尼赫鲁政府对藏政策的调整(1949—1951)

段 彬

1949年至1951年是中国内部局势急剧变革的时期，也是尼赫鲁政府对中国西藏政策深刻调整的时期。这种调整的最终结果是：印度政府形成了将非法的“麦克马洪线”作为中印两国“既定边界”的方针。

关于印度政府的对藏政策和中印边界问题，学术界已经有了初步的研究成果[注]参见Karunakar Gupta, Sino-Indian Relations, 1948-52: Role of K.M.Panikkar, Minerva, 1987; Lorne J.Kavic, India’s Quest for Security: Defence Policies, 1947-1965, Berkeley, University of California Press, 1967; Neville Maxwell, India’s China War, Jaico Publishing House, 1970; Srinath Raghavan, War and Peace in Modern India: A Strategic History of the Nehru Years, Palgrave Macmillan, 2009; Neville Maxwell, “Sino-Indian Border Dispute Reconsidered”, Economic and Political Weekly, Vol.34, No.15 (Apr., 1999); Chandrashekhar Dasgupta, “Nehru, Patel and China”, Strategic Analysis, Vol.38, No.5 (2014); 王宏纬：《当代中印关系述评》，中国藏学出版社，2009 年；尚劝余：《尼赫鲁时代中国和印度关系(1947—1964)》，中国社会科学出版社，2009年；吕昭义、孙建波：《中印边界问题、印巴领土纠纷研究》，人民出版社，2013年；王琛、张振江：《论1947年—1954年印度对藏政策》，《中国边疆史地研究》1999年第1期；何文华：《1947年至1954年印度对藏政策的两面性探析》，《南亚研究季刊》2012年第1期；张皓：《1947年前后英印侵占“麦克马洪线”以南中国领土与国民政府的处置》，《晋阳学刊》2013年第2期；邓红英：《1949—1958年中印边界纠纷及其处理》，《当代中国史研究》2014年第3期；宋亚光：《尼赫鲁时期印度的西藏政策与中印边界问题(1947—1959)》，硕士学位论文，郑州大学，2016年。。但是，由于缺乏印度方面的档案，许多论述只能以报刊、政府公开资料和国外学者著作为依据，未能详细梳理印度政府内部对藏政策的转变过程，未能认识到印度对藏政策调整与对华边界方针确立之间的密切关系。

本文主要利用大英图书馆东方和印度事务部档案、《尼赫鲁选集》等史料，考察1949年至1951年印度政府对藏政策的调整过程和结果，旨在说明尼赫鲁政府的对华边界方针是如何形成的，为进一步研究20世纪五六十年代的中印边界问题打下基础。

一、印度独立之初继承对藏“缓冲区”政策

1947年印度独立后，尼赫鲁政府不仅继承了英帝国时期的整套边疆机构、人员、制度，以及在中国西藏的非法权益，而且继承了英帝国的对藏政策构想，企图利用当时中国内部政治局势动荡之机，支持“西藏独立”或者保持西藏所谓的“自治”，以便在中印两国之间建立“缓冲区”。这是印度政府在其北部边界构筑“安全缓冲带”政策的重要组成部分[注]Charles H.Heimsath, Surjit Mnsingh, A Diplomatic History of Modern India, Allied Publizations, 1971, pp.202-203; 王宏纬：《当代中印关系述评》，第52—55页。。

印度政府的这种对藏“缓冲区”政策大致从1947年3月在新德里召开第一届亚洲关系会议开始，持续到1949年10月中华人民共和国成立。为了展示继承英帝国地位和政策的姿态，印度临时政府在第一届亚洲关系会议上将西藏视为一个“国家”，唆使其派代表团参会[注]“Note by British Mission Lhasa”, March 31, 1947, British Library, Oriental and India Office Collections (OIOC), L/P&S/12/4197, Ext6072; Amar Kaur Jasbir Singh, Himalayan Triangle: A Historical Survey of British India’s Relations with Tibet, Sikkim and Bhutan, 1765-1950, The British Library, 1988, p.131.。虽然国民党政府代表提出了严正交涉，但印度方面无动于衷，其外交部秘书长巴杰帕伊(Bajpai)后来说，“中国的抗议是幼稚的，不用认真理会”[注]“UKHC India to CRO”, December 22, 1947, British National Archives, Dominions Office (DO),142/468.。1947年8月印度独立后，英国通知西藏地方：印度将继承英国在藏特权。西藏地方当局对此表示反对。[注]“Tibetan Foreign Bureau to UKHC India”, October 16, 1947, OIOC, L/P&S/12/4197, Ext8640; H.E.Richardson, Tibet and its History, Oxford University Press, 1962, pp.174-175; Dorothy Woodman, Himalayan Frontiers: A Political Review of British, Chinese, Indian, and Russian Rivalries, Barrie & Rockliff, the Cresset Press, 1969, p.214.不过，此时中国内战正酣，尼赫鲁政府遂一改先前英国因殖民撤退而趋于保守的对藏政策，积极塑造“西藏独立”形象，营造“缓冲区”。

在“麦克马洪线”问题上，一方面，尼赫鲁政府以提供军事援助、支持“西藏独立”为条件，威逼利诱西藏地方政府。1948年1月13日，印度驻拉萨使团代表黎吉生(Richardson)和西藏“外交局”展开会谈，要求西藏地方就“是否遵守过去的英藏条约作出明确答复”。噶厦要求将“印藏边界无可置疑地属于西藏而先后落入印度的土地、村落、百姓”归还西藏。对此，黎吉生威胁道，印度政府继承了英国签订的各种与印度有关的条约及其一切权利，如果西藏对此置之不理，“将使印度政府感到不快，会对西藏本身带来危害”。而且，如果不遵守这些条约，“西藏是没有什么可以作为国家的文件的依据”。此外，他还威胁要断绝印藏之间的交通。[注]Avtar Singh Bhasin, ed., India-China Relations, 1947-2000: A Documentary Study, Vol.1, Geetika Publishers, 2018, pp.68-71; 杨公素：《中国反对外国侵略干涉西藏地方斗争史》，中国藏学出版社，2001年，第 226—227页。5月21日，印度驻华大使潘尼迦(Panikkar)向国内报告称，“西藏对于印度安全有着至关重要的意义”，印度要继承英国在西藏的贸易、“麦克马洪线”以及驻拉萨使团的权利，其中最重要的是“麦克马洪线”。他认为，尽管中国代表接受了1914年的“西姆拉条约”，但是中国政府最终没有批准它。而中国有效控制西藏后，很可能会立即提出对尼泊尔、不丹和锡金的主张，同时否认“麦克马洪线”。因此，他建议印度政府在外交上支持西藏“自治”，提供军援和其他设备，帮助训练军官，将中国“赶出去”。[注]“Note by K.M.Panikkar”, May 21, 1948, British National Archives, Foreign Office (FO),371/70042; Alastair Lamb, Tibet, China and India 1914-1950, A History of Imperial Diplomacy, Roxford Books, 1989, p.517.

