互嵌与合作：改革开放以来的“国家-社会”关系

樊 鹏

一、前 言

“国家-社会”关系是现代政治体系的重要构成要件，也被广泛视为解决国家发展问题不可或缺的动因之一。但是自20世纪五六十年代开始，“社会”的概念逐渐被“公民社会”所替代，后者被视为一片不许国家公共权威涉足的私域和空间，也被视作市民或公民参与政治事务的基地或领地。[注]①王绍光：《公民社会：新自由主义编造的粗糙神话》，《人民论坛》2013年第22期。自20世纪70年代末期开始，公民社会理论作为一种发展范式，被兜售给许多发展中国家，作为后者的改革指南和发展蓝本，但是最终的成效却是良莠不齐，甚至有些经验十分消极、惨痛。

中国自1978年改革开放以来的40年，其国家-社会关系呈现出一个迥然有别的图景。从20世纪80年代农村经济制度改革，到90年代初期提出建立社会主义市场经济体制并逐步扩大市场社会；从90年代中期“新权威主义”背景下加强国家能力建设，到21世纪初被称之为市场经济和社会建设“双向运动”的非凡十年；[注]②王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。从中国共产党的十七大提出“社会管理”概念到十八大提出“社会治理创新”，十九大提出以制度化方式实现“社会共治”的理念，中国的国家和社会关系一直处于动态调整的过程，但是经验显示中国在处理国家社会关系和推动社会建设过程中，在指导思想和实践路径上没有陷入“公民社会”的理论窠臼。

过去40年来，中国的国家权能不断增长，同期中国的市场与社会也在蓬勃发展，但在剧烈的社会变革中，以构成“社会”的三大核心变量来看——社会组织、公共空间以及社会运动，中国的国家社会关系保持了相对平衡，社会形势基本和谐，政治大局总体稳定。

在社会组织方面，改革时期中国经历了广泛而深刻的市场化改革过程，性质定位各异的社会组织规模不断扩大，除个别时期外，总体上没有出现类似前苏共体制中社会组织同国家政权严重对抗的情形，占据主导地位的公益类城乡服务组织得到了优先发展，在同政府、社会、市场的广泛互动中形成了国家、市场与社会的协同治理格局。在公共空间方面，过去40年传统单位体制大幅退缩，新型市民社会和公共空间拓展，在保持社会适度自由的同时，基本没有形成完全独立于国家权力干预的政治“真空”，这同过去数十年来全球范围内出现的“弱权能国家”(week state)的情况形成了鲜明对照。相比而言，中国的国家政治权力运行，对领土主权范围内广泛的政治空间实现了全面覆盖和有效管治。在社会运动方面，进入20世纪90年代之后，中国没有产生全国范围内的激进社会运动，同引爆地区及国际动荡的“阿拉伯之春”同一系列颜色革命的国家和地区比较，中国政治稳定为长达数十年的不间断发展创造了巨大的制度红利。社会发展领域，尽管中国的基尼系数一度超出了社会风险的警戒水平，大规模群体性事件和上访问题一度敲响警钟，但是中国并没有遭受严重社会犯罪和暴力问题的困扰。[注]樊鹏：《社会转型与国家强制：改革时期中国公安警察研究》(序一)，北京：中国社会科学出版社，2017年，第7页。随着改革的深入，包括人权和环保议题在内的激进社会势能，也在发展中被逐渐吸纳消散。

显然，“社会”在中国的发展形态，同西方“公民社会”理论的一些基本假设不尽相同。总体来看，改革时期的中国经历了国家与社会关系的深刻变化，中国的国家权力和社会权力得到了双向扩张，但可贵的是，国家政权建设同社会权力运行犹如进行了一次漫长的“跷跷板”式的运动，在动态发展中保持了国家与社会这两艘“巨轮”的相对平衡。那么，改革时代中国的国家-社会关系其发展轨迹是否拥有自身鲜明的特色？同其他发达国家和发展中国家的发展道路相比，中国的特点到底表现在哪些方面？在急剧变迁的社会结构与快速的市场化、城镇化进程中，中国的国家如何有序发展社会力量并维系同它的基本平衡？当局通过何种价值理念和政策工具实现使其壮大并加以驾驭的双重目标？

