“横向罅隙”：政府部门间的合作困境
——基于D县“三块地”统筹推进改革的案例分析

李 敢 徐建牛

一、研究问题的提出

作为国家建设主体行动的直接反映与主要观察对象，政府行为历来为研究者所关注(1)周雪光，刘世定，折晓叶主编：《国家建设与政府行为》，中国社会科学出版社，2012年。。关于地方政府组织行为研究，既有文献多具有以下两类倾向：其一，倾向于把地方政府视为一个统一的整体，区别在于研究对象的行政层级不同，比如乡镇级、县市级、省市(直辖市)级等，或是在研究主题上的差异，比如专注于特色典型产业打造的地方政府(2)冯猛：《基层政府与地方产业选择：基于四东县的调查》，《社会学研究》2014年第2期。，热衷于文化建设锦标赛的地方政府(3)李敢：《文化产业与地方政府行动逻辑变迁——基于Z省H市的调查》，《社会学研究》2017年第4期。，也有关注环保考核的地方政府(4)孙伟增，罗党论，郑思齐，万广华：《环保考核、地方官员晋升与环境治理——基于2004—2009年中国86个重点城市的经验证据》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2014年第4期。等；其二，聚焦上下级政府之间的博弈，例如， “项目

制”(5)折晓叶，陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。(6)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。(7)陈家建：《项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。(8)陈家建：《项目化治理的组织形式及其演变机制——基于一个国家项目的历史过程分析》，《社会学研究》2017年第2期。(9)周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期。、 “帝国的治理逻辑”(10)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。(11)周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。(12)周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《文化纵横》2013年第3期。(13)周雪光：《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，《开放时代》2014年第4期。(14)周雪光：《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》，《社会》2016年第1期。、 “政治锦标赛模式”(15)周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期。(16)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。(17)周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。、 “行政逐级发包制模型”(18)周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社，2008年。(19)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。(20)周黎安：《再论行政发包制：对评论人的回应》，《社会》2014年第6期。(21)周黎安：《转型中的地方政府官员激励与治理(第2版)》，格致出版社，2017年。、 “运动式治理”(22)冯仕政：《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。(23)周雪光，练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。(24)倪星，原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的？——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》，《公共行政评论》2014年第2期。、 “上下分治的治理体制”(25)曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。、集权与分权的“风险论”(26)曹正汉：《中国的集权与分权：“风险论”与历史证据》，《社会》2017年第3期。、上下级政府的“机动性考核与应对”(27)艾云：《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析》，《社会》2011年第6期。(28)艾云：《上下级政府间“考核检查＂与“应对”过程的组织学分析——以A县“计划生育”年终考核为例》，《社会》2011年第3期。，“控制权理论”(29)周雪光，练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期。，以及政府政策实施过程中“讨价还价”的发生机制(30)冯猛：《政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制——基于四东县休禁牧案例的分析》，《社会》2017年第3期。等，不一而足。不过，在第二类别中，尤以“纵向共谋”论说影响最广，传播也最广。“纵向共谋”认为，在国内既有行政体制约束框架下，“基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为，这种共谋行为是其所处制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果”(31)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。。

另外，作为新一轮土地制度改革的重要内容，“三块地”改革试点已经于2015年春在全国正式推进，(32)“三块地”改革指的是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度。依据中共十八届三中全会关于建立城乡统一建设用地市场工作目标，2015年3月，国土资源部开始实施新一轮农村土地制度改革，共计33个试点。其中，15个面向农村集体经营性建设用地入市，15个面向宅基地制度改革，3个面向农村土地征收工作，试点遵守“封闭运行、风险可控”原则。参阅：中共中央办公厅和国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，(中办发〔2014〕71号)。《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》国土资发〔2015〕35号。另外，“三块地”统筹推进，主要从2016年9月开始，延至2018年底。持续至今，其服务于中央尝试建立城乡统一建设用地市场的工作目标，当前主要为地方性实践探索。而最近三年多，笔者也一直在东部Z省跟踪观察“三块地”改革试点的推进，主要是扎根于D县，一个“三块地”试点的明星县。正是在田野跟踪调查过程中，笔者“无意”发现，无论是面向上级或者中央，还是面向普通民众，由不同部门组成的地方政府都并非一个利益整体。从D县案例去观察，当面对需要跨部门合作的工作任务时，某项政策主导部门往往不太关注给其它关联部门可能带来的溢出效应。比如，当D县承接“三块地”统筹推进改革试点这一重大工作任务后，为取得相互间的理解、同意和支持，政府部门之间往往需要经过多轮“协商、谈判、妥协”等不同类型或阶段的互动博弈，才可能促进相关措施的落地和实施。相较于存在于不同层级地方政府间的“纵向共谋”，我们将发生在同一地方政府内部不同部门间此类合作困境现象概括为“横向罅隙”。

当然，在一定意义上，关于同级政府部门间的“横向罅隙”现象并非一个新发现，类似现象学界业已有所论述，比如，科层制中的仪式性作为，有可能“导致程序优先于潜在的组织目标”(33)克罗戴特·拉法耶：《组织社会学》，安延译，社会科学文献出版社，2000年，第87-92页。(34)于显洋：《组织社会学》，中国人民大学出版社，2016年，第197页。。陈家建认为，关于政策执行问题，由于“横向部门间的张力也是影响政策执行的核心因素”，需要在经验研究层面增加对政府组织横向结构的关注。(35)陈家建，边慧敏，邓湘树：《科层结构与政策执行》，《社会学研究》2013年第6期。再例如，面向“社区建设领域中政府机构间的合作困境”，马伊里曾指出，基层政府间普遍存在各自为政的“孤岛”现象(Isolation)，其源自“资源和信息无法在各部门之间优化组合”。(36)马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海人民出版社，2008年。然而，在笔者看来，尽管“横向罅隙”与“各自为政的孤岛现象”有关联，但不尽相同。“各自为政”只是“横向罅隙”导致的一种结果，而“孤岛”现象侧重静态描述，主要以部门个体为中心。相较而言，“横向罅隙”则侧重部门间的动态联系，比如，依据外部环境或具体事宜约束，尤其是上级的重视程度，部门间的“横向罅隙”可大可小，可深可浅，时隐时现(37)以D县为例，在“三块地”改革之“农村集体经营性建设用地入市”(简称“农地入市”)前期，为了完成指标和凸显模范作用，当县规划局、国土资源局、环保局等出现分歧时，县里强调其它部门需要有“大局意识”，即以国土资源局的意见为主。。

