三江源国家公园建设中依法维护社会稳定若干问题研究

吕金鑫

（青海民族大学 青海西宁 810000）

一、三江源国家公园建设中维护社会稳定需要重视的几个问题

三江源国家公园地处少数民族聚居区。鉴于民族地区的特殊性，在三江源国家公园建设过程中，要特别注意结合民族地区的特点，有针对性地开展维护社会稳定工作。

（一）三江源国家公园建设中要充分保障少数民族群众的利益。三江源国家公园地处少数民族聚居区，主要是藏族聚居区，汉族和其他少数民族也占有一定的比例。因此，必须要充分听取少数民族群众的意见、建议，尤其是涉及到少数民族群众核心利益的时候[1]（P48）。三江源国家公园建设过程中，要充分保证少数民族群众，特别是世居藏族群众的合法利益。

（二）三江源国家公园建设中政府需努力提升民族事务治理能力。相较于一般地区，三江源国家公园世居藏族与其他地区有着较大的文化差异，因而面临复杂、敏感的民族关系。“在协调和处理民族关系时，将民族事务纳入法治轨道，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，是贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系的关键”。

（三）三江源国家公园建设中要依法管理宗教事务。“依法管理宗教事务，是指政府根据宪法和有关法律、法规及规范性文件，对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为的行政管理。”在三江源地区，特别是要依法保障少数民族群众的宗教信仰自由，为信教群众提供一定的宗教活动场所。同时，也要依法防范非法宗教活动、不良宗教信息的影响。

（四）三江源国家公园建设要切实改善民生。经济基础决定上层建筑。只有经济发展了才能改善民生，民生改善了人民对政府的支持力度也就大了，三江源国家公园建设也就有了群众基础。三江源国家公园处于青藏高原，那里经济发展基础相对较差，经济发展水平也相对较差。民族地区的经济发展、民生改善始终应当作为三江源国家公园建设工作的重要部分。任何以牺牲环境为代价的发展都是不可持续的，损害的都是后代人的利益和长远的发展动力。

二、三江源国家公园建设中依法维稳存在的问题

（一）维稳工作法治意识有待进一步提高。对维稳工作欠缺法治意识，认为维稳就是“非常时期行非常之事”，做事可以突破法律的底线，侵犯公民的合法权利。违法行政处罚、违法使用警械、违法拘传等行为仍然时有发生。尤其是在对待“群体性事件”时，在稳定压倒一切的错误思想指导下，抱有“息事宁人”的态度，无底线的突破政策和法律的规定，使得很多人认为在实现利益诉求时就是要“闹”，流传有“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的说法，甚至借此提出一些无理要求，也想通过“闹”的方式来达到目的。相关部门在办理“群体性”维稳案件时，不懂也不会运用法律武器通过合法途径加以解决，对这些闹事人采取一味退让、尽量满足条件的做法，以期达到解决纠纷的目的。对确有合理诉求的案件，应以事实为根据，以法律为准绳，通过法律途径解决[2]（P38）。

（二）宗教事务管理法治化水平低。前文说到，宗教事务关系到民族团结稳定。当前，民族地区在宗教事务管理方面普遍存在法治化水平不高的问题。依法管理宗教事务的核心是要依法保障公民的宗教信仰自由。在一些民族地区，少数民族群众的宗教活动受到了不应该有的限制，影响了少数民族群众参与法治政府建设的积极性。管理宗教事务要尊重宗教教义教规，尊重少数民族群众的感情。当然，对于那些与法律规定相违背的陈旧教规，民族地区政府应当积极引导相关宗教进行改革，以期不断与现代社会相适应。现在，民族地区对宗教事务的管理多数都是依据一些“红头文件”。

（三）维稳问题泛化现象较为普遍，易侵害民众的正当权益。当前，部分执法工作还存在与新形势任务不相适应的问题，有的还相当突出。公安部、省公安厅制定了一系列执法制度，几乎涵盖了各警种、各个执法环节，但执行的方式大打折扣，效果不容乐观。一些部门只把“制度”停留在文件上，没有真正落实到每名民警的行动上。比如，法制员制度执行不到位、执法记录仪使用不规范、涉案财务管理不严格、执法公开规定不落实等问题。从当前情况看，影响民警规范执法的主要因素不是没有制度，而是落实不够。有的单位虚以应付，口头上重视，行动上忽视，习惯按经验执法，不愿意、不严格按制度办事、依法办事。