另一方面，尼赫鲁政府不仅不顾中国国民党政府对印度在“麦克马洪线”以南地区非法活动的抗议，而且拒绝废除不平等条约。1948年10月，国民党政府提出废止1908年《中英修订藏印通商章程》[注]“F.Cheng to Ernest Bevin”, October 9, 1948, FO, 371/69749; H.K.Barpujari, Problem of the Hill Tribes North-East Frontier, Vol.Ⅲ, 1873-1962, Spectrum Publication, 1981, p.296.。对此，英国政府称，根据“西姆拉条约”，《修订藏印通商章程》“已经被废止”。印度政府则声称自己“独立之日起继承所有英印与西藏条约的权利和义务”，“印度与西藏的关系现在以1914年《西姆拉条约》及其《通商附则》为准”。[注]“Nair to Donaldson”, June 3, 1947, OIOC, L/P&S/12/4195B, Ext7000; “UKHC India to CRO”, January 7, 1949, FO, 371/76101; “Foreign Office to Cheng Tien-Hai”, May 4, 1949, FO, 371/76101; H.E.Richardson, Tibet and its History, p.176; 吴俊才：《印度史》，三民书局(台北)，1981年，第600—601页。由此可以看出，在并未得到中国中央政府认可的前提下，英、印两国私相授受非法特权，企图用历来不被中国政府承认的“西姆拉条约”维护印度在西藏的各项特权。

尼赫鲁政府积极支持“西藏独立”，以便将其作为中印间“缓冲区”的政策意图在上述态度和做法中暴露无遗。它延续了英帝国的策略，即利用西藏地方上层分离主义倾向和中国中央政府的孱弱状态来“两面下注”、要挟双方：如果中国中央政府不承认“麦克马洪线”的话，就支持“西藏独立”，不承认中国在藏地位；如果西藏地方不承认“麦克马洪线”的话，就不提供军援，不支持其“独立”的主张。

除此之外，尼赫鲁政府还利用西藏“驱汉事件”，支持“西藏独立”，公开干涉中国内政。1949年7月8日，西藏噶厦政府致电国民党中央政府，并通知其驻藏办事处处长陈锡璋，要求“国民党办事处处长及工作人员和在藏的涉嫌汉人限期离开西藏”[注]参见中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《文史资料选辑》第79辑，文史资料出版社，1982年，第143—150页；央珍、喜饶尼玛：《1949年西藏所谓“驱汉事件”性质探析》，《西藏研究》2015年第6期。。对此，英国和印度政府非常愿意提供帮助，以便“避免驻西藏办事处落入共产党中国的控制”[注]“Secretary of State for Commonwealth Relations to UKHC India”, July 26, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232.。但是，尼赫鲁认为，这种驱逐需要讲究策略，因为“这些官员是由中国国民党政府所任命的。他们大规模地遭到驱逐，自然会被视为反对汉人而非共产党人的举动。若在没有任何旅行文件的前提下让他们进入印度，就违反了一切护照条例，印度政府会被认为与这次行动暗中有关”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1991, pp.411-412.。尼赫鲁在给驻锡金政治官员达亚尔(Dayal)和驻拉萨使团代表黎吉生的指示中，要求他们向西藏地方政府建议：“只要驱逐那些官员中的可疑分子，西藏政府的目标就可以达到了”；“在世界看来，这种渐进的、审慎的措施才会显得合情合理，而现在的做法则颇为草率”[注]“Report on Indian Mission, Lhasa”, August 1, 1949, FO, 371/76315; S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, p.412.。西藏方面听从了这个建议，分批遣返了国民党在藏官员[注]西藏自治区政协文史资料研究委员会编：《西藏文史资料选辑》第3辑，内部资料，1984年，第72页；吴俊才：《印度史》，第605页。。

但是，随着中国国内政治局势的发展，尼赫鲁政府这种干涉中国内政的政策势必难以为继。1949年4月，在渡江战役前夕，也就是中国政治局势即将发生重大变化的时候，围绕中国局势对西藏地方和中印边界的影响、印度国内共产主义的“威胁”等问题，尼赫鲁进行了评估。他认为，中国共产党将会取得胜利，这对整个亚洲乃至全世界都会造成深远影响，对印度的影响更甚。他表达了对西藏问题的“担忧”：“共产党中国是否会主要忙于应付内部问题，还是会继续推行革命诉求，进而影响到西藏、印度支那以及暹罗？”“共产主义在中国的胜利或许会成为西藏问题爆发的导火索……”他还指出，这一切都给印度带来了许多挑战，“虽有必要保持警惕，但对边界地区实际麻烦的担忧有些夸大了，真正的影响表现在：一是制造紧张局势，二是激发印度共产主义者的士气”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.10, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1990, pp.303-304.

受上述判断影响，尼赫鲁指示驻华大使潘尼迦在南京留下一个代办，在公使的权限范围内和新政府打交道，并要潘尼迦定期报告中国局势，定期返回印度国内与其协商，帮助其出台新的政策[注]G.Parthasarathi, ed., Jawaharlal Nehru: Letters to Chief Ministers, 1947-1964, Vol.Ⅰ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1985, pp.340-341; K.M.Panikkar, In Two Chinas: Memoirs of a Diplomat, George Allen & Unwin, 1955, p.46.。尼赫鲁政府还调整了对国民党政权的政策，要求印度驻美大使和访美的宋美龄保持距离，表示印度的政策是“不急于承认共产党中国，但也不打算当反对它的第一个国家，应该静观局势的走向”，同时继续积极寻求和中共联系的渠道[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, pp.371, 408-409; Avtar Singh Bhasin, ed., India-China Relations, 1947-2000: A Documentary Study, Vol.1, pp.114-116; 高国卫、高广景：《中印建交的历史考察》，《党史研究与教学》2011年第3期。。

尼赫鲁要求驻喀什领事馆、驻拉萨使团和锡金政治官员尽可能多地获取中国情报，尤其是关于中国对西藏的态度方面的情报。1949年6月15日，印度驻拉萨使团代表黎吉生在给印度国内的评估报告中，建议保留驻拉萨的代表团，并继续向西藏提供武器与物资援助。7月4日，印度外交秘书梅农(Menon)在给尼赫鲁的报告中同意黎吉生的建议，并且希望能够寻找一些可以从精神上支持西藏的其他途径，还要加强印度北方边界的国防力量。印度外交部秘书长巴杰帕伊在7月6日的报告中表示，要避免让共产党人把援助西藏视为挑衅，“要在西藏进行社会与经济改革”，“采取防卫我国边界的预防性军事措施”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, p.410.