二、主要特征与制度经验

同世界上大多数发展中国家一样，中国的国家与社会关系是市场经济发展和不断对外开放的产物，是社会力量和社会权力获得相对自由与空间的结果。但是从另一个角度来看，中国的国家社会关系受到了中国共产党领导下强有力的国家权力的塑造和引导，作为一种发展治理的经验，中国的执政党和政府在培育和对待社会方面的理念，以及在处理国家与社会关系方面的基本原则、政策工具及策略手段，可以较好地解释改革40年中国在国家与社会关系领域的重要成就。

(一)共生互嵌：中国的“国家-社会”观

在西方社会政治理论中，公民社会既是一片不许国家公共权威涉足的空间，也是市民或公民参与国家政治事务的公域，公民和国家具有相互排他性的基本假设。从“公民社会”的基本构成来看，在西方政治自由主义所塑造和引导的政治实践中，社会组织被视为社会权力的单一载体，公共空间则被视为有效抗衡国家的社会专属政治空间，社会运动则被视为社会自身所持有的力量在公共空间进行的有组织化表达(包含极端表达)，同西方固有的权利、自由、民主、分权、制衡等意识形态互为表里。

受上述观念的影响，在大多数后发展中国家或“民主转型”国家，社会力量普遍得到增长，但国家权力与社会空间出现了严重“脱嵌”，国家之外逐步发展起来的社会组织、公共空间以及方兴未艾的社会运动，在原有统治结构之外形成了一个全新的但却缺乏有效控制的政治空间，在刚性运行的国家权力之外形成了一个以刚性制约为任务的社会，这是国家与社会之间脆弱关系和信任危机的根源。不同的是，在改革开放以来的发展过程中，中国的社会力量和公共空间不断扩展，但是这里所谓的“社会”，无论就其组织特征、空间形态抑或社会运动的形式，都表现出同大多数转型国家不尽相似的特点，一个重要的表现就是中国并没有出现一个类似于西方公民社会假说的国家权力完全不可染指的“公域”，而这一点并不能完全以执政党和国家的强力控制来加以解释。与此同时，中国的的国家权力始终保持着同社会的广泛互动，总体上成功维持了国家与社会关系的平衡，促进了国家与社会的共同发展。

基于历史传统与现实经验，“共生互嵌”一词可以较为准确地形容中国的“社会”成长以及国家社会关系的机理。所谓共生关系，源自于中国在特定历史时期内相对独特的国家发展道路和政治形态。过去40年，支撑中国发展的基本政治体制以及“社会”诞生所依赖的政治机会结构(political opportunity structure)，源自于马克思主义政党领导的民族革命及其所建立的全能型国家体制，现代意思上的“社会”，是在国家权力几乎达到巅峰之后才出现，这同西方资产阶级革命和社会参与创建国家的历史逻辑迥然不同。中国的社会不是社会力量自身勃兴和斗争的产物，而是起源于国家力量有意识放权、培育的结晶，是在执政党和国家权力有意识开创的政策空间下成长起来。因此，无论是社会组织，还是公共空间的发展，其产生都不是社会力量单方面组织运行的结果，而是体现了国家与逐步发展的社会力量共生共长、长期互动的结果。

