省级统管：看守所改革的第三条道路

闵丰锦

（西南政法大学法学院 重庆 401120）

1 引言

2017年6月15日，公安部发布了关于《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》公开征求意见的公告，该公告分为现行立法评价、此次立法目的、征求意见原因，明确看守所立法是以完善法律、保障诉讼、保障人权为目标。而早在2009年2月云南“躲猫猫事件”发生后，发生在看守所内的刑讯逼供、超期羁押、牢头狱霸、律师难见等一系列“看守所病”走入了大众视野，“看守所划归司法行政机关管理”的中立化呼声甚高。在公安部此次发布的征求意见稿中，涉及“隶属关系”的第6条依旧规定，“国务院公安部门主管全国看守所工作。县级以上地方人民政府公安机关主管本行政区域看守所工作。”一石激起千层浪，以看守所管理权为核心的看守所改革，再次引起了全民争论，诸多学者、律师等以座谈会、发表文章等方式展开研讨并提出建议，《人民日报》也发出了“看守所，恪守法治的力度再大些”[1]的评论。

职务犯罪侦查权已经从检察机关转隶到监察委员会，看守所管理权是否应当借鉴经验，从公安机关转隶司法行政机关？面对看守所改革的困局核心——管理权归属，有必要重新审视问题的来源。基于此，笔者以规范分析、理论探讨、实证研究为多维视角，从基本概念到热点事件，从学者观点到官方回应，从问题本质到破解路径，阐明“看守所中立化”的内涵。在公安机关不放权、看守所转隶暂不现实的情况下，与其“持续呼吁依旧岿然不动”，不如“脚踏实地但可步步为进”，以看守所省级统管作为进一步强化、创新公安机关内部权力制约的突破口，提出“重塑监管理念，调整监管机制，抓住关键环节”的公安机关看守所改革的第三条道路。

2 看守所管理的基本情况

2.1 “侦羁”合一：看守所的管理现状

作为法定的羁押场所，看守所“是国家的羁押机关，是人民民主专政的工具之一”[2]，负责对被刑事拘留、逮捕、判决生效后剩余刑期3个月以内的犯罪嫌疑人、被告人、短刑犯的羁押，由公安机关负责管理，体现出“侦羁”合一的鲜明特色。理论上，公安机关兼具行政管理与刑事侦查的双重职能，对看守所的管理属于行政管理职能的组成部分；实践中，由于刑事侦查属于公安机关中心工作，一切其他公安工作都为其服务，看守所也服务于刑事侦查的需要。从内部分工来看，公安机关监管部门是负责集中管理看守所、拘留所、戒毒所、收教所等监所（劳教所已经撤销）的内设机构，在公安部是监所管理局、在省级是监管总队、在地市级是监管支队、在区县级是监管大队，由辖区公安机关的一名副职领导专职负责。部分地区因执法现状、经济发展、发案情况等因素制约，看守所、拘留所、戒毒所、收教所合一而设、内部分区关押。此外，看守所接受同级检察机关刑事执行检察部门派驻检察室的监督、受到辖区内武警部队的武装保护。

看守所的隶属关系配置，核心是公权力的合理配置问题，是大政府的内部分工问题；看守所的中立化之争，即看守所的归属之争、侦查权与羁押权的分合之争，其根本是价值取向之争、监管权力之争、部门利益之争。“看守所中立化”的提出，即是针对“侦羁”合一而言；“看守所中立化，就是要求看守所由侦查机关以外的部门进行管理”[3]，如司法行政机关等中立第三方，让看守所脱离与侦查部门的直接隶属关系，达到“侦羁分离”的效果。实际上，虽然隶属公安机关管辖，但看守所是按行政区划或特殊职业而单独使用公章，而非使用公安机关公章，显示了一定程度的独立性，但与撤销之前的劳动教养委员会一样，表面上直接隶属上一级政府，实际上由政府委托、授权公安机关管理。