综合以上建议，7月9日，尼赫鲁对黎吉生的报告作了指示，认为印度在拉萨的使团“当然应该继续保留”，建议“继续保留和维持与西藏政府的友好关系，像过去一样给他们提供类似的援助”。除此之外，在向“麦克马洪线”以南地区扩张的问题上，尼赫鲁指示道，“我们应该谨慎采取措施，否则这会被认为是在挑战中国共产党政府以及侵犯西藏的主权。我认为当前至少不存在我们侵占西藏领土的问题，因为那种做法本身就是挑衅，国际上的反应也将对我们不利”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, p.411.

这一时期，尼赫鲁政府内部对中国局势变化及其可能对印度在藏利益、边界利益造成的影响进行了反复考量。这种考量集中反映在是否承认新中国的问题上。以印度总督拉贾戈帕拉查里(Rajgopalachari)和副总理兼内政部部长帕特尔(Patel)等为代表的一部分官员，对所谓的共产主义“扩张”抱有疑虑，因此主张暂缓承认中华人民共和国，以便观察其对印度的态度和对西藏地方的政策，然后再有条件地予以承认。这实际是把承认与否作为筹码，企图迫使新中国认可印度在西藏的特权。而驻华大使潘尼迦、外交秘书梅农以及驻联合国代表拉奥(Rao)等人则主张尽快承认中华人民共和国，以便“增强印度政府的立场，并且直接讨论西藏问题，至少确保印度的利益”[注]“UKHC India to CRO”, November 8, 1949, OIOC, L/P&S/12/1431.关于印度政府内部在承认新中国一事上的分歧，参见陶亮：《印中建交与印度的外交抉择》，《南亚研究》2010年第4期。。

12月17日，尼赫鲁在印度外交部的一次会议上明确表示：“印度承认中国新政府一事是不可避免的，唯一的问题就是承认的时间……”他说：“如果中国人想进入西藏的话，那么没有什么能阻止他们……中国政府不会与印度或其他国家发生冲突，但是游击队、非正规军或者第五纵队会开始行动。因此，承认中国新政权是十分必要，这样的话，我们可以有效地开始处理这些问题，并通过正常渠道解决这些问题。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.14, Part Ⅰ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1993, pp.518-522.黎吉生认为：“作为第一个承认新政权的非社会主义国家，印度甚至可以期待中国的某些感激，以期缓和中国在西藏的行动。”[注]H.E.Richardson, Tibet and its History, pp.179-180.很显然，在承认新中国的问题上，尼赫鲁政府秉持一种非常务实的态度。

最终，尼赫鲁政府出于现实主义的考虑，在充分权衡利弊，与英联邦国家协调沟通，并且取得美国谅解之后，于12月30日正式承认中华人民共和国。正如1950年3月17日尼赫鲁在印度国会演讲中所说，“这不是同意还是不同意的问题，这是承认一个重大的历史事件，重视并且应对它”[注]Parliamentary Debate, Vol.3, Part Ⅱ, March 17, 1950，p.1699; 王宏纬：《当代中印关系述评》，第68页。。

印度对新中国的承认及其随后提出的“亚非团结”口号并没有消除两个新兴共和国在事关各自国家核心利益问题上的分歧。美苏冷战的国际体系、建国模式和意识形态上的差异、在西藏问题上对待英帝国主义遗产的不同态度、漫长的未划定的边界线，以及两个文明古国过去对周边国家的竞争性影响和未来在国际舞台上的竞争对手意识，无一不在影响着中印两国间的关系。在这些影响因素中，印度在西藏问题上的复杂考虑、对中国内政的干涉，以及对中国“威胁”的认知为中印关系蒙上了阴影。这两方面问题又与边界问题交汇在一起，主导了两国关系的发展进程。

二、印度干涉西藏问题及其对藏政策的调整

新中国成立后，中国人民解放军解放西藏的工作紧锣密鼓地展开。面对一个统一、强大的中国，尼赫鲁政府不得不开始考虑调整对藏“缓冲区”政策，转而策略性地寻求所谓西藏“自治”。这种政策调整大致的时间范围是1949年10月新中国成立至1951年5月《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》签订，其中1950年10月昌都战役的影响最为关键。

印度所谓的西藏在“中国宗主权下的自治”只是给予中国名义上的主权，实质是维持西藏分离的现状，妄图直接和西藏地方政府建立“外交”关系。这实际上是回到了英国1943年《艾登备忘录》中所提到的“有条件地承认中国对西藏的宗主权”的对藏政策。[注]“Mr.Eden to Sir H.Seymour, Status of Tibet, Policy of His Majesty’s Government towards Tibetan relations with China”, July 22, 1943, OIOC, L/P&S/F3742/40/10; “UKHC India to CRO”, November 17, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext8699; 张永攀：《〈艾登备忘录〉与二战末期英国对藏政策》，《中国边疆史地研究》2003年第3期。一方面，印度对藏政策的这种调整是英国鼓吹“中国威胁论”，以“承担对西藏的责任”为幌子不遗余力地怂恿的结果。当尼赫鲁政府向英国寻求对藏政策指导时，英国积极鼓励印度实行这种政策，并且将《艾登备忘录》的文本发送给印度[注]“J.O.Lloyd to R.Maclennan”, November 25, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext8804; “UKHC India to CRO”, October 27, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext.8560.。另一方面，这也是尼赫鲁被迫适应中国形势变化的结果。

作为政策调整的前奏，1949年8月至12月，印度政府派遣驻锡金政治官员达亚尔前往西藏，试探噶厦的态度，游说其接受中国的“宗主权”，并且要求保持印度在亚东和江孜的商务代理处以及“印藏边界”[注]U.S.Department of State ed., Foreign Relations of the United States (FRUS), 1949, The Fast East: China, Vol.Ⅸ, United States Government Printing Office, 1974, pp.1093-1095.。达亚尔的在藏考察报告也成为尼赫鲁政府调整对藏政策的指导性文件[注]“UKHC India to CRO”, November 17, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext8400; 张皓：《印度政府与1949年之噶厦驱逐国民政府驻藏官员事件》，《南亚研究》2016年第2期。。此后，印度政府开始在内部考虑调整对藏政策，同时避免向公众明确透露自己的政策意图，以此作为向新中国施压的筹码。印方还以这种政策调整为契机，在西藏地方代表团赴京和平谈判问题上，谋求过去英帝国凭借武力获得的“调停人”“仲裁者”地位。

1949年12月1日，尼赫鲁在给印度地方各邦首席部长的信中指出：“我们承认西藏在中国某种模糊的宗主权下的自治。严格地说，我们不能在法律上否认这种宗主权。我们想要西藏自治并且与我们直接地开展外交，我们应该极力促成这件事。”同时，他清醒地认识到自身实力的局限性，指出：“但是很明显，我们不能对改变西藏局势的发展一事施加任何实质性的压力，因此，我们必须谨慎地实施这些手段，这样才不会使我们陷入那些超出我们能力的事件中……”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.14, Part Ⅰ, p.367.