“互嵌”(inter-impeded)这个词表示一种事物和另一种事物之间既是两个相互分离的主体，但是又在相互勾连、内嵌在一起，你中有我、我中有你。“互嵌”的关系是相对于国家与社会的对抗性而言的。[注]按照查尔斯·蒂利(Taylor，Charles)的说法，国家社会对抗模式源自洛克的理论传统，而国家社会相互渗透的模型则源自孟德斯鸠，参见Charles Taylor，Modes of civil society，Public culture，1990，vol.3，no.1，pp.95-118.中文文献中使用“互嵌”一词形容国家-社会关系的研究，参见周庆智：《政社互嵌结构与基层社会治理变革》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2018年第3期。不同于西方社会理论的假设，中国早期的社会组织很大程度上脱胎于国家内部的资源和空间，部分公共性源自于既有体制的空间让渡，例如以中国自由派商业媒体为代表的精英自由主义的公共空间，脱胎于原有计划体制内官媒的市场化，在很长一段时间中国的商业媒体也具有“双轨制”特征。[注]李良荣：《论中国新闻媒体的双轨制》，《现代传播》2003年第4期。又例如中国社会组织的发展亦不同于西方公民社会所遵循的自由自愿结社原则，改革开放之前，中国的社会组织实际处于体制内部，由相关行政部门管理，双重管理的体制在改革之后得以延续。自2005年以来，中国社团或协会逐渐与政府行政部门脱钩，期间又坚持以自主性和民间化为方向，陆续探索政社分开，破除双重管理体制，但在当今中国，具有重大影响力的社会组织在人员、资源流动、政治联系等方面同党和政府仍然维持了高度机制化的联系。原有的制度遗产使得当下中国新兴的行业协会和社会组织仍然十分重视人员基础和参与政策的制度通道。

2015年中共中央发布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了社会组织作为社会主义协商民主的七大主体之一。在地方改革实践中，社会组织以各种形式被纳入国家制度化的政治参与和协商民主范畴，处在改革前沿的广东省，除了一般的培育扶持政策外，积极为社会组织创造决策参与条件，提升社会组织地位和扩大社会组织影响。2012年广东省第十二届人民代表大会优化代表结构，将代表按行业分成15个大类32个小类，其中增加社会组织作为一大类，分配全省社会组织类省人大代表名额9个，占全体代表的1.1%。这是社会组织首次正式作为一个类别被列入省级人代会代表类别。广东人大代表向社会组织分配名额的改革实验，从一个侧面佐证了国家有意识将社会力量内嵌到国家制度化的参与机制中。

(二)政社合作：国家和社会建设的“双浆”驱动

国家与社会之间共生互嵌的关系，决定了中国的社会成长有着自身内在的逻辑与指向。无论是作为观念的社会，还是作为真实政治形态的社会，它的存在并不仅在于保障抽象的公民和社会权利，其成长发展过程本身就包含着国家“嵌入”的目标指向：同国家协同合作解决广泛的社会问题和治理难题。正如中国在市场经济改革中同时发挥了政府和市场两只“手”的功能，相应在社会领域，中国这艘“巨轮”同样很好地发挥了国家与社会两个“螺旋浆”的动力，不仅没有把二者变成一种零和游戏或对抗关系，而且在改革中互相包容，各自扩大了自身“领地”，但又不断收敛分歧，构筑共同理念与合作空间，协同推动改革发展。

事实上，无论是遥望中国历史，还是审视中华人民共和国成立之后政权建设时期的发展经验，政社合作的机制而不是西方进步主义运动中所强调的社会联盟，更能解释中国在社会领域的总体特征。许多历史研究已经表明，传统中国在基层社会治理中，擅长于通过官民之间的广泛协作解决小农社会的救济与保障难题。[注]张仲礼：《中国绅士：关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，上海：上海社会科学院出版社，1991年；王卫平、黄鸿山：《中国古代传统社会保障与慈善事业》，北京：群言出版社，2005年；魏丕信(Pierre-Etienne Will)：《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，南京：江苏人民出版社，2006年。中国在社会安全稳定方面的治理模式同西欧历史模式迥然不同，后者强调国家对阶级分裂与社会对抗的统治，形成了依赖行政集权与正规暴力机制维护稳定的模式，而中国的历史传统则更加重视通过国家与基层社会的合作解决民生问题来降低社会冲突，形成了依靠官民融合、简约行政与多元化机制维护稳定的模式。[注]樊鹏：《中国社会结构与社会意识对国家稳定治理的影响》，《政治学研究》2009年第3期。从其他一些领域来看，虽然极端对抗性案例并不罕见，但在日常的社会治理中，中国国家与社会往往共同参与建构所谓的“第三领域”，以司法调解、社会协商等官民融合的方式合作来解决问题，处理国家与社会之间的张力。[注]Huang，Philip C.C.“Public Sphere”/“Civil Society” in China?：The Third Realm between State and Society， Modern China 19，no.2(1993)，pp.216-40.而一些汉学家们也曾指出，中国地方的士绅精英一方面接受国家的主导意识形态，是国家治理的地方代理人，但另一方面也积极推动地方的公共事务，代表社群的利益与国家开展广泛的议价与协商。[注]Rowe，William T.Hankow：Conflict and community in a Chinese city，1796-1895，Stanford University Press，1992.

