构水政监察法治化、规范化建设，有效提升流域内直管河湖的综合管理水平。

一、新时代流域机构水政监察规范化建设的重要性

步入新时代，我国的社会主要矛盾从人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产力之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾转换过程中，水行政管理工作也面临新的考验。在经济发展与生态保护、水行政执法与刑事司法衔接的过程中，河湖管理新老问题交织在一起，给水政监察工作带来了许多挑战。这需要全体水政执法人员敢于迎难而上、攻坚克难，打好河湖健康攻坚战。

1.推进水政监察规范化是落实党中央决策部署的客观要求

2016年12月、2017年11月，中央从国家层面出台了《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，对我国的河湖管理提出了新的要求，文件指出要实现依法治水管水，建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。维护河湖健康，打造水清岸绿、河畅湖美的生态环境，这既是流域水行政管理机构的法定职责，也是水利部门践行习近平总书记生态文明思想的重要体现，在依法治水管水过程中，应把握推行河湖长制建设的契机，顺势而为，着力破解一批河湖管理难题，打通有关症结，理顺相应关系。

2.推进水政监察规范化是贯彻以人民为中心服务理念的生动实践

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对于美好生活的需要，不仅仅是在物质文化生活方面，在法治、生态环境等方面的要求也日益增长。众所周知，水是重要的生态元素和生产要素，良好的水事环境是一个地区发展的重要保障，也是生态中国建设的必要条件。流域机构从成立之初的水旱灾害防御、省际水事矛盾纠纷调处、水利工程建设职能到增加了采砂管理、涉河事务监管、水利风景区、河湖长制度施行等，职能在机构改革和水事环境的变化中逐步增加，这就需要流域机构大力践行以人民为中心的工作理念，摒弃以往水利管理中重建设轻管理、重经验轻法治等观念，在涉水领域的公共空间治理上，贴近沿河（湖）群众需求，创新水法宣教方式及水利管理举措，服务流域地区经济发展大局，协力打造水清岸绿、河畅湖美的人居环境。

3.推进水政监察规范化是落实依法行政的题中之义

法无授权不可为，法定职责必须为。水利部自1989年开始在全国开展水利执法体系建设，下发了系列关于水政监察规范化建设的文件，为水行政执法建设提供了有效依据。近年来，国务院针对依法行政先后出台了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》等一系列文件，通过对依法行政的各个环节和程序进行规范，切实保障人民群众合法权益，营造更加公开透明、公平高效、规范有序的法治环境。面对新时期治水管水的矛盾，无论是从理论还是执法实践，推进水政监察规范化建设势在必行。

二、新时代流域机构水政监察规范化建设面临的问题

伴随着我国经济社会的变革，自改革开放以来我国国家机构在40年里先后经历了七次较大规模的改革，国家治理体系日趋完善，政府职能也在日益优化。作为国家水行政管理体系中的一个单位，流域管理机构的职责也发生了诸多变化，但在衍变的进程中，管理职责和自身权力存在不对等，面临以下几点问题：

1.水法规体系的不健全

我国现行的水法制定于1988年1月，先后历经2002年8月、2009年8月和2016年7月三次修改，但在一些核心的执法措施及手段上缺乏具体而明确的意见。在现有的水法律法规、部门规章等文件中，存在自相矛盾和与其他领域法律相交叉的问题。尤其是目前的水法规存在着水事违法的行政处罚强度低、取证困难、执行操作性不强等现象，水行政执法的强制力更多要依靠公安、交通部门的力量，使水法律法规的公信力大打折扣。以河道采砂为例，现行的《水法》在河道采砂管理方面如采砂许可制度、禁采区划定等方面有法条规定，但具体实施办法则授权由国务院规定，而国务院除制定《长江河道采砂管理条例 》外，没有制定一个全国性的指导意见或政府规章。《中华人民共和国河道管理条例》及其配套的规章和规范性文件，多是针对河道保护方面，罚则上只有在采砂活动对河势稳定或水工程产生重大影响时才适用。这既不符合河道采砂管理实际，同时部分条款与其他法律法规存在冲突不一致情况，例如在《河道管理条例》中当事人对河道主管机关的处理决定不服的，可以在接到通知之日起，15日内向人民法院起诉；而《行政诉讼法》规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。同一事项，时间的不同对执法人员操作上存在许多的被动，使得在日常执法过程中面临“有法难依，执法无据”的窘境。

