信息公开背景下警务工作秘密管理制度的完善

蔡艺生

（西南政法大学刑事侦查学院 重庆 401120）

1 引言

伴随依法治国总体方略的推进，尤其是司法改革和“全面深化公安改革”总体目标的推进，警务工作早已脱离对“相关信息”的独占与垄断，从而占据优势并形成威权的社会背景与工作模式。现代司法文明所依托的“平等对抗机制”正借由信息公开而实现。如“法官居中裁判、控辩双方平等对抗”的诉讼模式客观上要求控方披露尽可能多的信息，避免诉讼中的“证据突袭”；侦查阶段犯罪嫌疑人辩护权的保障也需要侦查机关秉持充分的信息公开原则，否则“一无所知”的辩方将不知所以。在自媒体高度普及的今天，公安机关必须通过新兴媒体进行相关的宣传，警察个人也存在展示相关工作内容或情绪的正常社交需要。就公安机关内部管理机制而言，相关的绩效考核、评优评先、岗位调整和事项决议等，也需要相应的信息披露以表明其正当性与合理性。总体而言，警务工作秘密应具有更加明确的具体范围、认定标准，以及更加完善的指导性、操作性规范。

2 警务工作秘密概念解析

警务工作秘密的存在既是其自身特殊价值属性的必然要求，也是警务工作有效运行的特定需要，更是警务工作秘密制度的客观需要[1]。我国公务员法和人民警察法等法律法规都提及“工作秘密”，但并未明晰其具体内涵和外延[2]。理论概念的不明可能导致各级公安机关对警务工作秘密“自我定义”的无序局面，也可能使得警务工作秘密规范机制缺乏概念导向。因此，对警务工作秘密进行概念界定具有先行性。

2001年《公安机关警务工作秘密具体范围的规定》（以下简称《规定》）将“警务工作秘密”界定为：公安机关在警务活动中产生的，在一定时间内只限一定范围内的人员知悉，泄露会给警务工作造成被动或损害的事项。但是，该定义过于笼统。学理上，工作秘密的定义主要有两种代表性观点：一是各级国家机关在其公务活动和内部管理中产生的不属于国家秘密而又不宜对外公开的事项[3]；二是各级国家机关、授权单位为了保障其职权的正当行使，依据简易程序确定并在一定时间内只限一定范围和人员知悉的工作事项[4]。后者在对工作秘密的产生主体、程序确定、范围空间等方面做出了更为具体的规定。

融合警务工作秘密的法律设定和“工作秘密”的学理定义，笔者认为警务工作秘密的概念应为：公安机关在警务活动和内部管理中产生的，以职权有效行使为目的，依据法定程序确定并在法定期间内限定知悉范围的工作事项。具有如下特征：一是主体结构的特定性——公安机关，既是产生主体，同时也是责任主体；二是指向性——公共利益；三是知悉范围的适当性与必要性——特定秘密限定于特定人员范围。

3 警务工作秘密的现状检讨与困境阐释

从法律层面看，现行法律对国家机关工作秘密规定较为明确，对于警务工作秘密则规定甚少，仅有的公安部专门规定存在制度构建缺失和可操作性不强等问题。从实践层面看，虽然各级公安机关都在开展警务工作秘密相关工作，但具体程序和做法却不尽相同。显然这与全球透明政府、阳光行政的法治理念是格格不入的[5]。

3.1 警务工作秘密标准界定模糊

诸多域外国家和地区所秉持的政府信息“最大限度公开”原则，包括信息权范围的广泛性，既关系到相关信息和机构的范围和种类，也关系着需要维权的个人[6]。2015年公安部全面深化公安改革的重点举措“依法从严治警”明确指出“强化监督制约，深化执法公开，自觉接受监督，落实执法办案责任制，完善执法过错纠正和责任追究制度，建立领导干部干预执法办案活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等。”[7]这契合了“最大限度公开”的国际准则，也为警务公开指明了方向。但是，不管是基于古今中外的规则惯例，抑或是基于警务工作自身的理论逻辑推演，任何信息公开都必须有相应的限度与规范。当下存在的问题是：许多警务工作信息不宜公开，但将其归于警务工作秘密又无明确的法律依据；或者本不属于严格意义上的警务工作秘密，但警方出于工作便利或威权使然，而简单予以“警务工作秘密”的界定。由此，当公民在查询或要求公开某些信息时，常被以警务工作秘密为由拒绝，进而导致某些误解或者误判。

