政府购买公共服务的风险分析及防范对策

郭丹丹

[摘 要] 本文针对政府购买公共服务中风险发生的原因，提出保障公共服务购买标准条件程序透明化、建立透明的供给方遴选机制及有效、持续的双向激励和约束机制以化解风险。其长效发展需要政府管理水平、公众参与意识、社会组织成长共同作用，良性互动。

[关键词] 政府购买；公共服务；社会组织；风险防控

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 01. 083

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）01- 0196- 03

1 公共服务购买中的利益相关者

政府购买公共服务是政府将原来由其直接提供的某些公共服务生产职能和产品，通过公开招标或定向委托的方式，交由有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，以直接或间接方式支付相应的服务费用。首先，公众将自己的需求通过一定的方式表达给政府部门，政府通过调研和设计将购买项目列入议程，拟定公共服务购买计划并公开发布。然后，社会组织根据政府政策与项目计划拟定投标书，表达其承接公共服务的意向。最后，政府根据社会组织的能力、信誉或其以往承接项目的满意度，通过公开竞争方式筛选合适的服务承包商，由承包商向公众提供服务。

由此可见，政府是购买服务的发起者和组织者，是做出购买动议和决策的主体；社会组织是回应者，是承接公共服务和向公众提供服务的主体。因此，政府部门、社会组织、公众三方，构成了政府购买公共服务运行链上的直接利益相关者和合作者。首先，作为主體的政府在公共服务购买中需保证公共服务的公共性及公共利益最大化。政府在购买社会服务过程中承担着委托人角色，而社会服务的实际提供者实质为代理人。其次，作为承接服务主体的社会组织通过承接政府的公共服务实现社会组织对社会公共事务的广泛参与，在合作中实现自身的利益最大化，树立良好的社会形象和品牌效应。最后，作为服务接受者主体的公众，其关注点包括三方面：一是表达权的实现，即表达服务需求及反馈服务效果的需要；二是监督权的赋予，即对政府的决策和招投标过程及社会组织提供服务的质量进行监督；三是建议采纳，即其对社会组织的服务方式、价格、质量等评价可实现服务效果的改进。

2 政府与社会组织及公众的风险分析

2.1 政府购买公共服务的风险

（1）信息不对称引发“逆向选择”。“逆向选择风险”是指由于委托代理双方因存在信息不对称，项目的购买方即政府未能选出最适合的社会组织进行公共服务供给导致服务质量低下。决策是行动的前提。政府购买公共服务的决策即所购服务的种类、方式与对象的精准性要求政府所获取的公众需求、社会组织服务供给能力与政府具体财政力等信息真实以保证服务高效与精准。“逆向选择”风险根源在于信息不对称与政府自利性，在决策中未深入调查，与社会组织、公众和专家团队沟通不畅。根据委托代理理论，信息不对称易引发共谋行为，滋生腐败。

（2）监督盲区诱发“道德风险”。在政府购买公共服务的活动中，公开招标、邀请招标、竞争性谈判等是确定服务承接者的主要方式。我国社会组织培育较晚且发展不成熟，政府购买公共服务的相关法律规定宏观性较强。因此，在监管缺失的情况下，易导致权力寻租行为。同时，服务供给者有可能在生产公共服务的过程中向政府只传递对自己有利的信息，掩盖对自己不利的信息。

（3）政府人员定位偏差引发执行偏差。一是认知偏差。即政府工作人员对政府购买公共服务的政策及法律缺乏正确认识。对购买公共服务的错误定位导致政府部门对其缺乏应有的积极性和主动性，甚至演变为政绩工程。二是理念滞后。政府工作人员在政府由管理走向治理的机构改革与职能变革中，对社会组织缺乏信任。治理理念的滞后不利于合作型政府的建设，严重挫伤社会组织人员积极性，引发政社矛盾。三是角色错位。即认为政府购买公共服务在服务外包的同时，责任和困难也随之推卸给了社会组织，在公共服务供给时出现不作为现象。