（四）维稳对象被“标签化”，易诱发和激化社会矛盾。实践中，大部分工作人员甚至有些领导干部分不清维稳工作的范围和对象，错误认为“维稳”就是“看好”“重点人员”，只要这些人不出事就“天下太平”。但“重点人员”的范围没有具体地确定标准，往往就会将社区矫正人员、刑满释放人员、吸毒人员等确定为“重点人员”；出于管理的需要，甚至还要将阿訇、喇嘛等纳入到“重点人员”的范围，并对他们严格监管。对“重点人员”范围的认定缺乏统一、可具操作的标准，致“重点人员”范围泛化现象严重，不仅极易加重相关部门的工作负担，无端地被确定为重点人员，很多人觉得很“无辜”，心中或多或少存在意见，还会引起被监督对象的不满，引发新的社会问题。另一方面，对“重点人员”的监管缺乏法律依据，无论是“重点人员”的范围确定，抑或是管理措施与方式等，各地、各部门仅能根据省、市、县（区）等下发的相关维稳文件认定部门意义上的“重点人员”，使得该工作在开展过程中缺乏有效的执法依据。在工作中对待“维稳工作就是维护重点人员稳定的工作”和“看好了重点人员就取得了维稳工作的成效”陷入思维的怪圈。

三、三江源国家公园建设中依法维护社会稳定的对策建议

无论从何种层面讲，维稳工作的法治化及有序推进，关乎三江源地区民众的福祉，更关乎本地区社会稳定、经济发展及社会长治久安。为此，在维稳工作中必须贯彻法治思维、运用法治手段。

（一）将法治作为加强和创新维稳工作的重要途径。由于维稳工作涉及许多复杂、敏感问题，因此，在相关工作的开展和推进过程中，一方面，要确立正确方向和科学路径，尽可能促进社会活力，对利益调整进行结构性改革；另一方面，要强调尊重不同群体的价值观念，倡导不同的行为模式，倾听不同群体的利益诉求，重视沟通与协调。从这种意义上而言，要实现运用法治方式维护社会稳定的能力和水平，必须要对各方主体涉及的利益进行结构性改革和调整。当然，强调兼顾各方各类利益绝不是不能损害任何利益，绝不意味着不能采取任何强制性手段。问题的关键在于提升运用法治方式维护社会稳定的能力和水平，必须着眼于整个社会发展进步，要引入行政过程论，对维稳工作各方各类利益进行综合的全面衡量，依法作出科学合理的裁量判断。

（二）更加尊重少数民族群众的主体性。藏族群众是三江源地区的常住居民，他们世世代代居住在三江源地区，可以这么说，他们才是三江源地区真正的“主人”。在三江源国家公园建设中，充分发挥少数民族群众的主体作用具有重要意义。扩大公民在行政决策中的参与，本身就是政府公共服务的重要内容。在三江源地区，让少数民族群众充分参与到三江源国家公园建设相关决策中来，也是进一步尊重少数民族主体性的体现。

第一，更加尊重少数民族的风俗习惯。藏族群众有一些与其他民族，特别是与汉族不同的禁忌性的风俗习惯。对这些禁忌性的风俗习惯要具体问题具体分析，特别是不能“一刀切”式武断认为是封建迷信、陈规陋习。对于那些既不违反法律又不与社会主义核心价值观相违背的风俗习惯，政府在制定决策时，就要考虑采取有效措施防止政府决策冲击到少数民族群众的风俗习惯，伤害他们的感情[3]（P77）。对于那些已经过时的、不符合社会主义核心价值观、甚至不合法的陈规陋习，政府应当积极引导少数民族群众改革。