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）没有关于工作秘密的公开例外规定，这不能不说是一个缺憾[8]8，且也未提及警务工作秘密的概念。警务工作秘密在国家立法层面的定义阙如，仅在《中华人民共和国警察法》《国家公务员暂行条例》《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）中略有提及。实践中，各级公安机关往往自行“定密和解密”，存在着随意性。根据我国现行一般性立法，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人案件等情况，属于保密范畴，我国公安机关在警务运作中，涉及上述情形的，应依法不予公开。然而，国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人案件的保密规范是由现行法律作出的专门性规定，而“警务工作秘密”的范围和界定却是由公安部内部规定予以规范，两者的法律位阶显然不同。加之2001年公安部“警务工作秘密具体范围”规定本身过于宽泛，并有“县级以上公安机关规定的其他事项”托底，而且没有具体的范围界定、救济或制裁规定，使得“警务工作秘密”存在相当大的自由裁量空间，也使得相关机关无所适从。

3.2 警务工作秘密保护机制滞后

受传统警务保密观念的影响，“守口如瓶”“非听勿视”作为预保护措施，已成为大多数警务人员的共识。但20世纪所形成的保密工作朴素共识，显然难以涵盖当前信息化时代的保密工作，并且愈加暴露出其滞后性：警务工作秘密的保护观念及措施，滞后于信息化下警务工作网络化和智能化的运作实践。一是传统保密对象滞后。传统保密对象一般指的是原有各种涉密纸质文件或侦查、诉讼活动中产生的会议记录、诉讼案卷等涉密物品。随着公安信息化建设实现数字化、网络化、智能化，高度融合为“智慧化”，各种信息记录、储存设备推广应用，各类结构化或非结构化的数据信息大量产生[9]。信息化丰富了可载密主体，如储密的U盘、录像带、无线设备等物理载体，大量警务工作所借助的“微信”“QQ”等公共媒介，以及警务工作运行中汇聚海量行政执法或刑事执法信息的网络数据库、技术软件等虚拟载体。保密对象的扩大又催生了许多新的保密需求，包括涉密载体的管理等。二是传统保密方式滞后。公安机关传统保密方式主要是对涉密纸质文件加强管理，如专人负责收发、特定范围传阅、及时回收、集中下的分类保管、定期销毁等系列程序。但当带有警务工作秘密的信息文件或材料跨入信息化空间，由于公安机关所借助的内部局域网与社会外网未实现完全物理隔离与变频防控等复杂因素的影响时，泄密风险变得无处不在。

3.3 警务工作秘密惩戒机制阙如

公安机关是社会治安与安全的维护者，是侦查与预防犯罪的执行者，警务工作秘密则是开展“维护活动”和“执行活动”的关键因素，警务工作秘密的泄露会引起不可预料的消极效应。因此，法律惩治作为保障警务工作秘密的最后手段尤为关键。首先，从当前保密行政管理部门查办案件总体情况看，对于泄露警务工作秘密的违规违法行为，保密管理部门难以对相关责任人进行有效追责，一般只是作为泄密案件附属违法行为一并予以处理，并没有单纯就泄露工作秘密行为进行查处[10]。其次，当前警务工作秘密缺乏统一的界定标准，即便是泄露警务工作信息造成危害或危及的可能，但因难以确定是否为警务工作秘密，往往是不了了之。最后，不同主体违反警务工作秘密规定，如何对其造成的危害结果程度进行评估，分别承担什么责任，都缺乏相应的法律依据，处理限度难以把握。如对互联网等企业公司、公安机关行政保密管理部门、公安机关负责人或保密部门负责人等泄密造成不良影响的情形只做较为笼统的规定；对公安机关或行政保密部门等机关中的合同制聘请人员、临时雇佣人员或挂职锻炼、借调人员等泄密导致消极后果的情况，同样缺乏相关规范。