改革开放以来，配合市场经济改革需要，大量社会治理理论假设，社会治理的转型是从国家“管制”到政府“管理”再到社会“自治”的过程，是从以强制为手段到以参与合作为手段，再到以自治结社、自我管理为手段的转变过程，言下之意是社会自治将最终完全取代政府管理的过程。但改革时代的中国，国家与社会所经历的并非一次彼消此长的过程，在大量社会治理创新实践中，国家与社会的合作、共赢成为改革的主流。各级党组织和政府始终处于领导与主导地位，形成了以加强社会参与为手段、以扩大服务供给为目标的政社互动模式。在社会治理改革转型中，地方党政主体责任和社会领域的自治参与，成为推动政社互动和社会治理改革创新的“双轮”驱动。党政统筹和社会参与，如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成，有力地推动了中国社会治理向前发展。[注]樊鹏：《政社互动领跑社会治理创新》，《光明日报》2016年02月22日。

周黎安的研究提出，改革时期中国的地方政府治理延续了传统中国的“行政发包”逻辑，在政府与社会之间存在着广泛的交易与合作。在周黎安看来，中国基层行政的特点并不在于如何识别广泛的社会服务需求，而是致力于追求实现这些需求的技术和组织手段。“借道”社会组织和社会力量，通过外包的方式来提供群众需要的社会服务，是其中一个重要方式。之所以采取这样的方式，根本原因在于有助于政府控制治理成本，在提供有效的激励前提下，还可以保持自身相当的弹性与灵活性。而就这一点来说，同传统中国的行政治理方式有着极强的相似性。[注]周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，北京：格致出版社，2008年。事实上，类似的政社互动合作模式，还有助于社会力量整合资源持续发展，例如政府为了完成目标任务，通常会选择加强对后者的支持，提高其参与水平和技术能力；更为重要的是，在持续的互动中，政府也会渐进式地改善自身管治结构、优化权力运行流程，以便降低外部技术支持与政社合作的制度成本。地方政府主动通过协商的形式加强政治吸纳，使社会力量有机会参与到政策和治理过程，就是一个再鲜明不过的例子。

2013年，中国共产党的十八届三中全会《决定》对“创新社会治理”作出了部署，激励地方政府扶持城乡服务类社会组织发展，而各级政府则开展了社会治理创新的广泛实验。据统计，在“中国地方政府创新”评选活动中，每年均有数百个地方社会治理创新项目参评，中国已然成为社会治理创新的改革试验场。各地丰富的社会治理实践，最主要的一个特点就是政社互动、协同合作。大量基层政社互动、合作治理的案例，体现了当今中国国家与社会关系的制度变革意义，国家与社会的“双强运动”以及由此基础上开展的“政社互动”，则成为引领社会治理改革创新的重要驱动，成为贯穿全面深化改革全局的最大特点。

