以行政自我规制为视角认识水利行业强监管

宋京鸿

（作者单位：淮河水利委员会沂沭泗水利管理局 221018）

行政自我规制是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为，从而实现行政权合法合理运行，通过采取措施对自身行为实施自我控制，发挥积极的公共服务和社会塑造功能。在当前全面推进依法治国、加强国家治理体系与治理能力建设背景下，各级行政机关日益重视对行政行为的自我规制。“水利行业强监管”作为当前水利改革与发展的主调，旨在通过强化行业监管，解决人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾。从行政自我规制理论出发认识水利行业监管，有助于我们深刻理解水利行业强监管的丰富内涵，科学把握其目标方向和强化途径。

一、行政自我规制视角下水利行业强监管的内涵

行政自我规制的主体是行政机关本身。在传统行政法价值里，对于行政权的规制和控制，主要包括立法机关、司法机关等国家机关，或新闻媒体、社会组织、公民等权利主体，而行政自我规制是行政机关对其自身行为的控制。“水利行业强监管”思想最早体现在鄂竟平部长专题党课报告中，是在深刻认识转变治水思路的紧迫性基础上自觉提出的，目的在于适应治水主要矛盾变化、践行“十六字”治水方针、推动水利行业健康发展，实施该行为的主体是各级水利部门。

行政自我规制的目的在于平衡行政权与公民权之间的关系。一方面行政机关必须积极作为，履行法律授予的职责，维护社会公共秩序，保障公民权益。另一方面行政机关应当自我限权，防止行政权趋于泛滥、公民权难以有效保障。“水利行业强监管”理念的提出，基于当前水利行业监管薄弱的现状，以解决破坏水生态、侵占河湖岸线、河湖“四乱”等问题为导向，通过严格的制度体系、有力的监管手段，纠正人的错误行为，使维护水环境、保护河湖健康成为人们自觉的选择和行动。在这个过程中，既要监督各级机关依法履行职责，整治水利行业的不作为、慢作为、乱作为问题，又要对社会公众的涉水行为进行管理，通过严格执法，纠正人的错误行为，实现公共利益的最大化，以满足人民群众对美好生活的向往和对水资源水生态水环境的需求。

行政自我规制的主要形式是自我的预防、发现、遏制、纠错。自我预防是行政主体作出行政行为必须符合法定程序，发挥内部监督作用，避免不合法行为；自我发现是行政主体及时发现自身错误行为并采取补救措施；自我遏制是行政主体建立有效的机制，及时遏制错误行为，有效防止损害扩大；自我纠错是行政主体对于前三个环节中已经出现的错误行为，主动进行纠正，并全力保障公共利益和相对人的合法权益。“水利行业强监管”从法制、体制、机制等环节着手，建立系统的监管体系，采取检查发现、问题认证、督办整改、责任追究等措施，实现及时发现和解决问题，依靠的也是对错误行为的自我预防、发现、遏制、纠错。

二、行政自我规制视角下水利行业强监管的必要性

1.相对外部规制具有比较优势

传统上对于行政权的规制主要依赖于外部主体，包括立法规制、司法规制以及公民和社会舆论监督等，但这种规制手段在适应行政权力日益扩展、行政理念不断更新等一系列社会趋势方面有其局限性和滞后性，无法达到充分完全的规制效果。而行政自我规制充分调动了行政机关的积极性，发挥了行政机关在行政知识和能力方面的优势，既达到了规制行政机关行为的目的，又避免了资源的浪费，节约了国家立法和执法的成本。行政机关掌握更多的专业知识和充分的信息，更易于了解事物的实际发展状态，也更容易采取有效的措施进行妥善处置和迅速应对，并且能有效地降低成本。以淮河水利委员会沂沭泗水利管理局持续推动河湖“四乱”清理整治工作为例，不断与地方河（湖）长制工作机构达成共识，理顺工作机制，形成合力攻坚的工作格局，各级管理单位借助江苏、山东两省专项行动有利契机，主动协调、积极履职，推进直管河湖清违整治和问题验收销号，是实现根本遏制涉河湖违法违规行为，确保清理整治行动取得良好成效的前提和保障。并且与外部规制以事后问责为手段不同，自我规制能够尽早地发现违法行为，减少公共利益的损失。