1950年1月6日，尼赫鲁在记者招待会上说，印度的政策必须综合考虑印度和西藏的意见，即“西藏有自治权，中国对西藏有模糊的宗主权”，并且认为西藏面临的问题是“能够与其他国家保持何种程度的关系”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.14, Part Ⅰ, p.27.。很明显，尼赫鲁在公开讲话中含糊其辞。他在随后给外交秘书梅农的信中坦承：“我非常含糊地回答了他们，并且试图避免作出任何直接的承诺。”为什么这样做呢？尼赫鲁解释道：“新闻记者一直在纠缠我们，更确切地说是为难我们，让我们给出一个关于西藏政策的明确说法。我们不想给出任何明确的说法，因为不管我们说什么，无论是按照中国的观点还是按照西藏人的观点，我们的说法都会使双方感到为难。如果我们就西藏问题作出任何公开声明的话，我们对中国人说的任何事都会在一定程度上失去效果。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1993, pp.429-430.尼赫鲁显然希望保持对藏政策调整的不公开性，以此作为同中国谈判的筹码和向其施压的工具，同时不过分刺激西藏上层的分离主义势力。

一方面，印度开始通过外交手段向中国施压，并且以调整对藏政策来试探中国对边界问题的政策和态度。8月19日，尼赫鲁在给驻华大使潘尼迦的电报中进一步明确：印度的目标是“帮助西藏和中国达成一个友好协议，这个协议应该旨在承认西藏的自治以及中国对西藏的宗主权”，要对中国政府指出，“明智的选择是不要和西藏发生冲突，特别是在西藏想要与中国协商解决相关事务时”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, p.431.。8月26日，印度政府再次照会中国外交部：“印度政府诚挚地希望，未来的谈判，将使西藏关于在中国的主权范围内自治的合法要求得到和谐的调整……印度政府所关心的是，印度从惯例和协定中产生出来的权利”，“印度和西藏之间已经被承认的边界，应当继续不受侵犯”[注]《关于印度干涉我解放西藏的备忘录及我对此的答复》(1950年8月26日)，中国外交部档案馆藏，档案号105-00010-02(1)；《中国和印度关于两国在中国西藏地方的关系问题、中印边界问题和其他问题来往文件汇编(1950年8月—1960年4月)》，内部资料，1960年，第33页。。这是印度第一次向新中国提出非法的“麦克马洪线”问题。尼赫鲁政府试图以承认中国对西藏拥有主权为条件，试探中方对“麦克马洪线”的态度。

另一方面，尼赫鲁对当时在印度的以夏格巴为首的“西藏代表团”和中国中央政府进行谈判的具体策略进行了详细指导。9月8日，在尼赫鲁和夏格巴的会谈中，夏格巴详细阐述了西藏方面想要寻求“独立”的立场。尼赫鲁说，“印度只能向中国提出一些友好的建议。印度已经这么做了，她要求中国应该用和平的方式解决西藏问题”，并且向中国说明了“印度在西藏自治中的利益以及维持她在西藏利益的要求，这些利益都是文化和商业层面上的，不是政治控制层面上的”。

在会谈地点问题上，夏格巴表示“他们不愿前往北京”，并且希望“印度在这一点上帮助他们”，因为“上一次关于西藏的会谈是在印度境内举办的……他想知道为什么这次不能这样安排”。尼赫鲁对印度此时的实力地位有着比较清晰的认识，回应称：“印度不可能促使北京在德里举办这个会谈。这会意味着印度可以支配中国和西藏。现在的情况已经与三四十年前中国衰弱的时候不一样了……”同时，他挑明了此次谈判的利害关系：“西藏完全有自由坚持这个会谈应该在德里举办，但是如果，而且非常有可能的是，中国不同意这么做，那么这个会谈将会失败，那么和平解决西藏问题的机会将不复存在。可能发生的另一种情况是中国武装入侵西藏。在和平解决西藏问题的背景下，我们可以给西藏以外交支持，但是我们不能在西藏遭受入侵的背景下提供任何帮助。其他任何一个国家也不可能提供帮助。对西藏人来说，这是选择战争还是和平解决方案的问题。一旦作出选择，他们必须非常清楚他们的选择会带来何种后果……”

尼赫鲁提出了两点具体建议：一是关于谈判地点，“不应该拒绝中国大使邀请他们前往北京会谈的建议”；同时，“应该要求在德里举行一些前期会谈，以此作为他们前往北京之前的准备。如果双方在前期会谈一事上没有达成一致，那么建议代表团前往北京，清楚地向北京方面说明，代表团必须向西藏政府进行汇报并等待指示，同时要求中国政府保证他们的人身安全以及顺利地返回西藏”。二是关于谈判的原则，尼赫鲁认为，“不管这个会谈在哪里举办，与中国人协商关于西藏获得完全独立的问题是没有用的，因为只有在以中国宗主权下的西藏自治为基础，这个会谈才能进行”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, pp.434-436.

尼赫鲁和夏格巴为首的代表团之间的会谈在一定程度上反映了尼赫鲁政府对藏政策务实的特点。在新中国成立的大背景下，尼赫鲁建议“西藏代表团”接受中国中央政府发出的邀请，策略性地接受中国的“宗主权”，在此前提下寻求西藏“高度自治”。这样的话，印度便可以通过外交手段提供“帮助”。在印度看来，如果西藏方面拒不接受会谈要求的话，很可能会促使中国武力统一西藏，届时西藏连“自治”地位都难以保全，而且中国军队可能到达中印边界地区，印度在西藏的利益也将受到损害。实际上，中印边界问题是尼赫鲁积极斡旋西藏方面赴京谈判时最重要的利益考量。

然而，这一时期尼赫鲁政府其实高估了自己对西藏地方和中国中央政府的影响力。对于西藏而言，印度缺乏英帝国时期那种庞大的政治、经济实力，所以尽管印度建议赴京和谈，西藏地方上层却迟迟不愿动身，反而寻求英、美、联合国的所谓“援助”。在对中国施压方面，尼赫鲁也没有充分估计到新中国在维护国家主权完整和领土完整问题上的决心，以为承认中国对西藏的“宗主权”就可以迫使中国中央政府妥协，像中国国民党政府时期一样维持西藏的分裂现状。

由于西藏方面的代表团滞留印度，拖延时间，并向英、美“请愿”，“只闻楼梯响，不见人下来”。1950年10月，根据毛泽东的指示，中国人民解放军正式宣布进军西藏。同时，中央政府正式电告西藏地方当局，要求其尽快派代表进京谈判。[注]《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社，2001年，第31页。对此，印度方面连续发出三份抗议照会，以中国加入联合国、印度劝告“西藏代表团”前往北京等问题向中国施压。除此之外，印度政府内部还曾讨论过出兵西藏的可能。

具体来说，10月6日，昌都战役打响。19日，中国人民解放军解放昌都。同日，尼赫鲁指示驻华大使潘尼迦进行抗议，声称“中国军队对西藏的任何入侵都会在中国在联合国地位的问题上造成严重的后果。它将加强中国的敌人的影响，同时削弱那些支持中国的国家的影响”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, pp.436-437.。按照这一指示，10月21日，潘尼迦照会中国政府，反对对西藏采取军事手段，并声称中国进入联合国一事可能因此受到影响[注]《关于印度干涉我解放西藏的备忘录及我对此的答复》(1950年10月21日)，中国外交部档案馆藏，档案号105-00010-02(1)。。