于是，有待于进一步研究的问题有：在迈向现代治理转型过程中，在制度安排和激励结构设置方面，地方政府组织需要具备怎样的构建特质？即对地方政府治理而言，政府的组织结构及其面临的权力约束如何影响日常工作开展，如何在政府公职人员个人利益与政府治理目标之间实现激励兼容，以及如何设定“合适的激励”才有助于实现“将激励搞对”(Getting incentives right)(38)Robert D. Cooter，Ariel Porat，“Getting Incentives Right: Improving Torts, Contracts, and Restitution，”Princeton University Press; Reprint，2016，p.2.？进而言之，类似于“纵向共谋”，作为组织制度设计的一种非预期后果，在政策执行过程中，同级政府部门间出现的“横向罅隙”现象，嵌入怎样的制度环境？以新一轮土地制度改革之“‘三块地’统筹推进改革试点”为例，其在政府组织结构中有着怎样具体的体现？哪些因素共同推动了“横向罅隙”现象的重复发生和稳定存在？从而在政策设定初衷和实际执行过程中，在方向、力度和效果等方面，衍生出怎样的差异？对地方政府治理模式又构成了怎样的冲击或挑战？围绕各自约束条件、目标函数和利益诉求，又如何才能在政府部门间构建出一套利益制衡机制？

二、从“地区竞争”到“部门竞争”：一个简短的文献回顾

对改革开放以来中国政府的组织制度研究是学术界的一个热点话题。对此，目前学者基本达成了“纵向博弈”和“横向竞争”两种共识。首先，不少学者致力于研究中央和地方政府的关系，达成“纵向博弈”的共识。一些学者提出了“压力型体制”(39)荣敬本，崔之元，等：《从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年。、“上下分际”(40)曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。、“项目制”(41)折晓叶，陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。(42)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。(43)陈家建：《项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。、“晋升锦标赛”(44)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。(45)周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。、“行政发包制”(46)周黎安：《再论行政发包制：对评论人的回应》，《社会》2014年第6期。、“运动式治理”(47)冯仕政：《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。(48)周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。(49)狄金华：《通过运动进行治理：乡镇基层政权的治理策略》，《社会》2010年第3期。等一系列的概念，揭示中央政府激励和动员地方政府达成自身意图的种种体制、机制和形形色色的制度安排。还有学者提出了“变通”(50)孙立平，沈原，刘世定：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，中国社会科学辑刊，1997年(香港)冬季卷。、“选择性执行(selective policy implementation)”(51)O’Brien，Kevin J，Lianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China，” Comparative Polictics,Vol.31，1999，pp.167-186.、“应付”(52)艾云： 《上下级政府间“考核检查＂与“应对”过程的组织学分析——以A县“计划生育”年终考核为例》， 《社会》2011年第3期。、“选择性应对”(53)杨爱平，余雁鸿：《选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析》，《社会学研究》2012年第4期。、“拼凑应对(Muddling through)”(54)Zhou Xueguang，Hong Lian，Lenard Ortolano，Yinyu Ye，“A Behavioral Model of ‘Muddling Through’ in the Chinese Bureaucracy: The Case of Environmental Protection”China Journal,Vol.70，2013，pp.120-147.等概念，揭示地方政府如何灵活应对和执行中央政府的政策和指令。周雪光的研究揭示出地方政府并不是铁板一块，不同层级的地方政府基于职责同构等原因，存在“共谋”的现象，基层政府会与其直接上级政府互相配合，采取种种手段应对来自上级的政策指令和监督检查，丰富和深化了对中央—地方之间博弈关系和地方政府策略性行为的认识。(55)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。

其次，关于政府组织的横向关系，学者达成了“横向竞争”的共识(56)张五常：《中国的经济制度》，中信出版社，2009年。(57)沈立人，戴园晨：《我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源》，《经济研究》1990年第3期。(58)陶然，陆曦，苏福兵，汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，《经济研究》2009年第7期。(59)陆铭，陈钊：《分割市场的经济增长：为什么经济开放可能加剧地方保护？》，《经济研究》2009年第3期。。例如，基于布瑞敦提出的“竞争性政府”(competitive governments)模型(60)Albert Breton，“Competitive Government. An Economic Theory of Politic Finance，”Cambridge University Press，1996.，周业安等和金太军的实证研究也表明，政府内竞争也很常见，比如，为实现所辖区域经济增长所需要生产要素的集聚，同级地方政府以及政府内部相关部门、机构相互之间存在横向竞争关系。(61)周业安，冯兴元，赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，《中国社会科学》2004年第1期。(62)金太军：《从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析》，《中国社会科学》2007年第6期。还有学者强调财政分权和政治集权导致了“地区竞争”(63)张维迎，粟树和：《地区间竞争与中国国有企业的民营化》，《经济研究》1998年第12期。，而地方政府间的竞争造就了中国奇迹。这类研究以张五常的“县际竞争”(64)关注“地区竞争”的学者不少，其中以张五常的学术影响力较大。另外，从竞争主体看，“地区竞争”也存在跨层级的地方政府之间竞争现象，但总体上仍属于“块块之争”。而如果聚焦“晋升锦标赛”，“地区竞争”主要表现在同属某一上级政府的同级地方政府之间。参见李敢：《文化产业与地方政府行动逻辑变迁——基于Z省H市的调查》，《社会学研究》2017年第4期。最有影响力。另外，还有学者关注地方竞争带来的负面效应，如“以邻为壑”(65)陆铭，陈钊：《分割市场的经济增长：为什么经济开放可能加剧地方保护？》，《经济研究》2009年第3期。的合作困境，早期表现为同级地方政府之间的重复建设、地方保护(66)周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期。、市场分割(67)银温泉，才婉如：《我国地方市场分割的成因和对策》，《经济研究》2001年第6期。、恶性竞争(68)张维迎，马捷：《恶性竞争的产权基础》，《经济研究》1999年第6期。、诸侯经济(69)沈立人，戴园晨：《我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源》，《经济研究》1990年第3期。；20世纪90年代中期以来，则表现为招商引资过程中压抑工业用地价格的“逐底竞争”(70)陶然，陆曦，苏福兵，汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，《经济研究》2009年第7期。。

从目前的研究成果看，学者已经认识到政府并不是铁块一块，其内部存在多元分化的不同主体。这种分化不仅表现在中央政府与地方政府之间的纵向博弈，也不仅仅局限同一层级地方政府之间的横向竞争，以及不同层级的地方政府之间的“共谋”，这些现象都引起了学者的关注并取得了有影响力的研究成果。然而，对同一地方政府之下不同部门之间的合作困境——例如“横向罅隙”，却鲜有涉及。