4 警务工作秘密的类型界分与认定

警务工作秘密标准和类型的厘清，是公安机关警务工作秘密保护和制度构建的前提和基础，既能对公安机关开展警务工作所获取或形成的信息予以明确合理归类，促进警务工作信息的畅通与保护，也能预防其他信息被误认为或伪装成警务工作秘密。

4.1 警务工作秘密标准厘定的学理与制度阐释

我国现行法律并没有对《规定》所指的“警务工作秘密”事项作出直接、具体的标准界定，现行规定也没有达到意欲形塑的统一管理预期。笔者意在通过对相关学理的评析，底定警务工作秘密标准的原则基础，为警务工作秘密的标准界定提供一个源头性、总括性和基本性的原则；同时通过相关法律法规关系与边界的审视，厘清警务工作秘密的具体标准。

4.1.1 学理性分析

从实质要件与程序要件入手，学界关于警务工作秘密的标准主要有4种观点：第一，形式秘密说立足于法定程序，认为只要按照相关法律程序而被确定为警务工作秘密的事项，即可纳入警务工作秘密的范围，不管其实质上是否符合定密目的或实质。此学说注重定密的程序合法而忽视实质要件，导致定密工作具有较强的随意性，准确性难以保证。第二，实质秘密说着眼于社会治安与秩序稳定，认为法律只保护与社会安全和利益紧密相关的秘密信息或事项，因为这些事项的泄露会造成极大的社会损害，而此事项本身是否满足定密程序并不重要。换言之，只要某一信息与公安机关所维护的社会利益与安全紧密相关，即使此事项没有进行定密程序，甚至不符合定密程序，也仍然具备警务工作秘密的性质。此学说注重定密的实质要件而忽视程序要件，其缺陷在于：程序的忽视，加上“社会安全与秩序稳定”的概括性，其结果可能导致秘密保护机制的失灵、秘密具有不可预测性或定密区分难等困境。第三，总括说以形式说和实质说并列为基础，认为只要符合形式说或实质说任一观点即可被确定为警务工作秘密。此学说看似两者兼顾，实则自相矛盾。从世界各国关于工作秘密的法律定义和规定来看，“关系社会安全与秩序稳定”的事项是警务工作秘密的一个重要因素，更是其基本性质；而履行定密法定程序也是警务工作秘密合法性与正当性的重要条件。两者侧重点不同，若同时采取两种截然不同的标准，就可能引发秘密范围的模糊性与扩大化。第四，复合说是以警务工作秘密实质要件为基础，以法定定密程序为保障的整体性构建，不但要求满足公安机关维护社会治安与秩序稳定的目的和价值，同时必须通过法定的定密程序才能成为警务工作秘密。显然此学说更加注重严格把控警务工作秘密的数量、质量和范围，符合其内在规律，利于警务资源的合理配置与有效利用，更益于警务工作秘密的管理和保护。

《规定》第1条规定了保守警务工作秘密的目的，第3条规定了警务工作秘密的具体事项范围，而第2条、第4条要求警务工作秘密按照一定程序限定在一定时间、一定人员范围内，且应当做出相应的秘密标志。前者强调实质要件，后者则凸显程序要件，在宏观立法架构层面与复合说高度契合。但是，在微观机制运行层面，定密主体在判断某一事项是否具备实质要件时仍具备较大的裁量权，这意味着“在同一事项上，不同层级的定密主体可能因对警务工作秘密的较大裁量权而产生不同的结果”。如《规定》前16条对警务工作秘密进行了详细的罗列，但17条“县级以上公安机关规定的其他事项”又有“无所不包”的嫌疑，范围不明确，也难以合理规范定密主体裁量权。