2.2 是否“回家”：看守所的归属沿革

中华人民共和国成立后，看守所不仅在建国初期一年的短暂时间内归属司法部管理，而且在1983年监狱回归司法部管理之时，看守所也有一并回归的改革计划，只是因故暂缓。1949年11月1日司法部成立，公安机关和法院各自名下的看守所逐渐划归司法部管理。1949年12月20日，中央人民政府委员会批准的《中央人民政府司法部试行组织条例》第2条规定，“司法部主管犯人改造监押机关之设置、废止、合并及指导、监督事项，即主管监狱、看守所、劳动改造队工作”，具体由主管狱政工作的司法部第三司负责。1950年11月30日司法部、公安部联合发布《关于监狱、看守所和劳动改造队移转归公安部门领导的指示》，监狱、看守所、劳动改造队划归公安部领导。可见，从中华人民共和国成立到1950年11月30日的一年多时间内，司法行政机关是看守所的“娘家”，但由于时间很短、机构整合的缘故，尚未形成具体有效的管理经验。

随着20世纪80年代“严打”时期的到来，公安机关面临打击违法犯罪、维护社会稳定等重大压力，在警力有限的情况下，对监狱、看守所等监管场所的管理显得有些心有余力不足。因此，在中央政法委的最初改革设计中，除了监狱划归司法部，看守所也在划归司法部的中长期规划之中，但出于改革的猛烈性及打击犯罪等现实需要而暂缓。1983年9月26日，国务院发布了《关于将公安部劳改局、劳教局及其编制划归司法部的通知》，规定“将公安部的劳改局、劳教局及其编制一百一十人划归司法部，全国劳改、劳教工作归司法部领导”。随即，公安部、司法部发布了《关于贯彻执行中央将劳改、劳教工作移交给司法行政部门管理的若干规定》，明确提出了“中央决定将劳改、劳教工作移交给司法行政部门管理”。1988年10月25日，国家编委批准的司法部“三定”方案确定，“司法部管理全国的狱政工作和对罪犯的改造工作，领导和管理全国的劳动教养工作”。

1990年国务院制定了《中华人民共和国看守所条例》（以下简称《看守所条例》），明确规定我国现行的看守所管理体制。虽然2000年实施的《中华人民共和国立法法》规定“限制人身自由必须由法律规定”，但《中华人民共和国看守所法》并未像《中华人民共和国监狱法》那样顺利出台，甚至在专家学者的多年呼吁下依旧呈举步维艰之势。归根结底，就是看守所管理权的归属问题。专家学者大多呼吁“将看守所的管理权划分给司法行政机关”，但在委托公安部起草看守所相关立法的设计框架之下，公安部当然不会自拆台面、主动放弃权力，看守所立法工作陷入了停滞不前的境地。

3 看守所改革的方向之争

3.1 专家学者：力倡“看守所中立化”

（1）刑事法学界的观点。早在2001年，陈兴良教授从“警察权是警察行政职权与警察刑事职权的统一”角度出发，认为“在目前的体制下，要进一步加强监所检察的工作力度，使驻所检察员享有更大的监督权，从而承担起保障犯罪嫌疑人权利的职责。从长远来看，应当将看守所从公安机关分离，隶属司法行政部门，从而形成对警察侦查权的制约。”[4]这是从警察权的理论出发，在立足本土国情的基础上，在理想与现实、长期与短期、制度变革与机制调整之间作出的深入考量与利益权衡，具有一定的现实可行性。

“躲猫猫事件”发生后，不少学者发出了“看守所中立化”的改革呼吁：如程雷教授考察了监管体制改革的初衷，“看守所由公安机关管理并不是一个板上钉钉的决策，当年决策的暗含之意是，当条件成熟的时候，看守所的监管体制也应当像当年监狱划归司法行政部门管理一样，从公安机关调整为司法行政机关管辖”[5]；陈光中教授直言不讳，“应该把管理看守所的职权从公安部门手里拿出去，划归司法行政部门管理。公安机关既负责侦查，同时又负责管理看守所不合适，因为看守所管理的就是犯罪嫌疑人，正是公安机关的侦查对象。”[6]

