当河长制的助推者 做强监管的大文章

陈凡宏

（作者单位：淮委沂沭泗局沂沭河水利管理局 276100）

河道管理保护的问题归根结底是社会问题,是人的问题。习近平总书记在关于保障水安全重要论述中明确指出治水要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。究竟如何调整人的行为，纠正人的错误行为，还需要从强监管方面入手。水利行业的强监管应该以“河湖长制”为切入口，发挥河湖长的权力优势，主动做好强监管文章。

水利改革发展的总基调是“水利工程补短板，水利行业强监管”，总基调应时而生、顺势而生。水利行业从早期的重建轻管到今天的“工程补短板，行业强监管”的转变，是适应当下中央工作面对加强监督工作的总要求，也是水利部党组的高度重视，顺应了时代的发展，是新时代治水矛盾转化的必然，符合增强行业存在感和社会认可度的要求，因此加强行业监管势在必行。落实绿色发展理念，全面推行河长制揭开了河湖管理的新模式，是解决河湖突出问题的新举措，加强行业监管的新抓手。

一、河道管理的目标

河道管理保护涉及上下游、左右岸，不同行政区域和行业，是一项复杂的系统工程，因此构建责任明确、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，共筑无违生态美丽河湖就是河湖管理的目标，也是水利人义不容辞的责任。

“日出江花红胜火，春来江水绿如蓝”，是生态河流的美好蓝图。山水林田湖草是一个整体、是一个系统，缺一不可。建设生态河湖，构建无违河湖是河道管理的目标。河道管理应该因地制宜、与时俱进。建设多自然型绿水河川，将水体、堤岸、湿地、植被等诸多要素统筹考虑，进行防洪蓄水、生态恢复、休闲娱乐、经济开发等综合规划。根据全面推行河长制的意见和生态文明改革方案要求，河道应该是一河一策；应该有统一的空间规划、统一的确权登记；大江大河大湖和跨境河流分级行使所有权的体制，所有权管理权和使用权的进一步明晰；落实最严格的水资源管理制度。随着法规、制度、具体措施的出台，也将为如何管理河道，构建怎样的河道，落实了举措、指明了方向、明确了目标。

二、河道管理中存在的主要问题

河道管理问题体现在很多层面，有技术层面、有管理层面、有社会层面，更有理念层面题，当然存在自然因素，但是归根结底是人的问题，是社会管理的问题。

1.沿河群众的习惯性、随意性

自古至今人民都喜欢邻水而居，依水而建。越是靠近水的地方越是人民的聚集区。随着社会的发展，人口的增多，人类活动给河流造成前所未有的压力。今天我们直管的河道往往靠近村庄，沿河群众对河道对水利工程的侵占破坏已经具有习惯性、随意性。靠近河堤的部分群众主要不良行为有：（1）在堤坡种植农作物造成水土流失。（2）在堤防或护堤地内埋设栅栏圈地种植。（3）在河道内私搭乱建。（4）多年来大的洪水较少，河床裸露，部分村民在河道内种植阻水树木。（5）在堤防保护范围内设置垃圾池，堆放柴草、河道内随意倾倒垃圾。（6）沿河村民私车车、农用车增多，堤顶成交通要道，车流量较大。（7）部分沿河村庄百姓到河道内偷砂建房，更有甚者偷砂倒卖作为营业行当。（8）农村农业面源污染、生活污水恣意排放污染。

2.部分基层地方政府的生态河道、健康河湖的意识淡薄

部分基层干部生态河道、健康河湖思想观念淡薄。部分基层地方政府或部门还存在向河道进军、向河道要效益、向河道要政绩、污染换发展的思想。许多所谓的“政绩”，对生态河道、健康河湖来说就是劣绩。部分基层政府或部门的领导有先上车后买票、甚至有上了车不买票的思想，未经河道主管部门许可在河道内搞开发建设。一些较大型的河道内违法建设往往有基层政府的影子。这些违法建设起到了不好的示范效应，对河道主管部门加强河道管理、建设生态河流形成极大的阻力。

3.社会企业自律意识差

随着社会的发展，涉河建设项目日益增多。桥梁、管道、线路、码头、闸坝、排污口等建设项目的施工企业在建设过程中，对河道及水利工程保护意识、自律意识不强，不能严格按照河道主管机关批复许可的要求完成，存在破坏水利工程，破坏生态河道的情况。对河道建设项目防洪影响处理工程、生态补偿项目不想投入不愿投入。工程完工后，工程废弃物清理、恢复河道原貌等善后工作，往往虎头蛇尾、得过且过。

4.基层河长专业知识不强，缺乏相应专业知识

乡镇河长、水利站长、村级河长的水利、环保等专业知识匮乏，缺少相关的培训。他们普遍对生态河道认识不够，对保护河道缺乏主动性，不知道在河长制工作中担当什么角色，不懂得把握哪些能做、哪些不能做、做到什么程度。有时会认为在河道内建房、种树、埋坟、打井等属于正常行为。据了解，这些基层干部很少参加培训，水利方面的培训几乎没有。

5.河长制、水法规的宣传还不够深入

河长制、水法律法规的宣传还远远不够深入人心。沿河群众虽然已经知道水法规河长制的存在，在河边也能经常看到河长制的宣传牌、责任牌，但他们是知其然，不知其所以然，还不知道从何做起，不知道堤防垦殖、滩地种树等这些日常行为对河道的危害，还不知道倾倒垃圾、生活污水对河道生态的危害，更认识不到保护身边的母亲河的深远意义。宣传工作任重而道远。