10月22日，尼赫鲁又指示潘尼迦：“除非中国军队停止前进，而且西藏也不会马上面临入侵的危险，否则西藏代表团前往北京的可能性就很小了。我们已经在敦促他们前往北京，但鉴于他们所受到军事入侵的威胁，我们不能继续这么做了……”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, pp.437-438.28日，潘尼迦据此发出第二份抗议照会，对于印度政府“没有从你们在此地的大使或我们在北京的大使获知此事”表示不满，并声称中国方面不顾“西藏代表团”已经出发前往北京的事实，命令军队进军西藏的决定“是最为惊异与遗憾的”和“可悲叹的”。30日，中国政府向印度政府表达了在西藏问题上的严正立场，指出：“西藏是中国领土不可分的一部分，西藏问题完全是中国的内政，中国人民解放军必须进入西藏，解放西藏人民，保卫中国边疆；这是中央政府的既定方针……”中方还指出：“西藏问题与中国进入联合国的问题是两个完全没有关联的问题……”对于“印度政府所认为可悲叹的观点”，中国政府表示“不能不认为这是受了西藏方面与中国敌对的外国势力的影响，而表示深切的遗憾”。[注]《中国和印度关于两国在中国西藏地方的关系问题、中印边界问题和其他问题来往文件汇编(1950年8月—1960年4月)》，第39、43页。这实际上是委婉地批评了印度政府的干涉举动。

印度方面并没有停止对中国内政的干涉。11月1日，印度政府发出第三份照会，反驳中国30日的照会，断然否认“印度政府对中国政府的建议乃是受了敌视中国的外国势力之影响”。同时，印方表示“希望西藏问题将以和平谈判来解决，以便调整西藏在中国宗主权范围内的自治的合法要求”，并且威胁道：“除非中国政府认为宜于命令他们的军队停止向西藏推进，因此而给以和平谈判的机会，印度政府不便再劝告西藏代表团前往北京了……”[注]《中国和印度关于两国在中国西藏地方的关系问题、中印边界问题和其他问题来往文件汇编(1950年8月—1960年4月)》，第43页。

这种干涉中国内政的方式，连尼赫鲁自己都感觉到缺乏理性。11月1日，印度总督拉贾戈帕拉查里给尼赫鲁连发三封信，要求采取强硬立场。尼赫鲁向他解释道，“在法律上，我们关于西藏的立场似乎是无力的。在道德上，我觉得很难说中国政府在任何时候都是有意欺骗我们的”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1993, pp.336-338.。

在11月2日的内阁会议上，尼赫鲁甚至和拉贾戈帕拉查里爆发了激烈争吵，尽管副总理帕特尔和国会议员穆士(Munshi)支持拉贾戈帕拉查里，但尼赫鲁的意见最终占了上风[注]Manibahen Patel, Inside Story of Sardar Patel: The Diary of Maniben Patel, 1936-50, Vision Books, 2001, pp.452-453; Chandrashekhar Dasgupta, “Nehru, Patel and China”, Strategic Analysis, Vol.38, No.5 (2014).。尼赫鲁明白，支持“西藏独立”不仅缺乏法律依据[注]印度政府的内部文件以及印度、英国之间的往来文件均表明：印度充分了解“尽管中国政府代表草签1914年西姆拉条约，但是从来没有得到中国政府的批准”这一历史事实。参见“Note by K.M.Panikkar”, May 21, 1948, FO, 371/70042; “UKHC India to CRO”, October 27, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext.8560.，而且缺乏有效干涉所需的军事资源，因此，进一步向中国施压，很可能造成双方间的关系完全破裂，而关于中国“欺骗”或者“侮辱”印度的消息一旦传出去，很可能引起整个印度媒体和公众的抗议，进而加剧这种破裂，这样的话，就会完全失去通过外交向中国施压的可能，这不符合印度的利益。

11月16日，中国政府回复印度的照会，再次强调“中国境内的少数民族区域自治是中国主权范围之内的自治”，认为是西藏地方受外部唆使迟迟不来京谈判促使中央政府通过军事手段解放西藏。中国方面暗示印度，只要彼此遵循互相尊重领土主权及平等、互利的原则，“中印在西藏的外交、商业和文化关系，也可以循着正常的外交途径获得适当的互利的解决”[注]《中国和印度关于两国在中国西藏地方的关系问题、中印边界问题和其他问题来往文件汇编(1950年8月—1960年4月)》，第46页。。18日，尼赫鲁在关于对中国和西藏政策的指示中评价道：“这次回复的语气比较缓和并且也试图采取某种友好的方式。”他还对中国方面没有要求撤出在藏的印度代表一事表示比较满意。

至于军事干涉，印度内政部下属的情报局局长穆利克(Mullik)在回忆录中披露，1950年，印度外交秘书梅农、驻华大使潘尼迦以及陆军参谋长蒂迈雅(Cariappa)曾经商议派兵进入西藏阻止中国军队一事。穆利克主张军事干预，“拯救”西藏。但潘尼迦认为，这种行动在合法性上站不住脚。蒂迈雅更是非常明确地说，因为巴基斯坦防线上的压力、教派冲突和共产主义的“麻烦”，他抽不出任何军队到西藏去。蒂迈雅还给出了准确和现实的分析，最终得出的结论是——“无论何时，印度都不可能军事上干预中国进攻西藏”。[注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, Allied Publishers, 1971, pp.80-81.11月1日，尼赫鲁在接受美国合众社记者采访时明确表示，“印度没有资源，也不想派军队援助西藏”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.335-336; 〔美〕梅·戈尔斯坦著，杜永彬译：《喇嘛王国的覆灭》，中国藏学出版社，2005年，第511页。。

昌都战役后，印度政府的三份照会完全违反了国家间互不干涉内政的原则。面对中国人民解放军解放西藏、保卫国家主权和领土完整的行为，印度政府在外交手段施压趋于无效、军事手段断不可行的情况下，开始考虑制定长期的对华政策和边界方针。因为尼赫鲁政府明白，印度的外交施压手段已经运用到极致，如果中印两国关系破裂，中国军队很可能会加快进入西藏，那时，印度将不得不提前面对边界问题。由此可见，昌都战役后的外交干涉失败是尼赫鲁政府调整对藏政策的直接原因，边界问题逐渐超越西藏议题，被置于印度对华政策的首要地位。