为数不多的研究已认识到部门分化对政府行为的影响。政府内部的利益分化和实际权力结构会影响到政府行为(71)梁平汉，高楠：《实际权力结构与地方政府行为》，《经济研究》2017年第4期。。马伊里的研究发现，由于部门之间缺乏合作，处于“孤岛化”的状态，而导致陷入“有组织的无序”状态。(72)马伊里：《有组织的无序：合作困境的复杂生成机理》，《社会科学》2007年第11期。Gilli 和 Li采用国外政治竞争中常使用的利益交换(logrolling)模型，研究了中国政府内部不同部门之间的博弈及其对于政策制定导向的影响。(73)Gilli，Mario，Li Yuan，“A Model of Chinese Central Government.” Economic of Transition，Vol.21，2013，pp.451-477.Gilli等后来进一步发展相关理论模型，并用医保和低保覆盖率实证研究了民政部和卫生部之间的利益交换案例。(74)Gilli，Mario，Yuan Li，Jiwei Qian，“Logrolling under Fragmented Authoritarianism:Theory and Evidence from China，”Working Paper，2015.当同一政策在同级不同部门之间的执行过程存在利益冲突或分化时，便可能发生利益博弈或政策敷衍现象，进而导致政策执行分化或走样(75)O’Tool，L. J，“Rational Choice and Policy Implementation: Implications for Inter-organizational Network Management，” The American Review of Public Administration, Vol.25，1995，pp.43-57.(76)李迎生，李泉然，袁小平：《福利治理、政策执行与社会政策目标定位：基于N村低保的考察》，《社会学研究》2017年第6期。。陈家建等人以妇女小额贷款为例，考察了相关部门对这一政策的执行态度，发现部门利益相关性在很大程度上决定着政策执行的积极性。(77)陈家建：《项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。他们提出，在目标、激励与约束都存在巨大差异的情况下，很多国家政策在执行中面对的是高度分化的科层结构，科层组织之间的摩擦减低了政策的执行力，从而导致政策被废止或执行走样。

本研究欲以D县不同部门在“三块地”改革试点中的具体互动过程为典型案例，揭示政府部门之间存在的“横向罅隙”现象，并从组织学的角度探析这一现象长期存在并重复发生的原因。本文的贡献在于，基于对D县的案例研究，提出了“横向罅隙”这一概念，概括同一政府机构下的不同部门之间的合作困境，并从组织制度的角度对“横向罅隙”这一现象长期存在、重复发生的原因提出了一个组织学的解释。

三、案例呈现与分析

(一)案例背景

进入经济新常态之后，在从“乡土中国”向“城乡中国”过渡的大转折时期(78)刘守英：《城乡中国”由单向城市化转向城乡互动》，《农村工作通讯》2017年第10期。(79)周其仁：《城乡中国(修订版)》，中信出版社，2017年。，原本已颇为复杂的农村土地问题，面临的挑战更多，亟待克服的难题也很多。“三块地”改革正是这方面的一个典型性回应与体现。此外，之所以选择以“三块地”为标识的农地改革案例，也是考虑到在新一轮土地制度改革实施时期，更有必要“直面中国土地问题”(80)刘守英：《中国土地制度改革——上半程及下半程》，《国际经济评论》2017年第5期。。

在时间上，本文讨论的“三块地”改革时间跨度，并不局限于“三块地”试点的起始之年，即2015年，而是面向中共十八届三中全会以来关于农村改革的系列布局，并融入有“实施乡村振兴战略”时期的有关观察。在“实施乡村振兴战略”的新时代，“乡村振兴”中的“乡村”应是一个立体的有机系统，包括“三农”在内的农村发展议题不宜再继续分别对待、分割管理，而宜视为一个整体、统筹兼顾。国土资源部部长姜大明指出，“三块地”改革具有“整体性、系统性、协同性”特征(81)宋晓东，王立彬，刘硕：《农村“三块地”改革试点期限为何要延长？》，新华每日电讯，2017年11月2日第9版。，而如何处理密切相关的“人”和“地”的关系无疑是改革的核心和关键。在这种背景下，“农村土地改革”(以下简称“地的改革”)和“农村土地上人的改革”(以下简称“人的改革”)协调兼顾、同步推进，变得尤为重要(82)李敢，周伟国：《“乡村振兴战略”一个着力点探讨:农村“土地上人的改革”向何处去》，《农村经营管理》2017年第12期。(83)张红宇：《深化改革，处理好农民和土地的关系》，《农村经营管理》2017年第12期。。在田野观察地点上，如前所述，主要基于东部地区Z省D县。多年来，Z省的农村土地改革一直走在全国前列，而D县，无论是在“农地入市”和征地制度改革方面的探索，还是在宅基地利用方式方面，都堪称该省乃至全国农地改革的一个明星县。

本文所用资料主要来自实地调研收集的一手资料和地方政府文件、报告等二手资料。研究方法主要为参与式观察、深入访谈、座谈会和档案研究。而且，较长时期以来，笔者同D县国土资源局、农业局、农办、发改委等关联部门一直有接触沟通，并对国土资源部多次在D县召开的现场交流会和专门性调研活动内容有所了解，对中央和省市涉农口领导在D县相关调研内容也有所了解，且参与了部委和省市相关部门的部分调研现场交流会，还曾主笔了D县特定政府部门委托的涉农内部报告的撰写。

(二)案例呈现：从“六牛耕地”到“横向罅隙”

“六牛耕地”，来自作者对田野资料的概括。在此处这是一个比喻，取自“九龙治水”或“五龙治水”一类表述。这是有鉴于，本案例“三块地”统筹推进改革事宜主要涉及国土资源局、住房和城乡建设局(规划局作为住房和城乡建设局的一个二级局相对独立发挥作用)(84)依据住房和城乡建设局(规划局)的介绍，“三块地”实施过程中，其主要在“多规梳理”、供地规划合理性审核、建设审批等环节扮演一定角色。以“农地入市”为例，前期多规梳理，也即哪些地能入市，规划局为牵头部门，作用重要；以农地征收为例，规划局在用图许可证颁发有权限；在宅基地事务方面，规划局负责颁发“乡村建设规划许可证”，该证是取得房产证的前期证明之一。在权职上，规划和国土往往“互相谦虚”，实际上都是“三块地”改革的“强势部门”。、农业局、民政局、财税局等六个政府部门(85)关于“六牛耕地”现象所涉政府部门的选取，说明如下：实际工作中，“三块地”统筹推进涉及的政府部门不止6家，此处主要是从“地的改革与人的改革如何相平衡”这一线索选取了两组共计6个政府部门，即此处“六牛耕地”所涉部门，采取的是李培林老师写作“羊城村故事”时的类型化处置方式，共分两组：一组政府部门主要面向“农村土地改革”，这类部门往往很强势(如国土资源局等)；另一组政府部门主要面向“农村土地上人的改革”，这类部门往往相对颇为弱势(如农业局等)。之所以如此类型化关联政府部门，是因为在调研中发现，就“三块地”统筹推进而言，不同政府部门之间的分歧，突出体现在如何认知和处理此改革事项中“农村土地改革”与“农村土地上人的改革”这对矛盾复合体。，故如此命名。其大意指的是，在同一行政层次之内，在面临同一件本需要协力才能有效处置的工作时，相关政府部门一些作为，却往往体现为“貌合神离”，从而陷入“合作困境”。这种“六牛耕地”现象折射出的政府部门间合作困境，又突出体现于“人地关系矛盾的处置”，即“地的改革”和“人的改革”之间的利益关系何以平衡。“横向罅隙”则是对“六牛耕地、方向不一”现象的进一步理论概括。主要体现在以下两个方面：