第二，三江源地区政府要经常与基层群众对话。群众需要什么只有群众最清楚，因此在作出决策之前，三江源地区政府要经常性地与基层群众开展对话。一项科学的、符合民意的决策，绝不会是领导干部在办公室里就能凭空想象出来的。这就需要民族地区政府经常深入基层，与少数民族群众之间面对面开展对话，听取民情民意。政府深入基层，首先是政府的领导者要深入基层。只有这样政府的领导者才能知道少数民族群众到底需要什么，到底要采取什么样的措施才能有效解决少数民族群众生产生活中面临的问题。

第三，增加政府决策的透明度。提高政府决策透明度的有效办法就是全面依法推行政府信息公开。国务院于2007年颁布了《政府信息公开条例》，就政府信息公开的原则、范围、方式和程序等作了详细规定，是进行政府信息公开的法律依据。在三江源地区，政府信息及时公开有助于消除少数民族群众对三江源国家公园建设相关决策的疑虑，增加他们对政府的信任度和好感度。在三江源地区要特别注意使用民族语言文字公开政府信息，让少数民族群众更加方便地接受信息。这本身也是依法行政和增加决策透明度的表现。

（三）建立维稳工作中相关方的沟通、协调机制。针对维稳工作复杂性、敏感性等特点，建立相关方的沟通、协调机制显得极为迫切且非常必要。在涉及民族宗教事务决策及信教群众利益关切等重大问题上，做到事前、事中和事后与宗教界人士、信教群众代表、民管会等的充分沟通和协调，积极听取宗教界人士和信教群众的意见，对合理建议予以吸收和采纳，拉近和增强彼此的理解度和信任感。相关部门应做好相关文件、政策的释明工作，在维稳工作中，要将相关法律、规章和政策作为管理的依据和标尺，掌握好“维权”与“维稳”之“边”与“界”，彻底打消信教群众心中疑惑和顾虑。建立健全海东市各地区各部门以及与毗邻市区的沟通、协调机制，在维稳信息研判、地区联动、联合执法、信息共享等方面开展广泛而深入的合作，以防范极端、化解矛盾、维护社会和谐稳定。

（四）审慎反思“标签化”维稳对象问题。在解决极端宗教思想渗透的问题上，需注意区别极端宗教活动与正常宗教活动之间的界限。既要打击极端宗教思想，又不能够阻挠信教群众正常的宗教活动。在打击极端宗教思想时，不能将某一宗教与特定民族相联系，更不能随意“标签化”维稳对象。因为有些少数民族尽管全民信仰某一宗教，但其中不乏不信仰该宗教或不信仰宗教者。而且，绝大多数少数民族信教群众都不是极端宗教思想的拥护者。故一旦将某一宗教与特定民族相联系甚至“标签化”维稳对象，就会打击这一部分少数民族群众维护稳定的积极性。故此，相关部门在处理涉及民族宗教相关问题及矛盾时，一定要摒弃偏见与傲慢，秉持客观、公正的立场，依法回应相关诉求并妥善解决问题。

（五）充分发挥社会组织的作用。社会组织拥有贴近公众的天然优势。充分发挥好社会组织的作用，可以有效减低维护稳定的社会成本，提升维护稳定的社会效果，增强群众维护稳定的自觉性。特别是在预防、处置群体性事件方面，社会组织能够发挥不可替代的重要作用。充分发挥社会组织的作用，需要进一步拓宽参与渠道。在这方面，可以发挥地方立法权的作用。三江源国家公园的建设中，青海省已经出台了《三江源国家公园条例（试行）》。该条例第六章规定了社会参与，鼓励和支持社会组织参与三江源国家公园的保护、建设和管理，对参与的方式也作了一些要求。但是这些规定可操作性性有多强还有待观察。该条例对于当地群众参与的规定是不足的，可操作性也不是很强，仅仅停留在争取意见层面，也没有规定如何征求意见。因此，有必要再进一步细化这些规定，使之更具有操作性。此外，单从维护社会稳定角度而言，还应通过地方立法赋予社会组织参与到维稳决策中来，重视社会组织在维稳效果评价中的作用。