4.1.2 制度性分析

警务工作秘密的标准界定可以从区分警务工作秘密与国家秘密、商业秘密、个人隐私的法律界限问题入手。参照《条例》与我国行政法体系，只有各级党政机关和依法拥有行政管理权限的单位，可以成为从事公务活动和内部行政管理的主体，也才能合法产生公务员法调整范围内的工作秘密事项[11]54-55。以此为准绳，警务工作秘密只有公安机关和依法拥有管理权限的单位，才可以成为从事警务活动与内部行政管理的主体，也才可能合法产生警务工作秘密事项。并且，应当在履行职责过程中形成，而不能简单地将警务活动所形成信息均视为警务工作秘密。以此从秘密产生主体与产生来源上区分一般企事业单位产生的商业秘密和个人产生的隐私秘密，也区分了警务工作秘密与检察机关工作秘密、审判机关工作秘密。对警务工作秘密标准界定的最低限度与顶层上限分析如下：

第一，警务工作秘密范围的最低标准。依据《条例》第8条：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”公安机关作为我国政府的重要组成部分，此条规定也是警务工作秘密的底线。换言之，从实体标准上看，警务工作信息的公开可能危及到以上法益的，则应将该信息划归警务工作秘密范畴加以保护。最低标准设定既体现了“保密为民”的宗旨，实则也是对谋取私利、违法乱纪等非法秘密“合法包装”的过滤。

第二，警务工作秘密范围的顶层上限。主要是区分警务工作秘密与国家秘密，两者可能在产生主体与条件方面具有共性，但是在泄密后果的严重程度上存在差异。依据《保密法》第9条：“下列涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密。”对比《条例》第8条不难发现，国家秘密与警务工作秘密两者间存在着“危害”与“危及”、“直接”与“间接”、“必然”与“偶然”的区别。从保密程度与价值上来讲，警务工作秘密较之国家秘密保密程度低、保密价值弱。《保密法》第9条直接列举了七类国家秘密事项，第10条规定了三个秘密等级。公安机关确定警务工作秘密不能越过国家秘密红线。

在划定警务工作秘密的标准与界限后，也可以反向推定警务公开范围。即对需要保密的事项作最严格的除却性规定，凡不属于除却性的事项都在披露之列，应正确处理保密与披露的关系[12]。以此可以有效避免应保密信息的不当披露，同时也能有效避免应公开信息的不当保密。

4.2 警务工作秘密类型界分的梳理与澄清

在明确警务工作秘密标准基础之上，根据我国现有立法与实践，警务工作秘密在类型上可以分为警务管理性信息、警务过程性信息、警务执法性信息。

4.2.1 警务管理性信息

依据对相对人的影响边界，可将行政行为划分为内部行政行为和外部行政行为，信息也相应区别为内部信息和外部信息。结合《条例》和2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》关联规定，对警务管理性信息做出以下界定：公安机关在履职过程中形成并保存的，不属于国家秘密和《条例》规定应主动公开的，不产生直接外部效力的信息。实务中，主要包括两类：一是与公共利益无关的纯粹行政事务类信息，如尚未公开的公安机关人事安排、职务任免、人员奖惩等内部人事管理行为事项；二是公安机关在对内履行职责过程中形成的内部信息，如会议纪要或指导意见等。

当然，此类信息在现实中争议较大。笔者将争议双方的观点归结为“公开有害”与“公开无害”。所谓“公开有害”是指此类信息的公开会构成对公安机关内部管理的不当压力，致使某些企图违法犯罪或逃避侦查的人受益。所谓“公开无害”是指此类信息的公开并不会对外部的相对人发生实质的或直接的效力，但公安机关履职过程中的某些公文、规则等信息会因具体情形的变化而对外造成直接实质的影响。《条例》规定，行政机关没有主动公开内部管理信息的义务，但是这并不等于行政机关有禁止公开的义务[13]。对于警务管理性信息中的第一类信息，应当秉持“普遍公开原则”；对于第二类信息，应当采取“可分割性原则”，即将可以从警务工作秘密信息分离出来的非保密信息，依相对人申请公开，或政府、公安机关主动适时公开。

