乡镇人大监督“重庆实践”的发展路径研究

刘玲　梅斯睿

摘 要：乡镇人大监督工作的开展，直接关系到依法治国的基本方略在基层组织的有效推进，更是影响我国民主政治建设进程的关键问题。重庆市人大自2016年4月开始，开展了具有地方特色的乡镇人大监督“重庆实践”，使得监督内容更加丰富，监督时间更为充足，监督效果更为明显。然而，实践中还存在着缺乏有效监督的社会氛围、工作保障不足、履职能力不高等方面的问题。所以，从实践审视，需要从强化乡镇人大工作保障，提升乡镇人大代表的履职能力和素质等方面进行改进，务求完备，力臻实效。

关键词：乡镇人大;监督;重庆实践;现实困境;发展路径

中图分类号：D624文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）35-0180-02

作者简介：刘玲（1989-），女，土家族，重庆人，法学学士，重庆市人大教科文卫委，干部，研究方向：刑法学;梅斯睿（1986-），女，汉族，重庆人，法学学士，重庆市人民检察院第四分院办公室，干部，研究方向：刑法学。

一、现实困境;当前重庆市乡镇人大监督存在的问题分析

在一年多的“重庆实践”中，乡镇人大监督取得了诸多成效。但处于基层的乡镇人大监督功能作用发挥相对于上级人大而言仍然较弱，影响了基层民主政治建设的进程，通过实践审视，笔者特地在渝东南某县东部、中部、西部片区各选取了一个乡镇进行调查研究，发现乡镇人大监督的问题，主要表现为以下四方面：

（一）监督主体意识有待提高，缺乏有效监督的社会氛围

1.乡镇人大代表“非农”比例较大。对于乡镇人大而言，党政机关公务员、直属事业单位的工作人员以及村“两委”工作人员在代表人数中占了大多数，而没有公职在身又没有从事工商业生产的第一产业人员虽然单比人数最多，但是占总人数比例却不到三分之一。因其本身素质限制，在参与执法检查、代表走访视察等人大代表监督活动之时基本上是“不发一言”。而占主体的公职人员和村“两委”工作人员，因其本身就与政府职能部门有着密切的工作联系，导致常常监督不到位。

2.法制宣传不到位，群众权利意识较弱。镇人大与基层群众的联系并不紧密，除了区县人大要求的换届选举宣传必须走访选民，其换届选举工作人员与基层选民有直接性的接触之外，其他的诸如代表走访选民等法制宣传教育互动极少开展，群众极少到人大代表和乡镇人大反映自己的诉求，严重影响了乡镇人大的监督作用。

（二）工作保障不足

1.工作经费保障不足。乡镇人大的经费配置除了有县人大的划拨经费外，没有其他任何可供支配的办公经费，实践中的执法检查、代表走访视察等人大监督工作都需要与镇政府进行协商沟通后由镇政府实报实销。而且，乡镇人大的经费保障严重依赖于乡镇财政，还造成了乡镇人大如若离开了政府的经费保障支持，人大监督功能根本难以发挥，缺乏开展监督工作的自主性。

2.工作组织保障不力。现在很多乡镇人大都没有配置专职的工作人员，缺乏必要的人大办公机构和办公设施。乡镇人大专职工作人员的缺乏和办公机构配置的不足，是导致乡镇人大监督难以提升实效的重要影响因素。

（三）人大代表参政议政能力较弱，监督履职能力不高

1.年龄结构和文化结构不合理，影响监督实效。当下乡镇人大代表的年龄和文化结构呈现两极分化的态势。人大代表的年龄和文化结构不合理，在实践中是影响人大代表履职监督的重要因素，因为不同年龄层次和文化层次的代表在工作方式和工作看法上都存在极大差异，如果结构差异过大，便难以形成监督的合力。

2.文化层次不高，影响履职实效。实践中，大多数人大代表都是从事第一产业或是个体经营、合资经营等基层生产工作，没有受到过专业的履职能力培训，对人大代表的履职方式和方法、权利和义务、职能与职责都还没有系统的认识，工作中极少发表自身的看法，总体的参政议政能力和代表履职能力较弱，对政府工作进行有效的监督也就无从谈起。

（四）乡镇人大监督机制不健全，监督力度有待提升

根据我国宪法和重庆市人大的有关规定，乡镇人大具有对本区域社会经济文化各方面实施计划的决定权，同时也赋予了其监督政府依法履职的监督职能。但在实践中因为相关机制的不健全，导致监督缺乏科学的规范，如前文所述，目前乡镇人大通常只有人大主席负责人代会闭会期间的日常工作，包括反映人大代表和地方群众的意见建议等人大监督职能。但由于没有专项的工作人员和机构，导致工作人力物力有限，难以完美地完成工作任务。