（2）代表委员的呼吁。2009年“躲猫猫事件”正值当年全国两会期间，不少与会人大代表、政协委员受到“躲猫猫事件”触动，提出了“看守所从公安机关独立分离开来”的“侦押分离”提案。法律史学者侯欣一教授以全国政协委员的身份，在2005到2017年的12年间，每年两会都持续“看守所中立化”的提案，对此公安部监所管理局私下给予的答复是“如果上面决定了要移交出去，我们立即移交。 ”①公安机关监管部门的潜在观点，即：如果中央决定看守所划归司法行政机关，正如检察机关对职务犯罪侦查权转隶的坚决执行那样，公安机关立即无条件执行，但公安机关不可能认同、不可能提出、不可能主动将看守所监管权拱手相让；在中央没有或暂时未决定此项改革时，为了证明公安机关对看守所监管的正当性、有效性，为了证明“不必剥离也能管好看守所”，公安机关必须进行看守所内部机制的系列改良。

民法学者梁慧星教授多年来以政协委员和人大代表的身份，长期关注看守所改革问题。在2008年第十届全国政协会议上，梁慧星教授以政协委员身份在提案中建议“将羁押犯罪嫌疑人的看守所，划归司法部管辖，根除发生刑讯逼供的体制根源”，并得到公安部“推进看守所全程录像”的改革回应；2009年第十一届全国人大会议上，梁慧星教授以人大代表身份在议案中呼吁“从源头上解决刑讯逼供的问题，要将看守所归由司法行政部门”，并得到中央政法委“意见很有建设性，我们也正在研究，现在在搞司法改革，不能迅速解决问题”的回应。多年呼吁无果后，梁慧星教授直言不讳道“问题的根源就在部门利益，就在公安部。”[7]

3.2 官方立场：立法入手内部改良

正如检察机关“拒绝”批捕权转隶到法院、法院“拒绝”执行权转隶到司法行政机关，公安机关也在相当程度上“拒绝”看守所管理权的转隶。在大制度不变的情况下，承认看守所运行中存在的诸多问题、拒绝将看守所管理权交给其他机关、采取内部机制改革的方式完善管理，成为了公安机关持续有效的发声。针对外界转隶呼声，2011年公安部回应称“侦羁合一更利于打击犯罪；体现社会主义法制文明；刑讯逼供和超期羁押与看守所没关系”“公安机关管理看守所的体制符合中国国情，不宜改变。”[8]

在倾向内部改良的学者中，陈卫东教授认为“近五年来看守所改革的经验表明，看守所存在的诸多问题主要是管理上的问题，通过强有力的管理机制创新能够解决，无需进行体制变动。”[9]卞建林教授认为“公安部的改革已经展示了好的方向，虽然机构没有实现中立，但秉持的是中立的理念，正在逐步淡化公安体制内侦羁不分的色彩，实现内部分工和制约。”[10]这种观点有些“相对合理主义”的色彩，但其是建立在“公安机关不可能主动放弃看守所监管权”基础之上的机制设计，充分考虑了改革的现实性和可行性。

4 看守所问题的根源论争

4.1 正方观点：看守所问题的根源在于管理体制

（1）论点之一：看守所的职能异化为“深挖犯罪”。公安机关管理的看守所、戒毒所、拘留所等监管场所，长期有“违法犯罪信息库”“打击犯罪第二战场”等称谓，在“严打”等重要时期，全国或部分范围内在监管场所开展了“两抢一盗”“涉枪涉爆”等深挖犯罪专项行动。显然，深挖犯罪不是看守所的法定职能，是打击犯罪的刑事诉讼价值在侦查阶段的扩大效应，正如“法院变相承担追诉犯罪职责”是打击犯罪的刑事诉讼价值在审判阶段的扩大效应一样，是整个司法系统价值取向的问题。

（2）论点之二：看守所与侦查部门的制约是有限的内部制约。针对公安机关的坚守阵地，改革派也承认公安机关对看守所进行了多项制度改革、监管执法专项检查后，看守所执法状况有所好转，但依旧认为这种内部的机制性改良并未深入到体制性病灶，无法从根本上杜绝公权力对被羁押者的伤害。简而言之，彻底改革派认为，公安机关内部改革治标不治本，最为关键的是内部制约力度不足，而且内部制约的力度一定小于外部制约。纵然近年来同一公安机关分管刑事侦查与看守所监管的副职领导不同，但一把手仍旧可以从打击犯罪的大局出发统领全局。