2.增进行政正当性的必然选择

行政权力是柄双刃剑。一方面由于行政权力带有强制性，容易损害民众的合法权益，因此要遵守法律为其划定的边界，任何超过这个边界的行政权力都是缺乏正当性基础的。另一方面，经济社会发展、增进民众福祉又离不开行政权力干预，行政机关应当积极行使权力以满足人们对社会公共服务的需求。增进行政正当性的核心应该是保证行政权力受到有效控制的同时，又能够积极履行职责，最大程度地增进公共利益。行政权力过度扩张，必然会侵犯个体权利，但是如果对行政权力施加了过度的控制，也会削弱行政权力的功能发挥，因此对于行政权力的控制必须保持一个恰当的尺度。而行政自我规制作为约束行政权力的有效方式之一，由于其自身的优势，能够准确地规范和控制行政权力，不断“自我革命式”地完善行政权力运行方式，不仅能有效地控制行政权力，使其严格依法行政，遵从法律为其划定的边界，还能促进行政机关积极主动行使职权，有效履行法定职责。既要发挥行政权力的积极作用，又要限制行政权力的消极影响，这是行政机关不断进行自我规制的目的所在。

3.水治理体系和治理能力现代化的客观需要

水治理体系和治理能力现代化，是新时代水利改革发展的重要目标。水利行业经过多年发展，已经建成了基本完善的水旱灾害防御、灌溉、供水等工程体系。但是在贯彻落实党和国家有关涉水政策、水治理机制构建和制度执行、履行水利行业社会治理职能等方面还不能满足社会发展的需要。当前我国面临的诸多复杂水问题，从形式上表现为水资源、水生态、水环境问题，本质上却是水治理体系的缺陷和治理能力的危机。强有力的水利行业监管能够促进水治理体系逐步适应治水矛盾的转化、推动水治理能力逐步适应社会发展需要，通过践行“调整人的行为、纠正人的错误行为”的治水思路，推动解决水利行业发展存在的四个方面不平衡不充分，逐步实现水治理体系和治理能力现代化。

三、行政自我规制视角下水利行业强监管的有效发挥途径

1.以制度化确保可持续性

行政自我规制的实施比较灵活，容易具有“运动式”的倾向，可能会导致其缺乏稳定性和持续性，往往初期力度较大，随着时间的推移，所采取的措施效力就会弱化。行政自我规制的推动和工作开展也很大程度上依赖于行政机关领导的意志，在现行行政机关工作模式下，自我规制采取的措施如果得到领导或上级的关注和推动，通常能发挥很好的成效，否则就难以取得预想的作用。要有效发挥水利行业监管的自我规制功能，应当着重加强制度化建设，提高相关规则的制定、执行等一系列环节的规范性。通过制度化实现自我规制的系统化和明确化，使相关规则更加具有可操作性，保障其实施措施的权威性和效果的稳定性。建立完善水利监管的法律法规、部门规章、标准规范、实施办法制度体系，明确监管的工作内容、责任追究等规定，使水利监管工作规范持续开展。

2.遵循法治化路径

行政自我规制本身并不是法律规定的产物，但是，并不意味着其不应遵循法治化的路径。相反，恰恰是由于行政自我规制往往是法律之外的制度和措施，因而才更需要遵循法治化的路径。行政自我规制的法治化主要是借助法治的精神和原则、制度对其进行改造，使其与法治原则相契合，从而能够体现实质的合法性，减少内外部对行政自我规制合法性的质疑。

3.完善与其他规制方式的衔接

行政自我规制不能取代外部规制，行政自我规制与来自立法和司法机关等外部主体的他制是相辅相成的关系。外部规制能够通过认定行政行为的对错得失，通过硬性的控制手段实现对错误行政行为的禁止甚至惩罚；而内部规制则是以行政主体自身为视角，通过绩效评估、内部监督等一系列措施实施前置的自我控制。需要完善行政自我规制与其它规制方式的衔接，如内部监督与信访举报的衔接、行政复议与行政诉讼的衔接、行政问责与司法监督的衔接，从而使内部规制和外部规制共同发挥优化行政权行使的作用。

4.加强行政组织内部结构的调整构建

行政权力运行过程中存在的很多问题都是来源于行政组织自身的某些不足，不从行政组织自身寻找解决之道，就无法从根本上解决问题。如果行政机关的机构设置、职能配置不科学不合理，行政权内部可能就会处于行政成本高、行政效率低的状态，也就不可能有效实现行政自制。一方面应当加强对行政权力的重新组合与再分配，根据不同层级的事权和职能，合理配置行政职权，解决行政权重叠、行政效率低等问题，优化行政权力并不断提高行政治理能力。另一方面，要从体制机制入手，抓好水利监管队伍建设、制度建设和信息化建设，通过充实水利监管的职责机构和人员编制，完善针对监督工作、监督队伍内部运行、各业务领域监督检查的一系列制度，强化信息化支撑等措施，建设形成健全的监督体系和强有力的监督队伍。通过加强行政组织自身建设，构建行政权力良性运行的前提和实现行政自我规制的组织保障■