其一，“三块地”统筹推进中的“制度堕距”：成绩与不足。

就D县情形而言，截至2017年11月底数据，“三块地”统筹推进的基本信息如下：第一，就“农地入市”而言，已实现入市151宗，面积1035亩，成交金额2.21亿元，集体经济收益1.8亿元，惠及农民和农民群众10余万人。第二，就“农村土地征收”而言，从确定征地范围、合理提高补偿标准、严格规范征地程序等方面入手，完善出台了《D县土地征收管理实施办法(含可以征收土地项目目录)》 《D县土地征收留用地安置管理规定》等改革制度。缩小征地范围后，D县土地征收的面积同口径比上年同期减少12%左右。统筹改革以来，D县已按新政策实施了34批次土地征收(7020亩)，未发生因征地引起的群体性上访事件，实现了平稳过渡。第三 ，就“宅基地制度改革”而言，围绕“厘清一户一宅、保障户户有宅、管好宅宅法定、创新显化物权”工作思路，展开一系列改革，例如，全县累计清理“一户多宅”5549户，清理整治率实现100%，全县无房户、危房户宅基地保障率实现100%。制定了《农村宅基地确权登记发证若干问题处理意见》，累计发放宅基地使用权证97968本，应发尽发率达到100%。体现在“显化物权”方面，一是建立宅基地退出补偿机制，目前有偿退出1865户，涉及面积2051亩；二是探索建立农村宅基地有偿选位、超标宅基地有偿使用机制，目前已在2个村开展了试点，涉及农户116户；三是落实农房抵押权能，累计农房抵押贷款1473户，金额2亿元 。(86)以上数据来自于调研资料整理。

据此可见，在“三块地”统筹推进改革中呈显出的“制度堕距”，足以体现出“三块地”统筹推进中的现实挑战和关键问题。在“三块地”改革过程中，“地的改革”和“人的改革”并没有呈现出齐头并进的态势，而是存在着不小的差距： 在“地的改革”快速推进，受到媒体、学界和政府高度重视的同时，与土地制度改革密切关联的“人的改革”却进展缓慢，没有受到足够的重视，甚至沦为“默默无闻”的地步，二者之间存在的差距，我们称之为“制度堕距”。之所以如此言，是因为在经济新常态时期，“三块地”改革不只是农村土地的改革，而是与农地上的人及其权益保障密切关联的一项农村综合性改革。但就目前来看，“三块地”改革基本上还是一项“见地不见人”的改革，作为资源(财源)的“地”的改革受到过度关注，而“人”的问题却没有受到应有的重视。

其二，“地的改革”与“人的改革”关系如何平衡：部门间的分歧所在。

承上，不难发现，除国土部门之外，“三块地”统筹推进改革试点牵涉农业、规划、金融财税等部门，涉及整体性、系统性和协同性布局，需要调动多方资源、整合多方力量。为此，部门之间需要通力合作，以实现协力共进。但在实际操作中，却往往仅仅是某一部门在“发声”，其它关联部门则更多是“象征性参与”。在D县，主要体现在负责“地的改革”的政府部门(如国土资源局等)与负责“人的改革”政府部门(如农业局等)之间关于“三块地”统筹推进改革试点的认知和实践的差异。比如，包括“三块地”在内的农地改革，是否只是局限于土地资源配给范畴的改革，还是可以纳入农村集体产权制度范畴之中的一体化改革，进而，如何平衡“地的改革”与“人的改革”之间的利害关系，将成为“三块地”统筹推进工作顺利且深度实施过程中难以逾越的一道关卡。这是因为，对于试点中新的农地制度安排而言，要回答的问题不只是“地向何处去”，还有“地上的人向何处去”，如农村居民、村民、村股份经济合作社成员或社员等不同类型“农民”及其对应权益的具体界定。其实，关于这类跨部门合作的诉求，在相关官方文件中也经常突出强调。

姑且以“三块地”统筹推进之宅基地制度改革为例加以进一步说明：D县国土部门认为，其提出的“厘清一户一宅、保障户户有宅、管好宅宅法定、创新显化物权”操作方式，富有制度创新性。而农业部门则认为，国土部门的工作重心依然仅仅只是落在“宅”上，而不是“宅里面的人”，而“如何合理界定农村集体经济组织成员身份，并对成员所拥有的各项财产性权利进行规范”才是解决宅基地问题的关键，如果人的关系搞不清，地的关系也不可能真正弄明白。对于D县而言，基于其自身近年来在城乡统筹发展方面已经取得的业绩，(87)D县位于Z省北部，县域总面积936平方公里，被称为“创业新城”。2016年，全县完成生产总值425.2亿元，财政总收入72.8亿元。实现农业总产值41.7亿元，村级集体经济总收入2.4亿元，村均收入180万元。城镇居民人均可支配收入46444元，农村居民人均纯收入27140元，城乡收入比为1.7∶1，率先进入城乡融合阶段。在新的城乡关系塑造时期，面临一些新情况：继2013年在全省率先完成村集体资产股份制改革和户籍改革后，城乡人员流动及其权益保障日益多样化和复杂化。例如，截至2016年底数据，户改后D县农村新出生人口约为11000人，另外，全县农村婚姻嫁娶、亲属投靠、大学生回迁农村、离退休返乡定居等人口约为7000人，这几类群体陆续向所在村股份经济合作社提出了宅基地使用权共有人资格等权益诉求。因此，在更宽松的迁移政策下，如何实现农村集体资产股份权能改革之下股权的静态管理与村股份经济合作社社员身份的动态管理相结合，如何有效解决新增人员和新生人员身份认定问题，以及如何合理区分村股份经济合作社社员与行政村村民之间权益的异同等事宜，都急需加强对“人的改革”的关注。(88)2017年10月18日；10月24日；10月31日；11月27日，访谈和田野记录。