4.2 反方立场：看守所问题的根源在于管理方式

（1）论点之一：辩证看待刑讯逼供等监管顽疾。一是刑讯逼供问题。前司法部研究室主任王公义认为，“侦羁分离”及其配套措施实施后，“99%以上的刑讯逼供问题都可以解决”。[11]显然，这种观点没有区分看守所内与看守所外所发生的刑讯逼供，看守所之外的刑讯逼供现象并非看守所改革能够解决。2014年4月26日，在中国社科院法学所“新刑事诉讼法实施状况”研讨会上，赵春光局长称“5年来，全国看守所内未发生过一起刑讯逼供事件”[12]。换言之，现如今，看守所内已经没有或极少有刑讯逼供问题发生。毕竟，“从过往的经验来看，以刑讯逼供为代表的非法讯问行为主要发生在讯问人员和犯罪嫌疑人有机会发生直接接触的时间和场所，如犯罪嫌疑人刚被抓获之时、派出所或刑警队的讯问场所、外提犯罪嫌疑人辨认或指认现场时。”[13]

二是超期羁押问题。如果说侦查阶段的超期羁押问题是因为看守所受到公安机关侦查权的内部干预而“睁一只眼闭一只眼”，那么当诉讼阶段到达起诉、审判，未受检察院、法院控制的看守所为何还存在超期羁押或超过五年仍未有生效判决的久押不决呢？显然，“看守所的隶属问题”并非超期羁押的主因；相反，针对问题对症下药，超期羁押已经成为了看守所监管中不可逾越的一条红线。以侦查阶段为例，一旦在法定羁押期限内最后一天仍未有继续羁押的法定文书，看守所会向侦查部门进行提醒，若在最后一天24时之前仍无有效文书，则会以“羁押期限满”为由先行释放，否则超期羁押肯定会追究办案人员责任，这也体现了公安机关内部羁押权对侦查权的适当制约①以笔者从事的审查逮捕工作为例，法定的14天（单人单次本地作案）或37天（多人多次流窜作案）的刑事拘留期限是不可逾越的红线。笔者曾经在某日晚上接到承办民警电话，称“看守所向其电话告知今天是刑事拘留37天的最后一天，再没有逮捕文书就要放人”，笔者不得不马上赶到单位加班、出文书。经审查《延长刑事拘留期限书》，原来是承办民警填写日期时忘记了上个月有31天、想当然以30天计算，而录入看守所电脑系统的刑事拘留起始时间是自动计算、不可更改的，看守所电子监管系统的自动警示功能发挥了作用——显然，一旦在审查逮捕阶段仍未结案导致超期羁押，看守所电子监管系统就会自动记录并上报，侦查民警、监管民警、批捕检察官甚至驻所检察官、案件管理检察官都会被追究责任。。

四是牢头狱霸问题。只有存在人犯管人犯、犯人管犯人，当牢头凌厉霸道、监管警察不负责任时，就会出现“牢头狱霸”问题。古今中外牢头狱霸普遍存在，这既是历史问题也是综合作用、理念使然，与谁来管理并无直接关联。虽然监管部门存在“让老犯人管理新犯人”等严重滞后的管理理念，但牢头狱霸在司法行政机关管理的监狱中依旧存在的事实，似乎也很难让人相信司法行政机关管理看守所就不会出现牢头狱霸问题。

五是律师会见难问题。由于律师属于司法行政机关管理，那么将看守所也划归司法行政机关管理，是否就会改变律师会见难的问题？说到底，看守所只是一个办案机关“不予会见命令”的执行者，就算是“应当批准会见而没有批准会见”的违法剥夺律师会见权利，也只是为办案机关承担了表面上的“替罪羊”角色。换言之，不赋予看守所对“办案机关批准律师是否会见的决定”进行实质审查的权力，看守所就只是纯粹的执行者，而不应在此方面被过度指摘。