政社合作与协同共治无疑是中国在社会领域的核心经验。正如有研究所指出的，中国处理国家社会关系的模式和机制，最重要的特点不在于强调抽象的共有权力和共同利益，而是在具体实践中通过接触、竞争，寻找多元主体间的分歧；同样通过对话、互动，逐步改变进入者最初的动机和行为模式，在持续互动中不断收敛分歧并达成妥协与合作。[注]王名、蔡志鸿、王春婷：《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》2014年第12期。这样一种模式，事实上促进了基层治理中间的开放性并拓展了基层合作空间，使得政府面临不同的治理任务和挑战，可以灵活选择将拥有技术和专业优势的社会力量高效纳入治理网络，协同完成社会的治理任务。从这个角度来看，实际上是为国家基础权力薄弱的基层，提供了除了官僚制之外的替代性政治资源。

(三)分类施治：有序组织社会与高效政治链接

改革时代，各层级党政决策者肩负着地方经济社会发展的重任，面对社会治理的挑战和难题，既需要加强自身制度和能力建设，更需要有效调动广泛的社会资源，共同完成地方经济社会发展与公共服务供给的目标。但是仅仅扩大多元主体的参与、开展一般性的合作仍然不够，这是由于，面临具体的治理任务，还要使基层党组织、政府与群众自治组织、各类社会组织有效衔接起来，优化参与。如果任由社会主体自由发展，缺乏必要的引导、支持、整合与监管，就会形成有多元而无秩序、有自由而无权威、有参与而无实效的局面。

西方“公民社会”理论假设社会是一个高度同质化的整体，各种团体在完全平等的基础上自由竞争，社会空间被视为完全独立于国家的自主领地，但是现实中的社会并非一个同质性的实体，各类空间也往往相互交织。即使不考虑不同阶级的影响，不同性质、不同类别的社会组织其掌握的资源水平、组织和动员能力也存在极大的差异。如何在广泛的政社合作中高效激活社会力量的参与，有效发挥不同社会组织的相对比较优势，成为中国国家治理的题中应有之义。

事实上，中国在社会领域的一项重要经验在于：针对不断壮大的社会力量，在政社合作基础上采取了一种分类施治的手段。具体来说，在改革实践中，国家和政府发挥着统筹、牵引、支持的作用，但与此同时一个更为关键性的治理机制是对不同类别、不同性质的社会力量进行有效的分类治理，形成了一个适宜于不同层次、不同性质的社会力量协同参与的制度框架与合作治理结构。2013年，中国共产党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“改进社会治理方式”部分，提出了“坚持系统治理”的思路。按照系统治理的要求，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，除了要坚持党和政府主导这个主轴、发挥核心引领作用外，最重要的是要善于把握党政主导与社会参与的界限，形成一种有序参与、有效参与的局面。

从逐渐发展成熟的社会治理体系来看，中国建立了一个国家主导、社会辅助的治理系统，这种系统既不是西方公民社会理论所预期的“强社会-弱国家”模式，也不是中国在计划经济时代的“强国家-弱社会”模式，而是一种国家与社会之前权力相互让渡支援、功能互补搭配的治理结构。有学者概括中国的基层社会治理体系包含了作为权力核心的党政系统、发挥政治链接作用的派生系统(例如基层党组织和居委会)，以及以社会组织和社区为主的社会治理系统，形成了一种中国特有的基层利益凝聚机制和民意表达机制。[注]周庆智：《政社互嵌结构与基层社会治理变革》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2018年第3期。也有学者按照根据政府参与及发挥作用大小，将中国在改革时代所形成的社会概括为“金字塔”型的治理结构和独特类型。这四层治理形态分别是：发挥社会自我管理作用的社会自治，社会为主政府协助的民办公助模式、政府主导社会协助的公办民助或公办民营模式、政府直接管理社会的政府管治模式。[注]蔡礼强：《社会治理体系建设中的政府与社会：逻辑基础、社会结构与角色定位》，中国社会科学院大学(研究生院)与韩国启明大学联合举办第十二届学术会议宣读论文，2018年9月13日，北京。中国经验的核心特色并不在于政府的统筹引领，而是在激活社会中间角色和社会整合功能的同时，在国家与社会之间寻求一种更为高效的政治链接方式，使不同性质和不同类型的社会力量能够被有序组织起来，共担治理的风险，共享改革的成果。