另外，在D县“三块地”统筹推进过程中，民政局等与“人的改革”关联较多的政府部门，持有与农业局类似观点，认为村集体经济组织成员即村股份经济合作社社员权等产权关系的确立，有助于村民自治的新发展和乡村秩序的重建，有助于乡村整体治理机制的规范和创新。

承此，就D县“三块地”统筹推进而言，政府部门间在宅基地问题上的分歧或许也是对刘守英所言一个观点的实践性回应，即“在中国农村几项土地安排中，宅基地制度是最落后的一项制度安排”。(89)刘守英：《城乡中国由单向城市化转向城乡互动》，《农村工作通讯》2017年第10期。

于是，分析包括“三块地”改革试点在内的农地制度改革逻辑，可以有两种取向：其一，继续锁定在农村土地资源配置角度，就土地论土地，各部门继续“画地为界”，各行其是；其二，有鉴于“乡村振兴”之乡村是一个系统空间的活化，可以参照当下正在实施的深化农村集体产权制度改革要求，将“地的改革”与“人的改革”统筹起来实施，避免将二者割裂开来，促进两类政府部门走出各自藩篱、联袂开展农地和农村改革。

由此可见，经由“三块地”统筹推进改革，进一步推进农村土地制度安排的合理化与农村治理体系的现代化，关涉的不只是经济学层面的产权制度问题，还有社会学层面的组织制度问题，尤其是政府制度设计之中的组织结构和制度环境。

(三)案例简析

1.“横向罅隙”：概念界定

相较于“纵向共谋”，“横向罅隙”虽然具有政治锦标赛关于“横向竞争”(90)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。的某些特质，但在内容上要丰富很多，比如，部门间心态上相互轻视、行为上各行其是，表面上貌似积极合作、同心协力，实际上相关工作缺乏协同、重复投入等。例如，在一次“三块地”主题座谈会上，一位在农经线工作超过25年的技术骨干谈道：

“‘乡村振兴’的立足点是人不是地，现在是本末倒置，注意力都放到国土部门的土地改革上了。”

另一位在县农业局工作30年以上的技术骨干告诉我们：

“国土部门啊，虽然出现得比较晚，但强势得很，他们做事情时根本不搭理农业局的，像耕地征用，征完后的摊子都留给农业局等部门去处理了，包括什么村资审核乃至于投诉上访等。当然，也有对农业局客气的时候，比如土地确权等，我们农业局这边是在2010年之后才开始部分参与农地开发。再说，环保部门是干什么的机构，好像它们只负责城市工厂污染罚款就可以了，农村污染都甩给了农业、林业等部门，也不看看，农林部门到底可以有多大能耐将农村的事情都管起来？”

一位县农办的科长补充道：

“土地改革的前置条件是将农民的行政身份和经济身份搞清楚，将农村的全部生产生活要素产权关系理清楚，农村权能改革的重要性远大于土地改革。至于什么宅基地改革，我认为纯属自找麻烦，根本没有弄明白里面的主体是谁。这好比你在杭州有一处破房子，不能因为国家要办G20(指2016年G20峰会)，担心我这破房子影响市容，就千方百计打我这房子主意，甚至就是想把这房子拆掉，政府能做的充其量是帮着刷刷漆、粉粉墙……”(91)以上来源于访谈资料，2018年1月5日。

于是，作为政府组织结构暨部门间合作困境的一种体现，尤其体现于需要通力合作的工作项目或任务，“横向罅隙”主要指同一基层政府内部不同部门之间“难以合伙做事”或者“伪合作”，突出表现为政府部门间形成合力难，可视作政府失灵的一种“新体现”。这一概念进一步彰显了既有地方政府研究文献通常把“地方政府视为一个利益整体或单一行动主体”的不足之处。而缺失有效的制度安排，特别是政治、经济、人事、资源的配置，是导致此类现象的重要原因。进而言之，关于“横向罅隙”形成原因当有不同的诠释，如从组织行为角度分析而言，则主要是基于组织结构及其之上利益格局的变动。

这里需要指出的是，“横向罅隙”的存在，并非对政府部门过往工作及其跨部门合作的否定，而是对政府行为多样性、复杂性的反映。本文的重心在于突出，在大力推行实施“乡村振兴战略”的新时代，有鉴于土地制度改革的综合性和复杂性，急需跨政府部门的合作，以协调推进相关制度改革。然而，我们观察到的现实是，负责“地的改革”的部门与负责“人的改革”部门在合作上的“貌合神离”现象，部门之间的“横向罅隙”导致“地的改革”和“人的改革”不能同步推进，从而表现出“见地不见人”的特征。

2. “横向罅隙”现象的普遍性

上文基于“三块地”改革过程中D县下属不同职能部门之间的互动关系提出了“横向罅隙”这一核心概念，指出它是导致跨部门合作陷入困境的原因。然而，这里需要强调指出的是，由于“横向罅隙”导致跨部门合作困境不是存在于特定地区、特定领域的少数极端个案，而是一种普遍存在的组织现象。

首先，仅就D县而言，导致跨部门合作困境的横向罅隙，并不仅仅存在于“三块地”改革过程中，在其他事务中也同样经常存在。在调研中，一位在D县工作了近30年，先后在县府办、财政局、宣传部等部门任职的老同志，以自己的亲身经历向笔者含蓄地指出，一起做事时，部门之间互相扯皮是经常发生的事；至于跨部门合作，空喊口号多过实际行动。(92)以上来源于访谈资料，2018年1月11日。据我们三年多的跟踪观察，在D县，“横向罅隙”具有长期存在、重复再生特质，并不仅局限于“三块地”改革领域。比如，在建设“美丽乡村”过程中，农办、民政等不同政府部门操办出“美丽村庄、美丽庭院、美丽田园、美丽庄园”等不同版本的“美丽乡村”。

其次，“横向罅隙”不仅仅在D县存在，在其它地区的基层政府以及其它层级政府内部不同部门之间也同样存在。据媒体报道，“一些(‘三块地’)试点地区基层干部表示，农村土地改革要突出系统性、整体性、协同性，打通各部门的‘一亩三分地’。”(93)宋晓东，王立彬，刘硕：《农村“三块地”改革试点期限为何要延长？》，《新华每日电讯》2017年11月2日第9版。这表明，D县在“三块地”改革过程中存在的横向罅隙现象，并非少数个案，在其它试点县(市、区)具有一定程度的普遍性。另外，以近年来社会普遍关注的房价调控为例，2003年以后，中央出台了一系列调控房价的政策，但效果似乎并不明显。一位住房和城乡建设部的副部长在谈到为何房价越调越高时对媒体无奈地表示：房价调控需要多部门协同配合，需要增加土地供给，还要金融、税收等部门和行业的支持才行，“住建部调控房地产市场的手段很少，几乎没有什么手段。因为土地在国土部门，税收在税务部门，金融在银行部门”(94)李伟：《住建副部长叫苦，称调控房价几乎毫无手段》，《重庆晚报》2010年3月8日。。这反映出，在科层组织中，由于缺乏对专业化的职能部门之间有效的协调机制，部门常常会陷入本位主义的困境，其深层原因耐人寻味。