（2）论点之二：看守所交给司法行政机关管理，也不一定中立。一是理论分析。同时管理看守所和律师的司法行政机关就一定中立吗？中立的真正含义是居中位置、不偏不倚，而司法行政机关是律师的“娘家”、为律师服务、通过律师协会依法维护律师的合法权益。如果看守所也归属司法行政机关，是否会存在同一个“娘家”——司法行政机关，进而偏袒律师、影响侦查的可能？这种说法看似奇怪甚至荒谬，但如果以“自己人一定帮自己人”为逻辑参照，“公安机关同时具有侦查权、羁押权”就一定能够推出“看守所有侦查职能、羁押权一定为侦查权服务”，那么，假设羁押权划给了司法行政机关，也同样能推出“看守所有辩护色彩、羁押权一定为辩护权服务”。凡事过犹不及，在打击犯罪与保障人权中找到平衡极为重要，否则，偏袒了保障人权的辩护权，或偏向了惩罚犯罪的侦查权，同样也是一种不中立①当然，这种说法只是纯粹理论上的探讨，在打击犯罪的现实需要远高于保障人权的价值追求下，看守所为律师服务的动力、能力远远赶不上为警察服务，哪怕划归司法行政机关管理恐怕也是如此，这是我国刑事诉讼的价值取向所决定的。甚至可以设想，如果看守所归司法行政机关管理，一旦律师在办案中对看守所有意见，是否依旧敢于向驻所检察室投诉，反映自己“娘家”司法局对看守所的管理问题？。

二是实践考察。司法行政机关在1983年至今的30余年监狱管理中，或多或少也存在牢头狱霸、意外死亡、侵犯人权、脱逃越狱等个别问题出现，存在侦查犯罪等职能异化现象。看守所独立出公安机关，就一定能解决羁押场所内的违法行为吗？正如少数监狱管理人员在履行服刑犯人减刑、假释、暂予监外执行等职权时存在徇私舞弊、滥用职权等行为一样，违法行为的产生是多因的。

三是隶属关系。随着司法改革的推进，公安机关一把手不再担任同级政法委书记，转而担任同级政府副职首长、分管政法工作。试想，即便看守所划归司法行政机关管理，公安机关一把手也可以政府副职首长的身份对司法行政机关发号施令，对看守所进行间接管理。从这个意义上说，公安机关和司法行政机关都是同级政府的组成部门，哪怕将看守所独立于公安机关、司法行政机关后单设刑事执行监管局，也要受到分管政法工作的同级政府副职首长领导，绝对独立并不存在。

四是对比推测。连检察机关驻看守所检察室都能产生“同质化”②“同质化”是商业领域的术语，原意是同一大类中不同品牌的商品在性能、外观甚至营销手段上相互模仿，以至逐渐趋同的现象。公安机关与检察机关是宪法意义上“分工负责、互相配合、互相制约”的关系，检察机关派驻看守所的检察室应当以监督制约为主，但实践中，个别驻所检察室沦为看守所的一个科、个别驻所检察官沦为看守所的自己人，不仅法律监督工作被束之高阁，而且对看守所发生的违法监管问题往往碍于情面睁一只眼闭一只眼，应当书面纠正违法的选择口头提醒、应当口头提醒的选择没有看见，监督力度严重失衡、监督效果严重失位，在维护在押人员合法权益方面有所懈怠。现象，也难免对司法行政机关能够秉持中立立场产生更大怀疑。在打击犯罪的价值追求远大于保障人权的大背景下，检察机关驻所检察室承担了法律监督之外的侦查职责，法定职能明显异化。检察机关对公安机关的监督是宪法规定的法律监督，如果说法定的法律监督机关都有职能异化的风险，为何能对同属政府序列的司法行政机关之中立性产生足够的信心呢？

（3）论点之三：公安机关有改良看守所监管工作的动力和条件。一是看现实。看守所独立于公安机关的阻力依旧很大。如果说2003年的“孙志刚事件”直接导致收容教育制度的废除、2012年唐慧劳教案直接导致劳动教养制度的废除，那么2009年“躲猫猫事件”发生后的那段时期正是看守所管理制度改革的最佳节点。在发生了一系列看守所事件的2009年，无论专家学者的呼吁还是代表委员的提议，官方都没有按下脱钩键，似乎给人一种感觉：早已度过最为困难的2009年，在公安机关内部改革不断推进的情况下，看守所管理制度日臻完善，尤其是2016年2月15日出台的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》只字未提看守所管理体制改革，加上看守所立法工作由公安部起草的安排，不得不承认，看守所独立于公安机关依旧面临极大阻力。

