民航货运安检管理对铁路货物安检管理的启示

王 军，叶 飞，黄宝静，陈 诚

（1. 中国铁路总公司 科技和信息化部，北京 100844；2. 中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081）

交通安全源头管理是保障运输安全的关键环节，是提供可靠运力保障的基础与前提。长期以来，国家发布的《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国安全生产法》等法律法规中，对交通运输领域的安全查验制度提出了明确的制度要求。在法律法规的规范下，航空、公路、水运等运输方式均提出了具体的货运安全检查制度。其中，航空从管理制度、作业流程、人员配置、设备条件等方面提出明确要求；公路运输仅从货运行业角度提出安全要求，未对站内货物安全管理提出明确制度要求；水运对港口安全与监督管理、危险货物安全管理进行了规范化，但在货物安检查危未提出明确、细化的要求。铁路货运安全检查起步较晚，为此，通过借鉴航空货运安检管理经验，为建立健全铁路货物安检查危管理体系提供理论和技术支撑。

1 民航货物安全检查管理现状

目前航空货运安全管理的制度体系相对较为完善，从《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》顶层约束，到《民用航空安全检查规则》《公共航空运输企业航空安全保卫规则》《中国民用航空安全检查设备管理规定》等规章办法建立，从安检设备、安检措施、应急预案等方面形成了操作层面的制度约束，建立了航空货运安全管理制度体系[1-3]。民航货物安全检查管理主要制度体系如图1所示。

图1 民航货物安全检查管理主要制度体系Fig.1 Main institutional system of civil aviation cargo safety inspection and management

《中华人民共和国民用航空法》和《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》作为上位法律法规，对严格货物交接检查行为做出了明确的要求。《民用航空安全检查规则》对民航安检作业及管理工作提出了明确的要求；《中国民用航空安全检查设备管理规定》对设备安检设备技术条件、认证流程、使用管理等提出了明确的要求；《公共航空运输企业航空安全保卫规则》对机场安保方案、保障措施、应急处置等提出了明确的要求。综上可以看出，民航货运安检从管理主体、人员队伍、作业流程、设备配置等方面形成了较为完善的闭环管理制度要求。

1.1 民航安检机构设置

民航安检机构由民航行政机关、民航安检机构设立单位和民航安检机构3部分组成。民航行政机关指中国民用航空局和中国民用航空地区管理局；民航安检机构设立单位指民用运输机场管理机构和公共航空运输企业。

民航行政机关承担对民航安检工作进行指导、检查和监督职责，审核民用机场使用许可、公共航空运输企业运行合格审定时，对其设立的民航安检机构的运行条件进行审查；民航安检机构按照法律法规和规章制度要求，通过实施民用航空安检工作，防止未经允许的危及民用航空安全的危险品、违禁品进入民用运输机场控制区；民航安检机构设立单位对民航安检工作承担安全主体责任，提供符合民航局规定的人员、经费、场地及设施设备等保障，提供符合国家标准或者行业标准要求的劳动防护用品，保护民航安检从业人员劳动安全，确保民航安检机构的正常运行；民航安检机构是实施民航安检作业的主体，在工作场地、安检设备、安检人员等方面有着明确的制度要求。

1.2 民航安全人员队伍

民航安检管理制度建立了较为完善的安检人员职称体系，要求民航安全检查员应当具备相应岗位民航安全检查员国家职业资格要求的理论和技能水平，并通过民用航空背景调查，在完成民航局民航安检培训管理规定要求的培训合格后，上岗开展安检工作。根据《中华人民共和国劳动法》，劳动和社会保障部、中国民用航空总局共同制定了民航安全检查员（系“违禁品检查员”职业下的一个工种）国家职业标准，民航安全检查员共设4个等级，分别为：初级安全检查员（国家职业资格五级）、中级安全检查员（国家职业资格四级）、高级安全检查员（国家职业资格三级）、主任安全检查员（国家职业资格二级）。

1.3 民航安检设备配置

根据《中国民用航空安全检查设备管理规定》（民航发[2012] 23号）要求，选择符合条件的安检设备制造、验收技术检测、设备定期检测等单位，严格把控安检设备的运用质量，以保障航空安检工作的顺畅开展。