经过为期一周的政府内阁会议和国会围绕对藏政策的激烈争论，1950年11月18日，尼赫鲁下发了一份长达六页的题为《印度对中国和西藏的政策》的备忘录。关于对中国和西藏的政策调整，尼赫鲁提出：(1)制定长期的对华政策。新中国是印度的近邻，两国有着漫长的共同边界，奉行“长远的观点是很有必要的”。(2)帮助西藏“维持自治”，同时避免对印度边界造成持续的紧张状态和疑虑。“中国完全占有西藏，或至少在政治方面完全占有西藏是完全有可能的”，西藏方面和其他大国不可能阻止，而只能通过外交层面处理，而且应该避免恶化印中关系。(3)对联合国关于西藏问题的提案保持克制态度。因为英国、美国或是其他大国都对西藏的未来没有任何兴趣，他们感兴趣的只是使中国难堪，而印度感兴趣的是西藏的“利益”，如果印度的做法不能服务于这个目标，那就说明印度的政策失败了。(4)印度政府的主要敌人“仍然是西线的巴基斯坦”，但是需要防止来自北部中国的“渗透”。“双线作战”则会在财政和其他方面给印度造成难以承受的负担，最终会削弱印度的国防力量。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.342-347; R.K.Jain, China-South Asian Relations, 1947-1980, Vol.1: India, Radiant Publishers, 1981, pp.41-47; Durga Das, ed., Sardar Patel’s Correspondence, 1945-1950, Vol.Ⅹ, Navajivan Publishing House, 1974, p.342.这份备忘录标志着尼赫鲁政府开始调整对藏“缓冲区”政策。

随后，尼赫鲁政府改变了一直以来含糊其辞的做法，明确表示印度的对藏政策是承认“中国宗主权下的自治”。对于这种调整，印度决策层内部存在左、右两派意见。以拉贾戈帕拉查里为首的右翼保守势力坚持“缓冲区”政策，主张对中国采取强硬态度，甚至不惜断交。以潘尼迦为首的左派从现实主义的角度出发，主张放弃含糊不清的“宗主权”提法，明确承认中国对西藏的主权，通过正常外交途径尽可能维护印度在藏利益。尼赫鲁则折中两派意见，战略上调整对藏政策，策略上仍然坚持所谓的“中国宗主权下的自治”政策。

1951年4月底，在西藏噶厦政府向印度、英国、美国寻求“帮助”以及向联合国“请愿”均告失败后，西藏地方代表团到达北京。4月29日，西藏和平解放谈判正式开始。5月23日，正式签署了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》，西藏获得和平解放。在此期间，印度无可奈何，只能等待尘埃落定。5月31日，印度外交部秘书长巴杰帕伊和美国驻印大使亨德森(Henderson)会谈，提及印度政府对《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》的态度。据美国方面观察，“巴杰帕伊在极力掩饰印度政府的失望，因为西藏方面没有取得一个更好的协定，同时这明确表明印度面对局势的发展无能为力，很可能接受这样的协定而不发出抗议”[注]U.S.Department of State ed., FRUS, 1951, Korea and China, Vol.Ⅶ, Part Ⅱ, United States Government Printing Office, 1951, p.1692.。

西藏和平解放后，7月21日，尼赫鲁针对下一阶段的对藏政策指示道：“对于北京协议，不存在我们是否同意的问题。”目前，到底能为西藏提供什么样的“帮助”，“我还不清楚”。但我们不能“鼓励西藏反对中国”。“我们要是这么做，不仅帮不了西藏，还会导致印中关系破裂。只要时机合适，我们可以向中国送去外交方面的友好辞令，其他时候就只能静观其变了……”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.16, Part Ⅱ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1994, p.647.

尼赫鲁政府之所以不愿意痛快承认中国对西藏地方的合法主权，而采取英帝国时期所谓承认中国“宗主权”的含糊其辞的政策，一方面是为了应对内阁中保守派和国会中反对派议员的指责，同时不过分刺激西藏分离主义势力，带有很强策略性；另一方面，其背后的战略意图是希望接下来将在藏非法权益和承认中国对西藏拥有主权作为筹码，迫使中国在边界问题上妥协，同时保留西藏作为印度商品原料产地和销售市场的地位。因此，直到1954年签署《中华人民共和国、印度共和国关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》，印度才最终承认中国对西藏的主权。

三、印度“麦克马洪线”边界方针的确立

在调整对藏政策的同时，尼赫鲁政府内部认为“西藏缓冲区”已经消失，“中国几乎扩张到家门口”[注]Durga Das, ed.,Sardar Patel’s Correspondence, 1945-1950, Vol.Ⅹ, p.345.，进而开始着重考虑中印边界问题。由于决策层普遍认为印度在西藏问题上“妥协”了，所以为了安抚内阁成员，尼赫鲁开始在边界问题上采取强硬姿态，印度政府最终确立了将“麦克马洪线”作为“既定边界”的方针。随着从“缓冲区”地缘安全政策到民族国家间“边界”防御安全政策的转变，印度对华政策的重心从西藏问题的局部交涉转移到国家层面边界问题核心利益的交涉，利用所谓西藏问题实现边界利益成为其重要考虑。

早在1950年10月25日，尼赫鲁就在给驻华大使潘尼迦的内部电报中明确指出，“关于西藏问题，我们的立场首先是我们与西藏的边界必须是麦克马洪线。在这个问题上，没有任何讨论的余地”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, pp.438-432.。

11月3日，印度内政部情报局局长穆利克向副总理兼内政部部长帕特尔提交了一份题为《中国占领西藏下的国内新问题和边境安全问题》的长篇报告，建议“将东北边境特区的行政管辖扩展到边界……使得行政边界和部落边界尽可能重合”，推进中、东段边境地区的“行政管辖”，派遣军事警察部队代替正式部队巡逻和守卫边界，发展边境道路和通信，在边境地区设置检查站、组建情报网络，等等[注]R.K.Jain, China-South Asian Relations, 1947-1980, Vol.1: India, pp.35-36; B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, pp.110-115.。内政部部门会议就此份报告进行了仔细的讨论[注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, p.122.。

同日，印度外交部秘书长巴杰帕伊向帕特尔报告了中印间的往来照会情况，并且提出一份题为《中国在西藏军事存在引起的新的防务问题》的备忘录。备忘录建议：“明确宣称麦克马洪线作为我们的边界……这在战略上是必不可少的；部署必不可少的军队，以便遇到攻击时，防卫这条线；尼泊尔和缅甸更容易受到中国攻击，因此我们必须和他们讨论共同防卫中国入侵的问题……”[注]G.M.Nandurkar, ed., Sardar’s Letters: Mostly Unknown, Vol.Ⅲ, Sardar Vallabhbhai Patel Smarak Bhavan, 1983, p.140; Chandrashekhar Dasgupta, “Nehru, Patel and China”, Strategic Analysis, Vol.38, No.5 (2014).11月4日，帕特尔在复信中表示：“我完全同意你提到的重新考虑我们的军事地位、重新部署我们的军队等建议”，“对中国人需要保持高度警惕”[注]Avtar Singh Bhasin, ed., India-China Relations, 1947-2000: A Documentary Study, Vol.1, pp.439-441.。