4.2.2 警务过程性信息

警务过程性信息指的是公安机关在警务工作开展过程中，针对特定事项做出正式决策前，反映机构内部讨论过程或审议过程等的信息汇总与文件材料，主要体现为意见或建议的过程性信息。其特点在于：一是此类信息往往是在局限前提下的意见表达，具有阶段性和片面性，贸然公开存在阻碍个人意见充分表达的风险，最终可能形成因过程信息“堵塞”而导致“畸形”结果。二是此类信息可能迥异于一般认知前提和标准，公开后可能酿成误解、混乱或损失[14]，使群众对公安机关的警务工作能力失去信赖。过程性信息的保密，很大程度上就是为避免因信息的不适时披露影响公安机关警务工作的正常运行，从而为公安机关内部事项决议、政策制定和会议讨论等程序提供一个充分讨论与表达的空间。

4.2.3 警务执法性信息

警务执法性信息主要指刑事侦查或取证等执法活动信息。此类信息在某种程度上是结果性的客观存在，并不是某种过程性意见。但是，出于对执法目的的保护和对可能损害的防范，需要予以保密[11]56。从我国现有的法律法规看，《保密法》对执法信息规定较为笼统，其第9条规定为：“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”。在《规定》中不乏“执法信息”的内容，如第3条“打击违法犯罪活动的具体工作部署、行动方案、情况报告及其他有关情况”；“正在侦查的一般刑事案件的具体工作方案、案情、工作进展情况，将对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的情况”。在最高人民检察院下发的《人民检察院办案工作中的保密规定》中也有公安机关警务工作秘密下“执法信息”的参照物，如第18条：“依法使用技侦手段或采取各种侦查措施，以及建立和使用多媒体示证系统等，应严格控制知情面；通过技侦手段获取的证据材料不准公开使用；不得向侦查对象暴露侦查意图和侦查手段；严禁泄露其他当事人的证言、供词等。”警务执法性信息具有强烈直接性、冲击性和干扰性。如反恐情报信息工作是反恐斗争的核心环节，情报信息的工作效率直接影响有关部门对恐怖事件的防范和应对处置的有效性[15]。而它的事前、事中相关秘密的泄露，不仅可能“震撼”或“损害”社会、团体、个人等外部主体，更可能直接影响警务工作的正常和顺利进行。因此，应加强对此类信息的保密审查，秉持“不公开为常态，公开为例外”原则。

5 警务工作秘密的法律控制与制度规范

观察近年来政府信息公开实践，似乎陷入一种尴尬境地：政府高调积极地推进，公众充满极高的期待，媒体亦频繁聚焦，但各方始终没有找到契合点，制度实施效果也难孚人意[16]。“警务公开”与“警务秘密”的主体和主导者都是公安机关及政府，其结果是公安机关及政府实现了对警务工作秘密单方性、绝对化的权力支配。不过，公安机关内部各主体关于警务工作秘密的职责范围和权力边界等内容，在制度上和实践上也存在模糊的空间。对于具体警务工作秘密的界定与保障，其所需要考量的因素包括哪些、范围和界限何在、有哪些程序和环节、哪些人可以介入发挥何种作用并不清晰。而且，巨量的警务工作秘密，存在大量的监管盲区和死角，由此导致的问题是：一是公安机关内部监督制约机制松懈，各主体对于警务工作秘密的界定与保护责任不清；二是警务工作秘密保障资源可能与实际需求不符，甚至是阶段性的冲突；三是可能为极个别机关或人员的徇私舞弊提供了机会。

确立我国警务工作秘密法治化的基本秩序和基本规范，建立起既能对各主体行为实行有效监督制约，又能妥善保障警务秘密和警务公开的运行秩序，强调结果导向的“结果责任机制”，以及强调过程监管的“过程责任机制”，正是警务工作秘密保障的主要内容和根本任务。

5.1 警务工作秘密的“结果责任机制”