（1）民航安检设备实行使用许可制度。申请民航安检设备使用许可的安检设备制造单位，应当具备法人资格、技术文件、专业人员、生产设备、维修维护能力等基本条件。用于民航安检工作的民航安检设备应当取得“民用航空安全检查设备使用许可证书”，并在“民用航空安全检查设备使用许可证书”规定的范围内使用。民航安检设备使用许可证书有效期一般为3年。

（2）民航安检设备运管用制度。民航安检机构设立单位应建立并运行民航安检设备的使用验收、维护、定期检测、改造及报废等管理制度，负责组织实施民航安检设备在安装、改造、重大维修后投入使用前的使用验收技术检测工作。从事民航安检设备使用验收技术检测工作的使用单位应当具备专业技术人员、技术检测设备工具、质量管理体系文件等条件，不具备条件的可委托其他单位实施，确保未经使用验收检测合格、未经定期检测合格的民航安检设备不得用于民航安检工作。

1.4 民航安检作业流程

民航安检作业流程可划分为信息告知和安检作业2部分内容。一是公共航空运输企业、民用运输机场管理机构在售票、值机环节和民航安检工作现场待检区域，采用多媒体、实物展示等多种方式，告知公众民航安检工作的有关要求、通告。二是民航安检工作实施以安检设备检查为主、人工开箱包安检为辅的检查模式，依据航空货物托运人或代理人提交的航空货物安检申报清单和航空货运单，对送检发运货物进行检查，经检查合格后加注验讫标识，并将安检完毕货物放至待装区，与待检货物物理隔离，对存在疑点并无法排除的，加注退运标识作退运处理。民航安检工作实施主要流程示意图如图2所示。

图2 民航安检工作实施主要流程示意图Fig.2 Main flow chart of civil aviation security inspection

其中，对通过民航货物安检设备检查有疑点、图像不清或者图像显示与申报不符的航空货物，民航安检机构应当采取开箱包检查等措施，排除疑点后加注验讫标识放行。无法排除疑点的，应当加注退运标识作退运处理。开箱包检查时，托运人或者其代理人应当在场。对单体超大、超重等无法通过航空货物安检设备检查的航空货物，装入航空器前应当采取隔离停放至少24 h安全措施，并实施爆炸物探测检查。

总体来看，民航货物安检是民航货运安全管控体系的源头，进入货物待装区后，便有全程视频监控盯控，保证货物状态安全可控，视频监控与源头安检共同组成了航空货运安全管控体系。

2 铁路包装成件货物安检查危管理现状及问题

铁路货物安检查危的目标是防止货物匿报或夹带危险货物。从铁路承运货物包装或集装化形势来看，散堆装、长大笨、商品车等货物安检查危的必要性不强，包装成件及集装箱货物作为高附加值货物，存在匿报或夹带危险货物的可能性，而包装成件货物安检所需要的安检设备射线穿透能力相比集装箱要低。因此，以包装成件货物为突破口建立健全铁路货物安检查危管理体系，具备较强的可操作性。2017年，中国铁路总公司出台《中国铁路总公司关于加强快运、行包和零散货物快运、混装货物安检工作的通知》（铁总运[2017] 217号），要求全路加强铁路货物安检查危管理力度[4]。铁路局集团公司逐步加强安检查危管理力度，各铁路货场在管理制度、设备配置、作业流程、人员培训等方面均强化了管理手段，但与航空货物安检管理相比，在制度体系、作业流程、安检队伍、安检设备、安检信息化等方面仍存在差距。

（1）铁路货物安检制度体系有待健全。铁路货物安检制度体系主要体现在设备选型、运用、维护等管理制度的规范方面。铁路局集团公司均出台了安检查危设备运用维护制度，在运用维护时更多是采用定制化、个性化的运用维护方案，增加了安检装备的管理难度。其关键问题在于铁路货物安检设备技术条件缺乏，造成各铁路局集团公司及站段配置的安检设备能力参差不齐。主要表现为货物识别能力、通道能力、穿透能力、报警能力等方面，不能有效规范化铁路货运安检的基础能力。