11月7日，帕特尔在给尼赫鲁的信中综合穆利克和巴杰帕伊的建议，指出：由于中国“占领”西藏而不顾印度政府的抗议，因此印度“未定的北部边界”即将面临严重威胁，需要“综合考虑我们的防务战略和国家的战备情况”。同时，我们必须处理“那些边境地区薄弱点上的行政和政治问题”。信中列举了印度政府急需应对的11个问题，其中，帕特尔着重提醒尼赫鲁考虑“我们对待麦克马洪线的政策”。[注]Avtar Singh Bhasin, ed., India-China Relations, 1947-2000: A Documentary Study, Vol.1, pp.441-447; Durga Das, ed., Sardar Patel’s Correspondence, 1945-1950, Vol.Ⅹ, pp.345-351.由此可见，此时印度尚且认为中印边界并未“确定”，对非法的“麦克马洪线”也还没有明确、统一的政策。独立后留任的穆利克、巴杰帕伊等一批英印文官强烈的反共立场，通过政治上保守的帕特尔表达了出来，成为影响尼赫鲁政府对华边界方针的重要因素。

11月8日，尼赫鲁针对帕特尔的信，明确地表达了他个人对“麦克马洪线”的意见。他表示：“我们的边界线本身可能面临挑战，因为先前的中国政府也挑战过印度边界。关于这一点，我们立场必须非常清楚……我们把麦克马洪线作为我们的边界线，无论如何，我们不准备再考虑这个问题。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.407-410.在这种情况下，尼赫鲁要求加强边境地区安全，并且尽快进行一项军事评估，将英印政府时期的“麦克马洪线”方案重新利用起来。

与此同时，尼赫鲁将印度中央政府在边界问题上的决定通知地方各邦首席部长，并且和相关各邦协调边界方针。11月15日，他在给西孟加拉邦首席部长的信中写道，“中国这样的大国靠近我们的边界，会对我们的边界产生很大影响，我们不得不作出一些相应的安排。事实上，我们已经和国防部的官员仔细地考虑过这个问题了”。17日，尼赫鲁通告各首席部长：“我们需要变得更具有边疆意识，需要采取任何合理的措施守卫进入我们国家的山口”；“对于我们的边界麦克马洪线，我们需要坚定不移而且不允许任何人破坏它”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.341, 603-604.这种中央和相关地方政府沟通协调的做法符合尼赫鲁作出重大决策时的惯例。

据穆利克回忆，当时尼赫鲁政府的各个部长围绕情报局提交的报告和帕特尔给尼赫鲁的信，举行了为期一周的内阁会议。会后，为了应对中国的“渗透”，尼赫鲁政府决定，在“边界既定”的方针下，采取以下措施：(1)由军事专家和情报局代表组成一个小规模的委员会，访问“东北边境特区”，在边境地区寻找设立阿萨姆步枪队哨所的地点；(2)成立一个由国防部副部长主持的高级别委员会，该委员会由国防部、交通部、内政部、外交部和情报局代表组成，负责调查中国“进攻”西藏带来的各项问题，并且提出具体建议，改善边界地区的行政、防务、交通等状况；(3)在与西藏接壤的中印边界设立检查站，并且为其配备无线电通信设备；(4)对藏人实施登记制度，同时按照外国人登记条令，对在印度的中国公民实施限制；(5)初步确定在边界地区扩张情报点，由情报局和内政部共同解决具体实施中的细节问题。[注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, p.122.

上述内阁会议以及随后出台的决定标志着尼赫鲁政府将实现“麦克马洪线”侵略权益确立为处理中印边界问题的方针。这一方针的确定是其调整对藏政策最重要的结果。内阁会议后，11月18日，尼赫鲁政府形成了一份备忘录，也就是前文提到的标志着对藏政策开始调整的《印度对中国和西藏的政策》。针对中国所谓的“威胁”，备忘录明确指出，“中国不可能对印度采取任何大规模攻击，但是如果不加以阻止的话，中国当然有可能在我们的边界进行缓慢的渗透活动，并且有可能进入我们的边境地区以及占领有争议的地区”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, p.347.。

11月20日，尼赫鲁在印度国会第一次公开宣布了印度政府在中印边界问题上的方针。他说：“我们的地图表明，麦克马洪线就是我们的边界线，而且不管有没有地图，麦克马洪线都是我们的边界线。这是存在的事实，我们坚持这个边界线，不允许任何人越过这个边界。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, p.348; Srinath Raghavan, War and Peace in Modern India: A Strategic History of the Nehru Years, p.235.正如英国学者马克斯韦尔所说：“这种直白的宣称是印度第一次公开表达印度解决边界问题的单边主义方法。”[注]Neville Maxwell, “Sino-Indian Border Dispute Reconsidered”, Economic and Political Weekly, Vol.34, No.15 (Apr., 1999).印度裔学者古普塔则指出，“印度此时既没有对其主张的边界线的正当性进行调查，也没有划定中印间边界的任何部分”[注]Amit R.Das Gupta and Lorenz M.Lüthi, The Sino-Indian War of 1962: New Perspectives, Routledge, 2016, p.51.。

尼赫鲁11月20日在国会上的声明是昌都战役之后，经过和身边亲信以及地方政府官员密切协调而制定的，也是对副总理兼内政部部长帕特尔所提建议的公开回应。这一声明常常被中国学界引用，以便证明印度确立了“麦克马洪线”边界方针，但是很少有人将其置于印度对藏政策调整的历史脉络中加以考察，揭示其由来和具体形成过程。事实上，早在20世纪初，英印政府就曾在积极进攻型的对藏“缓冲区”政策失败后，推行过相对防御型的“科学边界”政策。尼赫鲁政府在中印边界上强硬态度的形成过程，与50年前的做法如出一辙。

在国会发表声明的同一天，尼赫鲁就将这一方针通知了印度驻华大使潘尼迦。他指示道：“我们已经意识到了麦克马洪线的重要性，无论如何我们都会坚持这条线，我们正在边界地区采取必要的措施。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.349-351; Neville Maxwell, India’s China War, p.75.印度国防部也于当日发表声明，宣布“继续加强北部边界”。11月23日，尼赫鲁向国会保证说：“我们时刻关注着北部边界的防务，不允许任何人跨过那条边界。”[注]Lorne J.Kavic, India’s Quest for Security: Defence Policies, 1947-1965, p.47.

为了更好贯彻实施防止中国“渗透”的政策，1951年2月，印度政府正式成立“北方和东北边界委员会”，主要职责是：“仔细分析边界地区的真实状况、国内各方关于边界的争议性主张、边界地区的总体状况以及边境各邦的行政管理和对威胁的感知情况。通过分析相关证据，制定需要遵循的各项政策的基本指导方针，最终给各部门提出综合性的建议，例如行政、发展项目、国防政策(包括陆军和海军)、内政部军事警察(包括阿萨姆步枪队和其他警察部队)、通信、情报。”[注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, pp.124-127; Lorne J.Kavic, India’s Quest for Security: Defence Policies, 1947-1965, p.46.