二、发展路径：加强重庆市乡镇人大监督的对策思路

重庆市作为我国的四大直辖市之一，在地方人大的发展建设中一直走在全国前列，“重庆实践”更是构建了地方乡镇人大监督机制建设的一条新路径，但在实践中还存在一些操作性问题，需要对症下药，提升监督实效。

（一）加强宣传，强化自律，营造监督氛围

乡镇人大需要强化对于民主法治意识的宣传，以便加强乡镇人大监督职能作用的社会支持度。其一，加强社会主义民主法治宣传教育，提升乡镇政府对于乡镇人大监督的认识度和支持度，从而提高其接受监督的自觉性，营造良好的监督氛围;其二，加强对于宪法、组织法等相关法律法规的宣传教育，提高基层群众的法治认识度，强化其监督自觉性和主动性。其三，乡镇人大需要牢固树立法治理念，认真地行使监督权力，并切实加强监督实效，及时纠正乡镇政府的行政、司法违法违规行为。

（二）强化乡镇人大工作保障

1.落实乡镇人大工作经费保障。其一，乡镇政府应当将人大工作所需经费在预算上给予支持，并保障乡镇人大经费使用的自主权。其二，财政预算经费的使用要改变以往由乡镇长签批的方式，改由乡镇人大主席签批，摆脱经费使用操作不便的现状。

2.落实乡镇人大工作组织保障。其一，在领导的分工安排上，人大主席应不参与分管政府行政工作，而是专门从事乡镇人大的民主政治建设工作和监督政府依法行政工作等主要职能，同时需要建立区县人大与乡镇人大的沟通协调机制，由区县人大选派专人负责与各乡镇人大主席进行工作沟通和安排，确保不再参与政府行政工作，实现工作专职化。其二，在机构的设置管理上，需要设立专门的工作机构和工作人员，人大主席同样需要改变现今的人员配置情况，应多选任年富力强，基层工作经验丰富，具备专业法制知识的基层干部担任，确保工作专业化。

（三）提升乡镇人大代表的履职能力和素质

1.優化乡镇人大代表的比例和结构。乡镇人大应当尽可能地合理分配乡镇人大代表的年龄结构和文化结构。其一，区县人大应严格把控乡镇人大代表的准入条件，明确各个层级和各个文化结构需要选任的人大代表数量，并对监督履职能力和法制知识素养有严格要求，从而选任出参政议政能力较强的基层群众担任乡镇人大代表。其二，因农村居民占了乡镇人口的主体，所以要给予农村居民更多的代表名额，在区域划分和结构安排上给予一定的优惠，并尽可能选择有在外工作经历的归乡工人和具备较高文化层级的在本乡镇工作多年的大学生村官担任乡镇人大代表，从而提升监督履职的主动性和积极性。

2.强化乡镇人大代表履职能力培训。其一，乡镇人大代表因为文化程度等方面的限制，导致监督履职能力有待提升，所以乡镇人大应主动适应社会发展，多与上级人大、本级政府进行沟通，多方面开展审议政府工作报告、撰写议案建议等方面的专题培训，提高代表监督履职的能力。其二，区县人大和政府应划拨专项经费，定期开展乡镇人大代表履职培训，特别对宪法等法律知识普及进行专题培训，提升乡镇人大代表的法治意识和监督意识。

（四）完善乡镇人大监督机制

其一，市人大应当通过修订完善地方法律规章的方式对乡镇人大监督履职的工作方式和内容进行规范，使得乡镇人大监督有章可依，有法可循。其二，国家层面应当对《监督法》进行修订完善，赋予乡镇人大监督乡镇政府的合法权利，明确其工作职能，并授权地方人大对具体的操作性规范进行完善，从而提升监督的操作性和实用性。其三，应当对乡镇人大依法监督乡镇政府工作不作为、乱作为等不依法行政的作为的处置权进行完善，细化监督工作流程，并增强监督质效。

随着时代的发展和法制的健全，乡镇人大监督工作所面临的各项问题将进一步得到改善，这需要在党的领导下，尽全社会之力来完善我国的乡镇人大制度。只有通过国家、乡镇人大自身乃至于人民群众的共同努力，才能切实提升乡镇人大监督工作的实效，推进社会主义民主法治建设。

[ 参 考 文 献 ]

[1]张梅龙.乡镇人大的履职困境及对策建议[J].时代主人，2015（10）.

[2]赵振考.中国地方政府治理能力现代化建设研究[D].河北大学，2015.