最后，横向罅隙导致的跨部门合作困境，并不是中国特有的现象，国外的政府机构也同样存在，因而是科层制的固有难题。科层制(又称官僚制)内部部门间日益精细的专业化分工存在协调的客观需求。分工有余、协调不足，则导致部门的“孤岛化”、管理与服务的“碎片化”。随着社会的发展，公共事务的复杂程度不断提高，需要跨部门协作治理的公共事务日益增多，这对以专业化分工为特征的科层制提出了有力的挑战。20世纪90年代，以强调跨部门合作为核心的“整体性政府”(Whole of Government/Holistic Government)、“协作性政府”(Joint-up Government)等概念应运而生，以解决以分割管理为特征的碎片化管理存在的低效率问题。

四、过度市场化：对“横向罅隙”的一个组织学解释

上文呈现了在D县“三块地”改革过程中，导致跨部门合作困境的“横向罅隙”这一经验现象，并指出“横向罅隙”并不只是极端个案，而是具有一定普遍性的组织现象。接下来，需要进一步回答的问题有：“横向罅隙”现象为何长期存在并重复发生？跨部门合作困境长期存在的组织制度基础是什么？

“重复再现的组织现象是建筑在稳定持续的组织制度基础之上和相应的组织环境之中的产物”(95)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。。对于政府行为的研究，“所有的行为分析都必须放到特定的情景中进行”。比如，“在讨论地方政府功能时，必须将它们由行政法典及政府命令规定的功能与它们实际执行的功能区别开来”(96)瞿同祖，范忠信，晏锋译：《清代地方政府》，法律出版社，2003年。。在下文，我们把部门置于转型期特有的政府组织体系中进行考察，探索跨部门合作困境的组织制度根源。

(一)UM混合型结构：D县政府的组织结构类型

钱颖一等学者在20世纪90年代率先提出了M型政府结构假说(97)钱颖一，许成钢：《中国的经济改革为什么与众不同：M型的层级制和非国有部门的进入与扩张》，《经济社会体制比较》1993年第1期。，用以解释中苏为什么会走上不同的改革路径，并表现出截然不同的绩效。而M型结构可进一步区分为竞争型和合作型两种类型，它们有不同的组织原则，并分别从部门间的竞争和合作获得收益；这两种不同类型的M结构互不相容，一个组织很难同时从内部竞争和合作中获得收益，因为同时鼓励部门之间的竞争和合作是极其困难的(98)徐建牛，丘海雄：《效率、权力还是制度？关于M型结构的理论争辩和实证研究述评》，《广东社会科学》2008年第5期。。而从学者已有的研究成果可以看出，如果把中国政府视为一个科层组织，与竞争性M型结构比较吻合。这启发我们从组织结构的角度对D县观察到的横向罅隙现象寻找理论解释。

从组织结构的角度去观察，在县级政府内部，我们可以发现同时具有U型和M型两种组织结构类型。一方面，县级政府内部基于专业化分工而设置的各个职能部门之间是相对集权的U型结构，每个部门的专业化程度高，不同部门之间的互相依赖程度也很高；另一方面，在县政府与下属各镇(街)之间，是高度分权的M型结构，不同的镇(街)之间同质性高，互依性比较低。因此，从整体上看，在县域内部的组织结构，是一种U型与M型叠加在一起的双重结构，或者叫UM混合型结构。而这种结构要高效运作，需要遵循不同的组织管理原则。

(二) “以U型之形、行M型之实”：部门间关系的过度市场化

组织并不是追求效率最大化的单一的行动主体，而是“一种政治竞技场”(99)埃哈尔·费埃德伯格：《权力与规则 组织行动的动力》，张月译，格致出版社，2017年，第159-161页。。组织内部高度分化，在实际运作过程中，组织会改变既定的目标(100)Michels，Robert.，“Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy，”New York: Free Press，1915.(101)Selznick，Philip，“Leadership in Administration，”New York: Harper & Row，1957.，“组织目标是组织成员之间互动的内在产物”(102)埃哈尔·费埃德伯格：《权力与规则 组织行动的动力》，张月译，格致出版社，2017年，第187页。。达尔顿从社会冲突的角度对组织现象进行了经典的研究，指出：组织中的冲突不仅存在于不同的层级之间、不同的群体之间，也存在于不同的部门之间、不同的个人之间；而组织冲突的根源在于不同行动主体之间的利益之争。(103)Dalton，Melville，“Conflicts between Staff and Line Managerial Officers，”American Sociological Review，Vol.15，1950，pp.342-351.(104)Dalton，Melville，“Men Who Manage，”New York: Wiley，1959.

上文我们已经指明县级地方政府内部是一种UM混合型结构。从形式上看，基层政府与内部不同的职能部门形成一种U型结构。然而，部门领导的晋升锦标赛，部门之间的围绕资源、权力和地位的竞争以及纵向协调机制的不健全，使得部门间关系过度市场化，这构成了“横向罅隙”这种现象长期存在并重复发展的组织根源。

首先，从个体层面看，基层政府部门负责人之间存在的“晋升锦标赛”是造成“横向罅隙”现象的微观基础。“晋升锦标赛”这种制度安排为组织内部“横向竞争”提供了强大的制度激励。(105)周黎安：《转型中的地方政府官员激励与治理(第2版)》，格致出版社，2017年，第131页。而“横向竞争”不仅仅表现在块块层面，即不同地方政府之间的“地区竞争”，也同样存在于同一政府内部不同的条条层面，即同一政府内部不同职能部门之间的“部门竞争”。在县域范围内，块块之间的地区竞争发生在不同乡镇和街道的主要领导之间，而条条之间的部门之争则发生在政府各职能部门的主要领导之间。但应该强调指出的是，这并不是两场相互独立的晋升锦标赛。事实上，乡镇、街道主要领导和职能部门主要领导同处于一个晋升锦标赛的竞技场上。过往学者主要关注地区之间的横向竞争对中国经济增长积极效应和消极影响，已有的研究成果已经汗牛充栋。而对部门之间的横向竞争的影响却鲜有涉及。事实上，后一种竞争所带来的负面效应可能比前者更大，因为后者的专业化分工在客观上有更高的跨部门合作与协调的需要，而部门领导人的横向竞争成为这种跨部门协作困境的微观基础。在D县“三块地”改革调研中，笔者发现，农业局的一位部门负责人和国土资源局的一位部门负责人曾是同学关系，分别负责此次改革任务的对应任务，但除了正常的业务往来之外，其基本没有私下非正式的社会交往，而且，这种私人的同学关系网络并未成为跨部门合作的“润滑剂”。就D县“三块地”改革而言，部门之间的横向竞争导致的一个结果是“地的改革”快速推进，而与之高度相关的“人的改革”进展缓慢，而且，前一部门负责人获得了明显升迁，后一部门负责人原地踏步。据此，在“三块地”改革话语体系中衍生出“见地不见人”的现象，也就见怪不怪了。