该委员会于1951年4月和9月形成两份报告，提出：重新安排“东北边境特区”的行政区划，设立新的行政区、子行政区及各级行政区的行政中心，同时将这些行政中心搬到更深入部落区的地方；精心挑选边境地区公务员和在边境地区设立边疆公务员体制；尽可能靠近边境地区设立检查站，覆盖那些重要山口，同时设立情报部队；修建和改善边境公路和小路，将所有的行政中心和阿萨姆步枪队的哨所连接起来，同时增加航空运输人员和物资；加强对尼泊尔、不丹和锡金的政治、经济联系乃至控制[注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, pp.125-126; Nari Rustomji, Enchanted Frontiers: Sikkim, Bhutan and India’s North-Eastern Borderlands, Oxford University Press, 1971, p.125.。这些建议全部被印度内阁原则上接受，后来也大都得到了实施[注]参见Prime Minister on Sino-Indian Relations, Vol I: Parliament, Part Ⅰ, Publicity Division of External Affairs, 1961, pp.251, 385; B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, p.127.。

“北方和东北边界委员会”两份报告的出台，标志着印度将“麦克马洪线”作为“既定边界”方针的正式实施。这一方针不仅指导着印度1951年2月占领中国达旺地区[注]参见Sonia Shukla, “Forging New Frontiers: Integrating Tawang with India, 1951”, China Report, 48:4 (2012).，以及随后大规模在“麦克马洪线”以南地区扩展“行政管理”措施等行动，而且还为其继承英帝国衣钵，以喜马拉雅山作为国防线，将锡金、不丹和尼泊尔纳入自己的势力范围提供了具体方案。

最后，尼赫鲁将印度的“麦克马洪线”边界方针向缅甸作了说明。在1951年2月8日给吴努的信中，尼赫鲁提到了关于中国的地图问题，指出：“我们过去曾经明确地公开宣称我们和西藏、中国的边界已经确定下来了，其标志就是麦克马洪线……因为已经公开宣称，所以我们没有必要再向中国政府提出这一问题。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, p.549.之后，在“麦克马洪线”问题上，尼赫鲁对缅甸政府的边界政策加以指导，两国统一协调，共同应对中国[注]参见戴超武：《中缅边界问题与尼赫鲁的干预及其战略意图(1956—1960)》，《中共党史研究》2016年第11期。。

尼赫鲁政府单方面宣称将“麦克马洪线”作为“既定边界”后，这种扭曲历史事实的做法引起了印度国内的质疑。1952年2月28日，在一次记者招待会上，有记者提问：印度和中国在东北部和西北部划定未定的边界有什么进展？尼赫鲁强硬地回答道：“我不知道。麦克马洪线就是我们在东北部已经划定的边界。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.17, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1995, pp.510-511.由此可见，尼赫鲁政府的这种边界方针并没有多少事实依据，引起了许多人的质疑，也为中印边界争端埋下了祸根。

结 论

印度独立后，乘着中国内战、局势混乱之机，在继承英国在藏非法权益的同时，积极向西藏地方提供军援，力图塑造“西藏独立”的印象，以便建立“缓冲区”，同时以此表明自己继承英帝国地位和政策的姿态，其对藏政策非常积极，且具有进攻性。尽管尼赫鲁在公开言论中尽量含糊其辞，以免刺激中国政府，但这种“缓冲区”政策还是在与西藏地方和国民党政府交涉时表露无遗。

新中国成立后，中国人民解放军进军西藏。1950年10月，昌都战役爆发。面对中国中央政府恢复对西藏地方政府正常管辖和保卫领土完整的举措，尼赫鲁政府在干涉无果之后，被迫调整“缓冲区”政策。其中，以黎吉生、达亚尔为首的驻拉萨使团和以潘尼迦为首的驻华大使馆对中国局势的评估意见，成为尼赫鲁出台、调整对藏政策最重要的参考依据。

因为“缓冲区”已失，基于对印度现实力量以及边界利益的考虑，在短短两个月内，尼赫鲁政府决定将非法的“麦克马洪线”作为中印之间所谓的“既定边界”。这是印度对藏政策调整的产物——由于进攻型的“缓冲区”政策失效，只能退而求其次，强硬地将英印政府时期保守型的“战略边界”作为中印间的边界方针。

印度政府内部在对藏政策上的激烈争论以及普遍认定印度实际上作了“妥协”的心态，促使尼赫鲁在边界问题上表现出强硬姿态。因为他曾力排众议，坚持调整对藏政策，所以需要在边界问题上采取单边主义的强硬立场，以安抚内阁不同意见者、职能部门中带有强烈反共情绪的文官以及国会中的反对派，维护自己在印度国大党和政府内部的权威。而且，由于尼赫鲁在国会中反复强调“麦克马洪线”边界方针，他的个人威信和这一届政府的公信力都与边界问题紧密地联系在一起。正因如此，后来尼赫鲁才极不愿意考虑中国方面提出的“边界未定”方针，拒绝进行务实性谈判。1959年“朗久事件”和“空喀山口事件”发生后，慑于国内公众舆论压力，尼赫鲁在1960年的谈判中无所作为，失去了和平解决中印边界问题的最好机会。

尽管印度政府清楚地认识到中国政府从来没有批准1914年“西姆拉条约”，却仍然单方面坚持将西姆拉会议上英、藏代表背着中国中央政府划定的“麦克马洪线”视为中印间“不容谈判”的“既定边界”和印度的“核心国家利益”[注]1952年8月，尼赫鲁明确指出，尽管需要和邻国保持友好关系，但更要“对自己的核心利益保持坚定的态度”。“在那些我们不是核心利益或者重要利益，或者说我们无法界定利益大小的地区，如在西藏，我们准备调整自己，以适应这种变革。但是在核心利益上，我们不会妥协。正是由于这个原因，我三番五次地在国会上宣称，我们和西藏的边界，即著名的麦克马洪线就是我们已经明确固定的边界，我们不考虑作出任何变化。”参见S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.19, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1996, pp.693-696.。这充分体现了该边界方针的单边主义性质。在这种方针指导下，尼赫鲁政府一方面在1951年至1954年间，通过向西藏转运粮食一事和印度在藏非法权益问题谈判向中国施压，企图迫使中国承认“麦克马洪线”；另一方面在1951年至1956年间，利用军事和行政手段非法抢占争议地区，在“麦克马洪线”以南地区实施所谓的“新前进政策”，非法推行“行政管理”措施，形成了“东北边境特区”问题，其战略目的是造成“既占事实”。

总之，1949年至1951年尼赫鲁政府对藏政策的调整，尤其是与之密切相关的“麦克马洪线”边界方针的形成，不仅直接造成20世纪五六十年代中印两国在边界问题上截然相反的立场，而且最终酿成1962年的边界战争，使得边界争端成为以后历届印度政府的“政策包袱”。