“结果责任机制”是指在发生警务工作秘密泄露等危害后果后，对于相关责任主体的惩戒机制。相关违反行为主要表现为：一是警务工作秘密泄露问题；二是针对公安机关或单位负责人等权力主体进行权力寻租，使警务工作秘密成为非法或不当信息的“避风港”；三是定密争议处理不当等。由于我国警务工作秘密专门性追责惩罚机制缺失，因而只能借鉴相关法律法规。根据我国《保密法》第49、50、51条相关规定，基于警务工作秘密相关危害结果，对相关机关、单位或个人进行惩罚。

（1）对于公安机关、授权单位违反规定导致重大泄密或错误定密的，依法对相关主管或责任人予以处分。不适用处分的人员，则督促其所在主管部门予以处理。

（2）互联网及其他公共信息网络合作方将从公安机关获取的警务工作秘密违法泄露或为获取利益而进行非法交易的，由公安机关或者相关有权主体按照各自职责分工，依法予以处罚。可以是罚款、没收运营资格等行政处罚，也可以是罚金、构罪等刑事处罚。

（3）保密行政管理部门的相关人员在履行保密管理职责中，存在滥用职权或玩忽职守等行为的，依其具体情形给予处分或移送追究刑事责任。

（4）公安机关或相关负责人泄露警务工作内部纯粹的无涉及公共利益的管理信息，可以予以内部考核不及格或一般处分；泄露警务过程性信息和执法性信息的，依据其造成的严重后果，给予行政处分或刑事担责。

（5）严禁以谋取个人或本机关单位不法私利作为工作秘密事项，违规者给予行政处分，构成犯罪的追究刑事责任。

通过明确相关机关、单位和个人基于对自身行为“结果责任”的后果和威慑力，从而相当程度上制约各主体对警务工作秘密的合法合理操作，提供稳定的机制保障。

5.2 警务工作秘密的“过程责任机制”

“过程责任机制”是指不管是否发生实质危害后果，只要责任主体在警务工作秘密的产生、定密、保密或解密等过程中存在故意违纪违法或犯罪行为，都予以惩戒的机制。警务工作秘密的保障应以过程监督与管理为切入点，规范与监控警务工作秘密的生成、定密、保密和解密过程，建立能够既涵盖警务工作秘密机制运行全过程，又兼容各主体相关活动的细密流程，并通过对流程的规范，实现警务工作秘密法治化。

5.2.1 警务工作秘密相关职责的配置与明确

现行法律法规没有确定警务工作秘密保护管理的主责机关。现实中多是各地保密行政管理部门主动承担了工作秘密的鉴定、备案、监督管理等工作[8]9。应明确各项警务工作秘密的主责机关与定密责任人，明确定密主责人在定密过程的职责，确立从程序开始到程序结束的长期性过程规制，以使定密主要负责人员的个别化、分散化的行为统摄于公安机关的整体掌控与管束之下，发挥整体对个体的指导作用，提升警务工作秘密规范化水平与能力。

5.2.2 警务工作秘密相关流程的建立与控制

现实情境中，由于缺乏统一的界定标准，各级公安机关或同一层级的不同公安机关经常自我界定秘密和公布秘密。如警务工作秘密审批程序多样，对于同一类型的秘密有时候采用书面拟定，有时不需要；有时办公室人员拟定，有时公安机关单位全体干部都可以拟定；秘密等级标识程序多且杂，有标记“内部”“内部信息”“内部资料”的，也有标记“秘密”“机密”“绝密”的；同一警务工作秘密在不同地方存在不同的保密期限等。正是此类混乱随意的程序存在，很难在制度层面形成约束力，给警务工作秘密的管理与保护造成了很大的程序性损害。基于此，应具体建立定密异议与纠错机制、制定工作秘密的期限和标识、执行实质审查。

第一，定密争议的处理。当定密存在异议时，应由上级保密行政管理部门审查并最终确定。当定密确定错误后，应及时采取补救措施，通报同级保密行政管理部门，并向上级保密行政部门备案。