其次，从部门间的横向关系看，部门间围绕资源、权力和地位的争夺，是导致“横向罅隙”的直接原因。从组织学的角度看，为达成特定组织目标，组织会基于专业化分工原则设置内部职能部门。因而，不同部门之间分科执掌、各管一摊是科层组织专业化分工的一个结果。改革开放以来，经济绩效逐渐成为政府认同的主要来源之一。而基层政府对不同部门的资源依赖程度，很大程度上决定了不同部门在基层政府内部的权力结构中的地位。多年来，中国形成了以工业化、城市化为核心的增长模式。在这种模式下，土地是这种增长模式得以形成和持续的关键资源，是实现经济增长和财政增收的发动机。因而，对于基层政府而言，土地是一种实现财政增收、推动经济增长的核心战略资源；而“地上的人”，通常更多地被视为一种需要关注和解决的问题。基层政府内部的资源依赖结构以及在此基础上形成的内部权力结构，很大程度上决定了不同部门在不同事务上的发言权。而部门一、二把手的行政级别以及各部门的办公条件，在很大程度上可以反映该部门在地方权力结构中的地位。比如，由于“三块地”改革工作出色，在D县，国土部门一把手新晋级为副处级(待遇)，二把手晋级为正科级(待遇)，明显高于掌管“人的改革”的农业局的行政级别。另外，掌管“地的改革”的国土部门拥有一座独立大院办公楼，这也是掌管“人的改革”的农业局所不能比拟的。这种基于资源依赖而形成的基层政府内部的权力结构，直接影响到不同部门在“三块地”改革过程中的发言权和影响力。尽管上层号召基层“落实三块地试点与农村相关改革相统筹”，但实际上主管“地的改革”的国土资源局主导三块地改革，而主管“人的改革”的农业局在“三块地”统筹推进改革中趋于边缘化，最终导致“三块地”改革形成“见地不见人”的格局。

最后，纵向协调的失灵，使得地方政府“横向罅隙”的弥合难以建立长效机制。如何破解部门间的“横向罅隙”问题，目前可以见到官方的思路为：“统筹推进改革试点，必须加强组织领导，落实‘一把手’责任”。(106)在“三块地”统筹改革文件中常见的表述。的确，为破解政府部门间在推进“三块地”之类农村改革事宜中的“横向罅隙”难题，D县政府也采取了相应措施，比如，成立了类似的县级“深改小组办公室”或者“某某试点工作领导小组”，用于协调部门利益和设计总体行动方案。但这类机构及其联席会议机制更多具有“一事一议”性质，主要分布在有关职能部门，比如，由国土资源局牵头的“农村集体经营性建设用地入市深改小组”(后来升级为“农村土地制度改革工作领导小组”，负责“三块地”统筹推进)，由农业局牵头的“农村集体资产股改小组”，由组织部和农办牵头的“发展壮大村级集体经济工作领导小组办公室”等。不过，在实际执行中，往往形式多于实质，个别部门往往主导实质性话语权，其它协调部门则更多的是一种“象征性参与”，部门间“协而不调”的现象仍然存在。因此，作为D县试图破解“横向罅隙”的应急性手段，成立“小组(办公室)”难以产生切实功效。

而近年来，政府组织一些制度安排，在一定程度上可能提高了纵向协调部门间关系的难度。相关的制度安排主要有两个方面：一是“放管服”的推行。随着在条条内部自上而下的权力和责任下放，一些地方政府的职能部门权力快速扩张。例如，在D县，根据一位主管“三块地”改革副局长的介绍，如今，在很多用地事宜上，县国土资源局拥有的审批权限已经接近省级国土资源厅。这种情况会产生多个方面的影响：首先，原本主要表现在上级政府部门间的合作困境现象会下沉到地方；其次，很大程度上会影响基层政府内部不同部门间的权力结构，使该部门在处理与同级政府其它部门关系时拥有更多的谈判砝码；最后，这也在一定程度上会提高到该部门及主要领导人在基层政府中的地位和权力。 二是地方主要领导(县处级一把手、二把手)的出生地回避制度、任期制导致他们在县域之间的频繁流动，这在很大程度上弱化了地方主要领导对辖区的统摄能力；而职能部门的主要负责人则由长期在县域内流动的本地人担任，这一定程度上提升了他们对部门事务的实际控制权。这种情况会进一步强化地方领导与部门领导之间的信息不对称，使得地方领导人对部门合作的协调很难奏效。

(三)小结

综上所述，县级政府与下属各部门是U型结构，与各镇、街道是M型，因而从整体上看，县政府与下属各职能部门及镇(街)之间是一种UM混合型结构。但在M型结构不同“块块”(镇、街)之间的竞争性关系，同样存在于U型结构中原本应该协调一致的不同的职能部门之间，从而表现出过度市场化的特征，我们把它可以概括为“以U型之形、行M型之实”，而这正是导致横向罅隙的组织结构根源。简而言之，作为地方政府组织行为的一个“非常规行为”，“横向罅隙”根源于基层政府部门领导间的晋升竞争，也有部门间的资源、权力和地位之争，同时与基层政府纵向信息不对称有关。

结合D县的例子，上述政府组织制度特征，最终诱致“三块地”改革表现出“重地不重人”的特征 。例如，国土、财税、建设等“与地的关系较为密切的部门”占据优势地位；而农业、民政等与“地上人的关系较为密切的部门”则明显处于弱势 。关于这一点，以县域改革著称的D县，不同政府机构仅存在办公场所的位置差别，也可作为一个补充说明。(107)调研中发现，国土资源局财大气粗，深受政府重视，拥有独立办公场地(建设和财政税务等部门也如此，都是可以为县政府“大添光彩”的部门)。因此，如果政府部门结构关系没有大的改变，关于部门间合作出现形式大于实质，实属正常。其中，既有科层组织由于缺乏协调而导致本位主义的因素，也有部门主要领导人之间、部门之间为晋升、资源、权力而竞争的因素。换言之，“横向罅隙”现象，既与科层组织内部专业化分工的各职能部门协调困境有关，也与政府组织部门间过度市场化的关系有关。当然，此层面涉及的已不只是地方政府治理，还涉及国家层面的现代化治理体系构建。

