存量规划背景下的大连控规编制体系的思考

文/杨祯 大连市勘察测绘研究院有限公司 辽宁大连 116011

1、大连老城区改造面临的难点与挑战

近年来，大连提出单元控规的市域范围的全覆盖，以10平方公里为基准把大连市域划分为若干单元进行控规编制。当涉及老城区单元时，就需要运用存量规划的思想来进行控规编制。如何合理对既有权益的再调整和再分配，将是未来大连老城区控规编制所需要重点解决和关注的问题。

首先，产权主体多元，权属空间交错、利益关系复杂。大连老城区建筑在使用期间本身就不断发生功能的转化和混合使用，产权主体复杂多变。这种自发的土地立体式混合使用，虽然缓解了当前区域发展的功能需求，但并不是长久之计。

其次，“三旧”问题突出，老城区规划应该区别于新区规划。一方面，老城区存在着配套设施滞后，交通拥堵。社区公共空间缺乏，建筑间距不符合规范，安全隐患多，消防事故频发。土地的集约使用、优化配置和功能结构转型调整是老城区规划急需正视和解决的问题。另一方面，无论旧城、旧厂还是旧村，由于其发展建设的年代较早，多少都会保留体现其历史时代的特征，如何处理历史遗留与公共空间的关系也是老城区规划需要考虑的问题。

再次，老城区发展成熟，功能需求相对复杂多元，用地功能结构难以满足新时代发展的多元需求。单纯的布局“色块”已经不能很好的表达规划意图。越为发展成熟的城区，土地利用就越趋向于综合化利用，功能结构也越复杂。往往同一用地反映多种的用地性质和类别，需要我们对控规编制方法和成果表达等方面进行变革。

最后，老城区改造与审批程序的不匹配， “两证一书”为核心的管理方式并不涉及。大连很多单元控规编制虽然完成，但是并不能有效发挥作用，往往老城区改造最后都会演变成手术刀式的推倒重来，通过提高开发强度来提升土地价值的做法仍然属于一种立体扩张，是增量规划的变种。

2、大连单元控规编制转型的必要性

大连地处辽东半岛南端，空间资源有限，通过盘活存量谋求发展将成为必然。目前，大连市针对存量土地再利用尚处于探索阶段，存量土地基本都是纳入城市控规单元编制体系中。在涉及建成区存量土地较多的控规单元编制中，开发容量和开发强度的确定也基本遵于现状，交通路网、公共基础设施的选址较少考虑利益纠纷。因此，应该有意识的从既有的工作方式中走出来，在老城区单元控规编制中体现存量规划思维。

3、大连老城区单元控规编制中的存量规划思考

在老城区单元控规的编制过程中如果能够积极转变理念，采用存量规划思维，一方面可以为促进土地资源优化集约利用提供契机；另一方面也使得大连老城区面临的发展问题找到一个突破口。可以从以下方面进行优化：

3.1 优化一：依据用地性质区别控制

通过大连市控规编制实践以及研究深圳市城市规划经验表明，现有控规指标体系并不适用于所有性质土地的开发建设。不同使用性质的土地在开发方式、使用功能、所有权性质、收益类型、社会效益等方面都有着很大不同。而且随着城市发展和产业进步，不同性质的土地对规划控制和建设模式提出许多新的要求。因此，为实现存量土地的高效化利用和最优化配置，首先规划层面就需要对存量土地进行差异化的控制。对于具有直接经济效益的居住商业类用地开发必须进行严格指标控制；对于提供公共服务和带来社会效益的公服市政类开发则可以根据具体项目弹性安排；对于需要后期运营带来经济效益的工业仓储类用地开发应该以满足生产收益为前提进行原则控制。

3.2 优化二：多要素综合确定容积率

在控规编制过程中，存量土地在使用性质方面较易达成共识，往往规划争议的内容集中在开发强度方面。城市中心区的复杂情况为开发强度的确定提出新的要求。容积率作为开发强度的重要控制指标，在现有控规编制成果中反映的更多只是所谓科学合理的上限值。基于增量空间规划模式，容积率由于过多体现了城市设计、空间形态以及过往经验判断的内容。当涉及城市建成区的规划时，规划成果由于缺乏必要的科学分析和利益平衡方面的考量，其科学性就会备受质疑。一方面导致控规审批难度加大，指标反复修改；另一方面也滋生了开发建设的趋利空间和腐败空间。

3.3 优化三：刚性数值与弹性奖励区间

可以说，存量土地再利用、多方利益平衡、公共利益、环境效益的体现都离不开市场的助力，需要通过制度设计使市场发挥效力。容积率是规划与市场联系最为紧密的控制指标，区间化控制为制度设计提供了可能。可以规定一个刚性数值作为容积率控制基础标准，进而制定弹性奖励机制把容积率增量进行分配用于规划管控。作为控规层面的制度设计尝试，分配规则的制定在加强规划实施可操作性的同时也可以合理引入市场助力把诸多利益协调内容、公共利益、环境效益内容纳入到规划控制内容得以落实诉求，开发商也可以借由满足奖励条件实现额外的开发增量。

结语：

综上所述，大连老城区单元控规编制中可以在以下几个方面体现存量规划思想。首先，老城区规划要重视各方利益的均衡兼顾，积极推行公共参与，提高规划的实施性和可操作性。其次，在单元控规编制中，需要增加控规的弹性，具体到街坊控规成果表达，增加土地兼容性的表达。再次，积极运用城市设计手段辅助控规设计，城市的历史印记的保留单纯从控规色块的表达是不足够的，对于历史遗存、历史印记的保护和发展、具体的公共空间设计、交通疏导都可以通过城市设计的手段来辅助控规进行设计。