二是有动力。公安机关有通过机制改革完善看守所监管工作的内在紧迫感。以职能独立与机构设置的类似改革为例，“检察机关批捕权”与“公安机关羁押权”同样饱受学界诟病、同被呼吁剥离独立③批捕权体现了检察机关的法律监督职能，侦查权、起诉权体现了检察机关的指控犯罪职能，二者在某种程度上存在天然的冲突。对于，检察机关一直饱受职务犯罪“自侦—自捕—自诉”、普通犯罪“自捕—自诉”的诟病，学者强烈要求、呼吁多年将批捕权交由中立的法院行使，这一点与看守所隶属关系的呼吁有相似性；换言之，检察机关有能力顶住批捕权剥离的压力、以职务犯罪批捕权上提一级等内部机制改革予以应对，公安机关也有能力顶住羁押权剥离的压力、以内部监管机制系列改革予以回应。。借鉴李昌林教授“检察机关有改良审查批准逮捕程序的动力和条件”的观点[14]，公安机关内部对看守所监管工作存在的问题有着清醒认识，公安机关同样具有改良看守所监管工作的动力和条件。

三是能进步。公安机关监管部门大刀阔斧改革，看守所出现了令人欣喜的转变。2014年新刑诉法实施一年之际，有媒体从基本实现律师与在押人员“想见即见”、 讯问地点固定化有效避免“提外审”等方面，报道了全国看守所实施新刑诉法专题研讨会，得出“看守所实施新刑诉法的情况良好，短时间内变化巨大，受到了社会各界特别是法学界法律界的好评”的结论[15]。中国人权研究会副会长陈士球也用“看守所是展示中国人权进步的一面窗户”[16]来评价看守所多年来的巨大变化。毋庸置疑，通过公安机关内部改革，在人权保障的价值引领下，看守所改革取得了极大进步。

5 看守所改革的第三条道路

5.1 重塑监管理念：中立看守，服务诉讼

笔者并不反对将看守所的管理权转隶司法行政机关，甚至成立独立的刑事执行局，但在目前公安机关无意放权、司法行政机关无意揽权、学者呼吁并无明确回应的现实下，与暂时“动不了”的监管制度相比，更重要的是现在“可以动”的监管理念，应先从怎么做的问题入手深化改革。直面看守所管理权的争议，公安机关必须通过一系列内部改革，竭力避免或努力消除侦查权与羁押权于一体的天然冲突，力证行权的有效。看守所的职能中立是大势所趋，中立化符合羁押规律、侦查规律、办案规律，真正重要的是以职能中立、服务诉讼的理念来管理看守所，也正是从这个意义上说，在目前无法达到“看守中立”的情况下，看守所改革的理念必须转向“中立看守”①“中立看守”与“看守中立”两个词看似矛盾，实则含义有所区别。正如我国法院的改革方向是“独立审判而非审判独立”，独立审判即“依法独立公正行使审判权”，审判独立更强调法院独立、司法独立，与我国现行体制不符。同样，中立看守即“依法中立公正行使羁押权”，看守中立即看守所从公安机关剥离。。理念指引行动，重塑“中立看守、服务诉讼”的执法理念，并以立法形式确认为基本原则，既是无罪推定原则的基本要求，也是公安机关下大气力改革监管工作的基本态度。

与“看守所是否要行使侦查职能、为侦查服务”相对应的是一个相反问题：“看守所是否要行使辩护职能，为辩护服务。”答案是显而易见的。公安机关的侦查民警与监管民警的关系，不是运动员与裁判员的关系，而是运动员与操场管理员的关系，而另一方的运动员是辩护律师。换言之，在中立看守的理念支配下，无论是侦查民警在看守所讯问，还是辩护律师在看守所会见，不偏不倚的看守所都应当同等对待——对于同时前往产生冲突的，应当以先来后到的原则合理分配，并可考虑优先照顾外地律师，这一点在不少规范化管理的看守所早已如此。毕竟，无论看守所归属何方管理，不管是体制内小修还是体制外大补，在司法体制改革的大背景下，如何开展监管工作更为关键，所谓“管好自己就是最大管理”。正如时任司法部部长张军所言“律师是警察的朋友”，“关得住，逃不了，不死人”的管理理念早已落伍，作为看守所的第一责任人，监管民警必须摆正位置，铭记自己并非侦查民警，而是为包括律师、侦查民警在内的诉讼各方平等服务。