6.水行政执法和刑事司法衔接问题

基层单位在水行政执法和刑事司法衔接中需要不断摸索。涉河违法案件移送少、案件难移交，以行政处罚代替刑罚等现象还普遍存在，涉河违法犯罪案件的警示作用还不够强。以河道内非法采砂为例：《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）于2016年12月1日正式施行，为打击非法采砂行为提供了强有力的法律支持。但在具体实践中，由于行政执法与刑事司法对于案件办理程序、证据规则、证明标准等均存在差别，河道主管机关移送涉嫌犯罪的非法采砂案件依然困难重重。

三、助推河长制和强监管的对策和建议

1.以问题为导向，加强水法规的宣传

加大水法规的宣传力度，让水法规深入人心。水法规的宣传应该以沿河领导和群众为对象、以解决问题为导向。首先应该明白宣传的目的就是要让沿河的领导、群众懂法规、畏法规，了解哪些该做、哪些不该做。要让沿河领导群众知道水法规倡导的应该坚决支持，水法规反对的要坚决不做，还要让沿河群众知道一些日常的堤防垦殖、滩地种树、违章建房、私搭乱建等危害，更要让群众知道违法的后果和惩戒代价。

2.对基层政府领导、基层河长、水利站长等进行专业培训

基层政府领导、基层河长、水利站长是一线的管理人员，是一线河长制的践行者，是基层群众的连心人。他们的政治立场是不是坚定，专业素养好不好，法制意识强不强，直接关系到河长制的实施能否到位，人民群众是否满意。乡镇河长、水利站长、村级河长水利、环保等法规制度意识不强，专业知识匮乏，缺少相关的培训。水利部门、河道主管部门应该主动承担起对基层政府领导、基层河长、水利站长等相关人员的培训责任。通过培训，不但可以加强联系，掌握思想动态，而且可以进一步压实责任，为构建无违河道、生态河道服务。

3.水利部门应当好河长制的践行者和助推者

河长制是解决我国复杂水问题，维护河湖健康生命的有效举措，大力推行河长制，把河长制从有名到做实，是水利部门义不容辞的责任，也是水利部门强化行业监管、提升自身地位的制度利器。河长制不仅要在抓好事务工作的监管上下功夫，更要在对人的监管上下功夫，纠正人的错误行为，倡导人的正确行为。从法制、体制、机制着手，建立一套务实高效实用的监管体系。不仅主动监督，更要结合群众监督、舆论监督，利用卫星遥感、航拍分析、检测监测、网络监控等手段，从根本上让水利行业监管“强起来”，形成行业齐心协力、同频共振的监管格局。从流域监管方面出发，应该在压实基层河长责任和调动基层河长积极性上下功夫，主动对沿河县乡（镇）村级河长进行评先树优，肯定他们的成绩，提高他们的荣誉感、成就感，对表现好的乡镇村庄在经费、河道管理、社会综合考核等方面适当倾斜和关注。

4.加强法规制度建设，筑牢河湖保护的篱笆

进一步完善和加强法规制度建设，筑牢河湖保护的篱笆，建设与习近平新时代中国特色思想相适应的法规制度体系，建设与“补短板、强监管”相适应的法规政策，让强监管做到有法可依有章可循，行政处罚有时对行政相对人已经不具备威慑，应该让行政执法长出牙齿、变得锋利。加强法规制度建设，关键还是要看落实，法规制度的制定关键还是看可操作性，实践证明凡是有可推诿空间的事情都办不好。法规制度的建设尽量减少推诿空间，提高可行性、操作性和实用性。

5.加强行业信用体系建设

通过顶层设计，加强行业信用体系建设，进一步调整人的行为，特别是错误行为。建立完善个人、企业等诚信数据库，建立与其他部门诚信体系的互联互通，建立联合惩戒体制机制，增加其违法成本，根据其违法行为的严重程度，分别对其乘坐交通工具、入学、考证、就业、投标、经营、出国、贷款、高消费等工作生活的各个方面进行分类限制，以此建立不敢违法、不能违法、不想违法的良好氛围。

6.做好水行政执法和刑事司法衔接

行政执法与刑事司法衔接是技术问题，也是实践问题，应该主动思考如何找准衔接不畅的症结，如何推动衔接工作，解决有案难移问题。衔接过程中，河道主管部门应该及时将问题向县级以上河长汇报，发挥河长的综合协调优势，顺利推动相关工作有序进行。建立并定期召开行政执法和刑事司法工作联席会议，相互通报在河道管理过程中的违法犯罪行为以及衔接的有关工作，发现并及时解决衔接工作中的问题。当遇到案情重大、特殊、复杂，难以认定的情况，应该相互座谈及时解决。

7.以水利部主导的“清四乱”为切入口，进一步树立流域机构强监管形象

河道管理部门应该及时掌握问题清单、清理的进度，在把握清理的标准、清理验收等方面严把关、高要求，及时向有关河长汇报，同河长办沟通，对沿河乡镇通报。通过“清四乱”工作，进一步检验河长制体系的落实情况，发现河长制在推行过程中的问题，打通河长制实施中的细枝末节。

四、结语

河长制是加强生态河道管理的制度保证，强监管是一篇大文章。河道管理人员应积极践行新时代水利精神，努力从习近平新时代中国特色社会主义思想中汲取营养，充分理解“五位一体”整体布局和“四个全面”的战略布局，从生态文明建设和绿色发展理念的视角看问题，加强理论修养，牢记初心使命，主动担当作为。河道管理工作要以河长制为切入口，以解决突出问题为突破口，以强监管为手段，以建设生态河湖为目标，处理好开发和保护的关系、局部利益和全局利益的关系，解决人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足这个治水的主要矛盾。尽管构建无违生态美丽河湖还有很长的路要走，但是只要紧紧依托河长制，主动强监管，河道管理的大环境肯定会更加法治有序，河道管理的明天也会更加美好■