这样，基于D县案例研究，在“三块地”统筹推进过程中，由于“六牛耕地、方向各异”而陷入跨部门合作困境的经验现象，本文提出了“横向罅隙”概念去概括基层政府部门间的“另类”关系。并在此基础上提出“以U型之形、行M型之实”以及“部门间关系的过度市场化”，对“横向罅隙”现象做出了组织学的诠释。

五、余论:横向罅隙、新一轮土地制度改革与乡村何以振兴

2018年是改革开放40周年。一定意义上，这40年也是经济建设和政府行为相互磨合的40年，是土地制度、组织制度等制度变迁的40年。若论哪个词语可以概括40周年的特质，莫过于“转型”二字了，不仅经济社会建设处于持续性转型之中，地方政府及其治理机制和体系同样也处于转型之中。只不过，后者转型的实现，既涉及组织结构层面的转变，也涉及组织制度层面的调整。因此，以农村土地制度改革和农村发展为例，有以下三个方面值得深入探讨：

(一)关于“横向罅隙”

客观地说，前文关于“横向罅隙”的讨论，并不是对D县“三块地”统筹推进改革试点工作的质疑或者否定。受益于自身城乡发展相对均衡等因素，作为一个“三块地”试点明星县，D县的工作自有其可圈可点之处。而且，本文的主旨也并不在于阐释D县“三块地”改革的褒贬，而是面向政府部门间合作困境的一般性的学理探究。再则，一定意义上，“六牛耕地、方向不一”而致“横向罅隙”，本也为正常，属于科层组织内缺乏协调导致的本位主义的体现，毕竟不同职能部门各司其责。而从组织结构层面而言，源自目标、激励和约束等维度的异致性，分化的科层组织体系容易诱致政策在执行过程中出现“走样”(108)陈家建：《项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。。这类关于科层组织运作内部环境的探讨，均可以纳入“科层化和科层规则的动态演变范畴”(109)王旭辉：《从抽象到具体：对科层组织运作动态的分析——以〈工业组织的科层制类型〉、〈科层组织的动态〉为线索》，《社会学研究》2008年第3期。。但问题是，当面临“三块地”统筹推进试点这类需要“劲朝一处使”重大改革项目时，部门间“齐心协力路径何以实现”，变得格外重要。

与此同时，有鉴于政府体系职责同构，相应存在的治理问题也同构。于是，可以推论，县域内不同部门间存在的问题，在县以上同样存在，比如，基层政府部门间的协调不足而致的“横向罅隙”可以是上一层级部门间存在的问题在县一级的延伸和反映。因而，我们认为，在D县观察到的政府部门间的“横向罅隙”现象，并非孤立个案。之所以有此言，从方法论层次看，D县案例可视作“管中窥豹”式分析，尽管存在“可见一斑”的局限，但也不排除还存有“窥一斑而知全豹”的可能。同时，从实践覆盖面看，无论是宅基地还是“三块地”，都是一场全国范围内的改革试点。受制于我国特定政治体制和行政机制，基本可以推测出，在此轮新一轮土地制度改革过程中，存在于D县政府部门间的“横向罅隙”现象，也将不同程度或形式上存在于其它地区及其对应层次地方政府之内。

(二)关于新一轮土地制度改革

正因为“新时代要有新气象，更要有新作为”(110)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月18日。,落实到“乡村何以振兴”议题，土地自然是绕不过去的坎。这是因为，土地制度，作为改革开放以来中国政治经济制度的基础性安排，其改革历来是中国全局改革关键而敏感的领域。(111)刘守英：《中国土地制度改革——上半程及下半程》，《国际经济评论》2017年第5期。

无疑，包括“三块地”在内的新一轮土地制度改革将构成“实施乡村振兴战略”的重要环节。其实，在统筹推进农村土地制度改革过程中，在农村用地事宜上，关于地方政府部门间的“横向罅隙”类问题，政府部门也有所认识，试图予以矫正。例如，在2017年底，国家国土资源部与国家发展和改革委员会联合下文，明确提出，在做好农村产业融合发展用地保障方面，国土部门需要与发改、农业、建设等部门一道，“强化部门协同配合和协同联动”(112)国土资规〔2017〕12号，国土资源部、 国家发展和改革委员会《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》。。

政府部门之间“横向罅隙”状况的改变，既涉及技术层面的行政科层化治理改革，也涉及整个科层体系的重建重构。于是，尽管中央反复号召“不驰于空想、不骛于虚声”、“齐心协力、真抓实干”，落实到实践中，无论是农地改革还是乡村振兴， 都需要避免不同的职能部门“各唱各的调”、“各吹各的号”。尤其是宅基地这类改革，其间的“人地关系协调极其重要”，如没有部门间的有效合作，最终结果堪忧。因此，从组织结构和政治、经济、人事资源统筹配置角度考虑，有必要适当增加负责“人的改革”部门的话语权和晋级空间。

(三)乡村如何振兴

综上，政府部门间的“横向罅隙”问题，关涉的不只是新一轮土地制度改革能否顺利实施，还关涉“乡村何以振兴”。在“实施乡村振兴战略”的新时代，作为特定类型“前进中的问题”，也是“转型中的困惑”(113)李友梅：《中国特色社会学学术话语体系构建的若干思考》，《社会学研究》2016年第5期。，“横向罅隙”涉及政府组织结构的转型及其组织规则的建立方式以及对应各类资源的再配置，比如职位权力和职位关系的厘定。对于政府行为而言，“横向罅隙”既是资金和人事等行政资源配置部门差异化的折射，也是部门利益分化的效应显现，或可视为科层制运作的一种“意外后果”。问题的解决，受制于基层权力运行体系的重构重建及其之上政府管理体制机制的更新，涉及其间科层规则的类型、性质和数量等测量指标。反过来，如缺失基于“制衡原则”政府组织架构的优化组合，基层治理体制则可能继续呈现为有多元而无统一。进而言之，在地方政府治理制度安排事宜上，倘若在组织边界、目标、结构、技术、过程以及与周边环境关系上缺失清晰界定，以及对其中“结构性制约因素”缺失仔细考察，那么，政府部门间的组织冲突则难以避免，出现诸种意料之外的潜功能现象也属于正常，甚至可能出现“反功能显性化”。

当然，乡村振兴战略的实施涉及诸多面向，而能否克服政府部门间的“横向罅隙”类合作困境仅是其中一个维度。本文关于“横向罅隙”现象的组织分析，主要是基于地方“三块地”改革试点的田野观察，存在方法和实证资料上的不足，因此，这一分析概念和理论思路存有可拓展空间。