顾永忠教授指出，“安全文明、人权、服务诉讼等功能已经成为本轮看守所改革毋庸置疑的价值取向和实践选择。”[17]看守所隶属于人民政府，公安机关只是代为管理。看守所是侦查机关、检察机关、审判机关、律师等共用的看守所，理应对各位诉讼参与者一视同仁、平等对待，“实现从服务办案到服务诉讼的转变、服务诉讼向平等服务诉讼的转变、被动服务向主动服务诉讼的转变。”[18]

5.2 调整监管体制：省级统管，条块制约

（1）参照英国警察权与我国检察权的经验，以纵向制约横向。一是参考英国警察内部侦查权与羁押权高度制约的制度设计。英国《1984年警察与刑事证据法》创设了“羁押警察”的分类，羁押警察不承担具体的调查工作，相对于侦查警察具有相当程度的独立性，对侦查活动尤其是羁押行为的合法性实施一定的制约。尤其是羁押警察的警衔和级别一般高于负责逮捕、讯问、收集证据的侦查警察，不仅独立于任何对犯罪嫌疑人的调查程序，而且直接由内政部管理，有一些的直属管理色彩。我国看守所、拘留所、戒毒所、收容所、监狱的监管民警都属于广义上的羁押警察，不具有侦查职能，必须从慎用警权、善用警权的高度，强化公安机关内部的权力制约。英国警察权中，对羁押警察直属管理与侦查警察平级管理的二元模式，值得参考。

二是借鉴检察机关职务犯罪侦查的批捕权改革经验。以往同一个检察机关既立案侦查又审查逮捕的模式，与现行同一个公安机关既抓人侦查又关人羁押的模式有相似之处，同样饱受诟病。虽然至今仍有将检察院批捕权划归法院的强烈呼声，但与公安机关抵住“看守所划归司法局”的压力相同，检察院也在某种程度上抵住了“批捕权划归法院”的压力。为了解决“自侦自捕”的逻辑冲突，提出了职务犯罪批捕权“上提一级”的改革设想，在相当程度上提升了职务犯罪批捕权的内部制约性。公安机关内部对看守所监管的职权划分，可以参考检察机关职务犯罪批捕权的改革，以纵向领导制约横向关联。

（2）在管理体系上，将“以块为主”调整为“以条为主”。根据《看守所条例》第5条之规定，“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖”。可见，看守所只是一级政府委托同级公安机关管理，委托时间一长就容易产生“就是我的”思维定势。因此，既然是政府委托管理，为了解决侦查权与羁押权合二为一的看守所体制顽疾，当然也可以委托上级公安机关进行管理，这是业务指导的必要性所决定的，理论上并无障碍。

具体而言，可以尝试对看守所在公安系统内部的隶属关系进行调整，以进一步加强内部制约的力度。按照“条块结合，以条为主”的原则，规定“公安部主管全国看守所工作”，并以“人、财、物由省级统管”的方式，取消地市级、区县级公安机关对辖区看守所的管辖，规定“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由省级公安机关直属管辖”。具体设置上，省级公安机关监管总队统管全省范围内的看守所，地市级的监管支队、区县级的监管大队由省级监管总队垂直管辖，地市级、区县级看守所的“人、财、物”直接划归省级公安机关。在此设计模式下，虽然看守所监管部门不独立于省级公安机关，但地市级、区县级的看守所监管部门在“人、财、物”各方面均独立于同级公安机关、不受其领导，以此对同级公安机关犯罪侦查起到更高程度的制约作用。