2.执法力量的薄弱

2017年骆马湖局共有水政监察员101 人，其中局机关14 人，各基层局配备8～20 人不等，而管理范围内有着362.1 千米的河道，658.2 千米的堤防和一个375 平方千米的湖泊，面对如此大的工作量，人员配备不足显而易见；从专业知识来讲，大部分执法人员专业知识多倾向于水利工程管理与建设、农水工程、电气化等方面，法律综合素质的不足导致应对复杂局面和处理问题的能力不强，在办案过程中往往因执法人员不懂法或对法律了解不足而引发行政复议或行政诉讼。从人员结构来看，大专以上学历占比少，具有法律本科专业学历的不足10人，执法人员平均年龄在46 岁以上，存在“青黄不接、人员断层”现象，在管理过程中易出现以违法手段遏制非法行为的情形，这些在一定程度上制约了水行政执法的工作成效。

3.水行政执法运转机制不顺

目前水政监察工作的指导意见主要来源于水利部在2000年5月颁布的《水政监察工作章程》，该文件从编制、工作职责、装备、经费保障等方面对水政监察队伍建设提出了明确要求。然而随着经济社会的发展，涉水事务的增加，各单位受制于机构改革中人员机构编制的因素，许多事项未能按照规定要求落实到位，目前各流域管理机构的水政监察机构均依托水政处设置，委一级水政监察总队与水政安监处（局）合署办公，基层管理单位设立在水政水资源股，缺乏独立的办案人员及巡查人员，基层存在政事混合使用情形，在人少事多的局面下，容易形成扯皮、效率低下的执法现象，很难较好地履行水行政执法监管职责。

三、新时代流域机构水政监察规范化建设的实践路径

行政执法是行政机关履行职能的重要方式，是国家管理社会的重要方式。作为国家水行政主管部门派驻到地方的流域管理机构，根据《水法》《防洪法》等法律法规的授权依法履行水行政管理职责。在水行政执法过程中，需要边实践边总结，不断提升水行政执法的工作成效。

1.完善水法律法规体系

行政机关在进行管理时需要制定必要的规章和其他规范性文件，以打通行政管理的“最后一公里”，从源头上予以规范。国家水行政主管部门要建立以《中华人民共和国水法》为核心、以其他水法律法规为支撑的水事法律法规体系，整合现有水法律法规资源，将水法的整体性理念贯穿到水法律法规“立、改、废、释”的整个环节，增强水法律法规之间以及与水事活动相关的其他领域法律法规的逻辑联系，做到更有针对性、效力性、系统性，为流域管理机构提供坚强的法治保障。同时探索推进河（湖）长制、流域管理立法前期准备工作，更好地让国家行动计划与法律法规制度相衔接，更好地指导执法实践。

2.加强水行政执法能力建设

水行政执法能力建设是提升水行政执法效能的必要条件，针对当前水行政执法能力不足的问题，要做好水利法治人才队伍规划工作，注重外引内培工作，有步骤有计划地招录选调一批法律专业人才，着力把一批水利执法业务骨干培育成执法业务通才，不断加强执法业务培训，通过专业素质轮训、走进法院旁听、水行政执法实务比赛等方式，强化水政监察队伍的综合素质；其次，要发挥科技力量的支撑，通过无人机、互联网+（视频监控系统）、大数据等技术手段，增强水行政执法科技化水平，提升执法巡查效能。

3.健全水行政执法府际合作机制

大量的水政执法实践表明，水利管理事业从来都不是单打独斗的事业。站在改革的新时期，要在现有人员机构编制基础上，整合有效的执法力量，通过建立以支队业务为指导，大队为主体，基层管理所为基础的运转机制，借助河（湖）长制平台，实现水行政执法与刑事司法的有效衔接，在管理实践中，逐步探索建立以水行政执法部门为主体，交通、公安、海事、自然资源、生态环保等部门参与的水行政执法合作机制，通过召开联席会议、综治联动等形式，加大对非法采砂（取土）、侵占河道、水资源类违法案件的查处力度■