2.2 服务外包承接方的风险

（1）社会组织因财力不足导致生存风险。社会组织的生存源于项目、资金保障程度，与政府购买行为有着密切关系。公益性的社会组织具有非营利性，因此其财力支持依赖于政府供给。资源稀缺性导致社会组织相互博弈。我国的社会组织相对于企业和部分事业单位在规模、层次和质量上，仍然属于弱势，能够承接政府购买服务的主体普遍不足。此外，目前国家尚未出台针对非营利性社会组织的专门税收政策，减免性财政政策手续烦琐且获得性较弱。服务项目竞争性与税收的双重压力，使得社会组织发展遭遇困境。

（2）社会组织因缺乏独立性诱发主体性丧失风险。独立性是社会组织的基本特征。政府向社会组织购买公共服务过程中，政府部门在招投标过程依据经济效益原则，利用成本—收益分析方法计算项目损益，缺乏对社会组织的供给能力和专业水准的综合考评。社会组织在激烈的竞争中为组织存续承接企业服务项目，违背其公益性与非营利性，丧失组织目标的独立性。

（3）作为公共服务接受者的风险。公共服务接受者承担的风险主要源于服务质量不确定性。按照萨拉蒙等人的观点，政府购买公共服务能够有效地降低服务成本，提高服务效益的一个基本假设前提是完全竞争市场。若某一社会组织对某类公共服务垄断，导致服务质量低下。政府购买公共服务的实践中经常出现“赢者通吃”现象：在招标阶段，一般会有足够多的服务生产者投标，一旦某个生产者中标，便很容易形成垄断，一则因为其他大部分生产者无力维持生存而纷纷退出公共服务市场，二则由于中标的生产者极易在生产公共服务的过程中获得新的优势，比如与政府建立亲密关系、技术提升、规模扩大等。除了垄断之外，服务生产者的数量不足容易引发围标、串标、陪标行为的发生。

购买公共服务过程中的利益互动以合同关系为基础。因此，信息公开透明度和利益约束机制等是否健全是保证政府购买公共服务公共性的关键。

3 政府购买公共服务中的风险防范对策

第一，对公共服务进行精细化分类并保障其购买的标准、条件、程序透明化。应根据不同公共服务类型适合的购买方式，建立公共服务购买目录。公共服务应契合民众多层次、多样化需求。因此，详尽准确的需求调查及目录编制能够减少服务购买的盲目性。公共服务的供给与购买形式确定后，政府应加强投资项目招标环节的透明度，利用媒体网络及时进行各环节及进度的公开，对公共服务项目的承接進行良性引导。

第二，建立透明的遴选机制以保障社会组织的主体独立性。即按照机会公平的原则进行制度供给。政府购买公共服务是政社合作的典型模式，有利于发挥社会各治理主体的积极性，是多元治理的重要探索。其本质是弥补政市双失灵的支持性活动，目的在于发挥各治理主体的优势作用。然而，社会环境及社会组织内部的不完善使其承接政府购买服务还未实现实践效度较成熟的制度化发展。因此，社会组织承接愿望强而供给能力弱，组织发展状况不均衡的情况普遍存在。所以，细化对公共服务承接方的组织资质、专业化程度、承接期限及成果要求是关键。应对参与竞标的组织进行专业化动态性考察与评估，避免劣币驱逐良币的不良后果。

第三，建立持续性双向激励及约束机制。外部监督的实现要求政府在政策制定、实施细则、需求发布等环节进行动态评估和人员追踪，落实惩戒措施以杜绝共谋行为的发生。一是形成有效监督网络，构建严厉惩处问责机制。二是持续动态审查。在委托购买前应对承接组织进行资质审核。签订合同后应通过科学细化的量化性指标，对中标组织进行持续性动态化专业考核以保证公共服务质量。购买合同中关于购买服务的各项参数及指标应由专业性权威机构确立。政府应根据第三方评估机构的评估及动态考察结果对效果较差的承接主体予以撤销资格并确立相应的惩罚措施。

4 结 语

我国公众的参与及监督意识仍需提高，社会组织的成熟度亟待加强。只有在政府职能归位、公民社会成长、社会组织独立的条件下才能够实现政府购买公共服务的高效与精准。

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