从实践角度考量，由于基层刑事案件最多，绝大多数的犯罪嫌疑人都关押在区县级看守所，基层看守所的硬件、设备、人员等配备情况较为滞后，从自身利益出发，不得不发挥所谓的“第二战场”优势，主动服务于打击犯罪的侦查主业；而要求看守所对系统之外的刑事诉讼另一方——辩护律师完全同等对待，则被看成“帮外人”，这是同级公安机关内部奖惩机制的一致性使然。“人、财、物”省级统管则不同，正如目前正在推进的检察院、法院“人、财、物”省级统管改革，只有人不属于你、财不奢求你、物不依靠你，才不会主动为你办事、主动请你办事、主动求你办事。省级统管的精髓在于，集全省之力统筹推进，不仅省内各个看守所监管民警的工资待遇、工作环境、发展前途更有保障，而且能够对地市级、区县级公安机关侦查的案件进行制约，进一步彰显人权保障的价值。

（3）特殊主体的集中羁押模式，证实了内部条块制约的可行性。根据公安部2009年《关于对看守所女性在押人员实行集中关押管理的通知》，“地市级以上城市根据女性在押人员的数量，设置关押女性在押人员的看守所或者监区”“县级看守所女性在押人员数量较多的，可以设置女子监区，女性在押人员量较少、无法设置女子监区的，由所属地市级看守所集中关押”。公安部2012年《关于对看守所未成年在押人员实行集中关押管理的通知》也有类似规定。虽然这种集中管理的改革初衷并非是为了加强公安机关的内部制约，而是从犯罪嫌疑人的女性、未成年身份特点出发而分类关押，但在客观上确实达到了一定的内部制约效果。在地市级看守所集中关押的情况下，区县级公安机关侦查的刑事案件，由上级（地市级）公安机关主管的看守所关押，在客观上形成了公安机关内部权力制约的局面。换言之，在女性犯罪嫌疑人、未成年犯罪嫌疑人集中管理的模式下，区县级公安机关的侦查权与地市级公安机关的羁押权相互作用，客观上形成了更高程度的内部制约。

以C市为例，C市Z区、N区、J区的女性犯罪嫌疑人集中在C市第一看守所羁押，C市第一看守所由C市公安局监管总队管理，专门关押涉案女性，驻所检察室也由地市级检察机关派驻。据笔者观察，N区公安分局刑侦民警到市级监管总队管理的市级看守所提讯，普遍更加规范，尤其在外提等“可能有操作性”的隐性方面，往往没有在本区看守所的便利，体现了内部制约性的加强。实践中，甚至出现过在区县看守所关押后一直认罪、在二审转押到市级看守所后随即翻供、经查明侦查机关存在刑讯逼供的情况——试想，如果当初就关押在上级公安机关管理的看守所中，刑讯逼供是否可以避免或者早日发现？笔者曾经多次提讯N区公安分局侦查后羁押在C市第一看守所的女性犯罪嫌疑人，切实感觉到市级看守所与案件侦查并无任何直接联系，在羁押中更加注重安全监管、人性服务，市级看守所在押人员的待遇普遍更好①女子看守所的监管民警绝大多数都是女民警，监管女民警总体而言更有亲和力、更加人性化。出于市级财政的保障，市级在押女性犯罪嫌疑人的生活待遇相比区县在押人员较好，如C市第一看守所每一位女性在押人员的月拨款（伙食费等各种生活费用，俗称“人头费”）500元，而N区看守所每一位男性在押人员的月拨款只有300元，男性、女性都关押的B区看守所每一位在押人员的月拨款只有230元。。

6 余论

省级统管的看守所管理体制只是看守所改革的开始，必须从把握狱侦的比例性与外提的必要性出发，抓住看守所改革的关键环节。一方面，虽然保守诟病的狱侦方式导致了如浙江叔侄冤案等典型错案，但正是出于特定情况下狱侦方式对案件破获的不可替代性，有必要严格把握看守所狱侦行为的比例性，充分考虑案件破获成果与实施手段程度的比例，仅仅对于国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、重大贿赂犯罪这三种重大、疑难、复杂的犯罪，可以考虑采用狱侦方式破案，并将狱侦行为的批准权赋予检察机关，由驻所检察室负责审查。另一方面，必须以保障人权为目的，规范对在押人员外提的必要性审查，只有侦查机关认为需要外出看守所辨认现场、提取赃物、依法转押等法定事由，再由驻所检察室出具书面批准文书，并同时报上一级公安机关监管部门备查，才允许提解在押人员出所，最大程度减少不必要的外提。