（2）铁路货物安检查危操作流程差异化。当前中国铁路总公司从受理核对、现货清点查验、货物交接检查、监装卸等环节明确了安检作业内容，但从全流程考虑的分级安检和具体操作流程仍未实现标准化，各铁路局集团公司实施的安检操作流程差异化明显，部分铁路货场称重、计方等货物交接环节的工作流于形式，增加了铁路货物安检查危的网络化管理难度[5]。一是内勤货运员核查物品清单存在流于形式现象；二是客户夜间进货难以有效开展安检查危作业，形成了货运安全风险隐患；三是当前依靠人工视检为主的铁路货物安检作业，外勤货运员作业量较大，同时依靠叉车进行货物取送核查，开展货物称重、计方等货物状态核对工作难度大，造成货物交接环节时间长、效率低。

（3）铁路货物安检查危人员队伍专业素质有待提高。一是安检设备运用、管理、维护能力有待加强。2017年在中国铁路总公司制度要求下，各办理零散货物快运、混装货物等业务的货运场站均加强了安检设备配置，但外勤货运员对安检设备运用条件、运用方法和运用效果掌握不足，达不到预期的安检查危效果。二是危险货物应急处置能力有待加强。在实际操作过程中，由于多数货运场站未划清货区货位，且未设置危险货物或疑似危险货物仓储区域，加之外勤货运员对危险货物发生燃烧、爆炸等情况的应急处置能力不足，因而难以有效降低突发事件的损失范围。

（4）铁路货物安检查危定制化装备不足。铁路承运的包装成件货物具备品类多、尺寸大的特征，结合铁路货物交接环节具体场景，运用既有的安检装备难以有效提升铁路货物安检作业效率[6-7]。一是安检装备综合能力定制化缺乏。当前机场、地铁及物流企业使用的安检装备主要面向的是小件货物安检作业，对通道能力、穿透能力要求不高。结合铁路包装成件货物中成件、成托货物尺寸属性，既有安检装备难以满足铁路货运场站安检查危实际需求，铁路货物安检查危定制化装备缺乏。二是安检装备功能集成化不足。铁路货物交接环节需要进行货物装卸、搬运、称重、计方等作业，完全依靠外勤货运员完成，增加了铁路货运人工成本。

（5）铁路货物安检查危信息化手段缺乏。当前铁路货物安检查危管理正逐步强化正负面清单、到站截查等工作机制，主要依赖铁路货票系统难以直接采集、判断安检作业效果，铁路货物安检查危作业及管理的信息化手段缺乏[8]。一是安检作业信息化手段缺乏。受当前安检装备类型及技术条件的差异化制约，铁路货物安检查危作业信息化手段难以有效建立。二是安检管理信息化手段缺乏。当前对货运场站是否开展安检查危工作主要通过现场调研来核查，难以掌握安检查危装备运用情况，以及货物是否开展安检作业，缺乏有效的信息化管理手段。

3 民航货物安全检查管理启示

针对铁路包装成件货物安检查危管理存在的问题，结合民航货物安全检查管理制度现状，可以从安检制度体系、安检作业流程、安检队伍建设、安检装备配置和安检信息化等方面，提出铁路货物安检查危的启示。

3.1 完善铁路货物安检制度体系

（1）优化铁路货运安检管理制度。在既有《中国铁路总公司关于加强快运、行包和零散货物快运、混装货物安检工作的通知》（铁总运[2017] 217号）基础上，从业务管理、设备管理、人员管理等方面形成规范化制度办法。一是明确铁路货运部门、公安部门等管理主体间权责分工，清晰界定各部门的管理范围；二是健全业务管理制度，以货物品名黑白清单制度为主，避免托运人在混装货物中无意识托运危险货物，从源头防控危险货物进入货运场站；三是明确安检设备运用制度，建立安检设备运管维登记制度，实现设备全过程状态追踪；四是明确人员职称制度，纳入铁路货运工种，明确持证上岗的合格证类型、培训资质、培训内容等基础条件，并逐步与民航安检人员职称体系对接；四是明确激励考核制度，对及时发现并制止匿报或夹带危险货物的行为予以奖励，对安检作业流于形式的行为进行严格考核。