第二，秘密标识和期间。一般而言，警务工作秘密应当限定保密期间，不能限定期间的，应确定解密条件。公安机关、有权单位应根据工作需要，确定具体的保密期限、解密时间或者解密条件。对于警务工作秘密标识可依据影响正常履行职责的程度不同，将警务工作秘密信息按照“管理性信息”“过程性信息”“执法性信息”3个等级区分，以此对警务工作秘密进行细化管理。

第三，执行实质审查。公安机关内部保密行政部门或有权部门应当对“保密价值”与“是否涉及国家秘密”进行实质性审查，而不是程序性审查。

5.2.3 警务工作秘密相关动态的监督与把控

第一，基于警务公开的外部制约机制。警务工作秘密知悉面上的范围、公开程度上的深浅、选择信息公开的时机、保密解密权衡利弊的选择等，是一个动态变化的过程。警务公开的时间、范围、深浅和手段等选择，也是一种过程的抉择，而这个过程抉择的结果直接决定社会公众能了解到哪些警务工作信息、哪些信息对社会或个人有影响、哪些应当进行信息公布等，某种程度上是对社会公众行为的预设。正是警务工作秘密的常态化流程的公布，使得公众能够获取一定的警务信息和与之相对应的权利，从而对警务工作秘密形成一种外部制约机制，也在一定程度上对警务工作秘密纠错起到积极的促进作用。

第二，基于警务工作秘密的硬、软件更新机制。信息化时代背景下，警务工作秘密管理要从硬件建构上推陈出新，更新替换传统载密媒介，利用大数据和人工智能技术，将符号化、抽象化、结构或非结构化的载密信息进行高效分类、归化、储存，形成层级分明化、过程智能化、保密严谨化的硬件机制。同时，也要从“软件”建设上革故鼎新，信息化背景下的警务工作秘密管理制度不再是一种简单的“信息储存”。随着公安改革“三定方案”“大部制”的推进，警务工作秘密在“跨部门、跨地区、跨行业”等横纵领域的流通性、海量性、复杂性必然会得到极大增长，而警务秘密的“软件”需求也会超越话语实践成为公安改革的现实。警务工作秘密“软件”革新包括相关工作人员的保密管理理念要兼顾定密、改密、处密等全过程，不要只注重单一环节；相关保密机构要树立智能化、信息化管理理念，善于运用信息化技术建立新型的警务工作秘密定密、保密处密机制，真正做到“智能化管密”，从而实现警务工作秘密管理由传统僵化型向智能高效型、由人力密集型向信息密集型的转变，实现对其制度供给侧的补给强化。

第三，建立内部监察督查长效机制。首先，公安机关警务工作秘密的保护应当从自身规范出发，加强保密自查工作的开展。各涉密的单位、机关部门、个体要定期开展保密自查活动与培训，做到逐个排查、逐项落实。其次，加强在自查基础上的保密互查。在不同涉密单位、个体之间进行互相排查，对涉密文件、资料、保密设备、管理规范等进行全面细致检查，确保能及时发现问题、解决问题。再次，要对涉密单位的工作和“知密管密个体”进行定期或不定期督查，公安机关领导、行政机关负责人及纪委监察等相关部门应对重大行动、专项斗争等涉密警务进行现场监察指导，及时发现隐患，堵截切断警务秘密的泄露路径。最后，要做到普遍督查，重点监察。

6 余论

在仅有一部笼统单一的公安部规章的现状下，可以参照与之相对应的“警务公开”的相关法律规定，充分吸收国家秘密的管理经验和保密法中对相关秘密程序设定，选择性地借鉴国外关于“工作秘密”保护的具体规定，在尊重现有法律与制度的框架之下，探索制定一个全国性保护警务工作秘密的指导手册。明确规定警务工作秘密的概念、具体范围、界定标准、程序设定、责任追究、信息公开审查等方面内容，为构建中国特色社会主义警务工作秘密制度模式预留成长空间。通过实践与理论的不断凝练，再行出台警务工作秘密的专门立法，持续促进警务工作秘密制度的规范化，实现中国特色社会主义警务工作秘密制度的全面定型与发展。