（2）形成铁路货物安检设备技术条件。一是建立安检设备使用技术条件，主要从通过能力、穿透能力、数据采集能力等方面提出要求，如面向成包货物或成托货物的台式安检仪，应当具备一定的穿透能力和图像采集能力，以保证该件货物内组成能够清晰判别；二是建立安检设备使用许可管理制度，在安检装备投入运用前和认证周期到期后，要开展使用许可认证，以独立第三方认证机构为主体，对安检装备的功能、性能等技术条件进行核查确认，通过认证后投入运用。

3.2 设计标准化铁路货运安检作业流程

（1）受理环节作业标准化。在界定清晰托运人和承运人权责分工基础上，设计客户提报托运物品清单作业流程，根据货源稳定性明确物品清单提报时间，明确提报的货物品名、主要成分、尺寸、数量等基础信息，并以电子签章等形式予以确认。内勤货运员通过信息系统对客户提报信息进行核查，杜绝物品清单中有危险货物品名，避免按混装受理的货物中夹带危险货物。

（2）货物交接环节作业标准化。航空货运在实施安检作业前，托运人会预留充足时间以便于安检作业。为有效提升铁路货物交接环节作业效率与作业质量，按照铁总运[2017] 217号文“在不能保证货运安检质量和无法准确清点核对货物的情况下，严禁汽车向铁路货车对装零散货物、混装货物”的要求，对相同包装的同一批次货物及品类较多的混装货物，建立标准化的货物安检、检斤、测方、称重、清点等作业流程，提升作业效率。

3.3 提升铁路货运安检人员专业化素质

（1）提升安检设备操作能力。加强中国铁路总公司、铁路局集团公司、货运站段三级培训机制，邀请公安部门、设备厂家进行集中培训，加强对液体检测仪、通道式安检仪等铁路货运安检装备的使用培训。探索建立培训合格持证上岗考核标准，对能力不足、态度不端正的员工采取相应的延长学习周期或薪酬考核等措施。

（2）提升危险货物识别处置能力。铁路货运安检查危作业管理的核心是防止夹带危险货物，影响运输安全。因此，需要对货运安检人员的危险货物识别和处置能力进行培训。识别能力主要对液体、气体、固体等不同状态危险货物包装标识、识别方式等进行培训；处置能力主要是对危险货物未产生灾害时的存放或处置措施，以及发生灾害时的应急措施进行培训。

3.4 推进铁路安检装备功能集成开发应用

（1）在托盘标准化政策导向下，铁路将逐步规范化承运受理货物的尺寸，这对定制化的铁路货物安检装备提出了明确的要求。主要表现在：通道尺寸应满足成托或成包货物通过要求；透视设备能够满足较高的货物验视要求；安检装备能够实现远程集中判图等铁路个性化安检要求。

（2）以安检装备为载体，集成承运受理环节的作业功能。根据铁路货场货物交接环节中安检、称重、计方、票据核对等作业要求，以安检装备为载体，开展多功能装备集成研发，提升铁路货物安检作业效率。

3.5 稳步推进铁路安检查危信息化

以安检装备为载体开展铁路货物安检查危信息化，条件成熟后可纳入铁路货运系统平台共享共用。一是以图像采集、图像识别、智能报警等功能为基础，构建铁路货物安检查危管理系统，逐步实现货物清单黑名单、白名单的共享共用，不断提升铁路货物安检查危作业效率；二是在铁路货物安检查危管理系统逐步完善条件下，推进铁路承运货物的重量、托运人、尺寸、品名、厂家、货物组成等信息集成，在铁路货物平台中共享共用，实现承运受理货物信息的全过程监控与追溯。

4 结束语

铁路货物安检管理体系建设起步较晚，与航空货运安检发展历程存在一定差距。通过从管理制度、人员素质、技术设备、信息系统等方面提出的建议，为健全铁路货物安检管理体系提供支撑。但铁路货运作业场景与航空存在较大差异，在体系建设时需要充分考虑成托、成件、成箱等形式货物的安检作业要求，以货运票据电子化为契机，从“人防、物防、技防”三位一体出发，健全制度体系、提升人员素质、提升装备水平，不断提升安检管理水平。