(四)效能优先：注重参与质量强化服务能力

作为中国国家与社会关系领域的最后一项经验，是中国在社会领域相对更加注重社会参与的质量，坚持社会参与的实效。在流行的社会发展理念中，往往一味强调社会组织的独立性和自主性，而忽略其实际参与的能力、参与的质量以及对社会发展的实际效能。相比而言，中国所要实现的社会共治目标，似乎没有刻意将所谓的公民参与权放在显要位置，而是更加侧重公民参与的质量，积极引导社会力量参与国家设定的发展目标与各项公共事业。

在“公民社会”理论中，社会力量的源泉来自于成员之间以及不同的社会细胞之间的横向联系，同强调纵向授权和问责的官僚科层制国家形成了鲜明对照。但是如果过分强调这样的横向机制，是否会适得其反？以美国为例，大量社会组织日益成为少数政治派别和社会运动精英控制的组织，社会组织之间以及他们与不同捐助人等“政治玩家”的联系，主要是通过横向纽带建立起来，工作主要是获取捐款、服务于特定细分议题的推广和游说，以及经营社区、拉拢选票。例如以左翼立场著称的索罗斯基金会，每年资助大量社会组织和草根社团支持、传播左翼政治理念，在社区和所谓的“公共空间”承担监测甚至“抹黑”极右翼的角色，为左翼政治力量摇旗呐喊。又比如在复制了美国模式的印度，NGO成为一小部分有国际联系、受过高等教育并赞同西方现代性理念的精英运作的组织。显然，过分重视横向关系，不仅会加速社会同国家公共事业的“脱嵌”，而且社会力量内部反而会加速组织分层的现象，带来精英与大众的区隔。

相比较于公民社会的假设以及在上述一些国家的经验，中国的社会力量之所以能够形成同国家的广泛互动并有效参与公共事业，并非仅仅源自于横向的联系和利益整合，而是更多受益于中国构建了一套纵向和横向联系并重的国家与社会的链接机制，这是相比较于以美国为代表的横向社会联盟模式而言的。这一模式可能受惠于中国共产党的群众路线以及某种意义上的“立体”统治结构——广泛存在于各系统各级党组织的政治问责，使基层政权更加重视地方社会组织化工作。在纵向关系中，主要社会群体、不同类型的组织均可以同这个立体统治结构中的不同层级或不同的“输入点”建立联系；社会组织在某种程度上发挥了“传送带”的角色，有效动员社会力量，反映社会利益，有利于形成一个包括一般公众在内的相对系统完备、广泛参与、高效协同的社会共治系统。

中国的这样一套“立体”统治结构，以及在国家与社会之间建立起来的横向和纵向交织的政治链接网络，有助于建立国家同社会之间更为紧密而具体的联系，有助于吸纳社会力量的参与，使之同国家发展目标和公共利益相互粘合，从而强化国家与社会的共生关系。这种独特的机制，在中国社会运动的发展形态中可见一斑。改革时代的大量有组织化社会运动，虽然被冠之以“社会抗争”的标签，但是实际上在中国的国家社会关系框架内，同其他横向和纵向的制度化参与机制相互交融，或最终被国家的制度化吸纳，或通过其他参与机制的协作促进了中国的制度化建设。[注]戴粦利：《社会抗争与政治参与的交融——理解中国公民行动的一个新视角》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2014年第1期。例如，在中国方兴未艾的环保运动中，许多案例表明中国的环境保护团体并没有出现许多后发展中国家普遍存在的激进化、政治化的现象，而是在同有关监管部门的广泛互动中，达成了某种形式的合作，从而创造了一定的空间和策略来监督地方政府的行为，维护“科学发展观”和“新发展理念”。与之相关的是，很多社会运动的组织和不同层级的国家内部主体建立了非正式的联系，从而实现了信息的交换、资源流动和合法性层面的相互支持。[注]Peter Ho and Richard L.Edmonds，China's Embedded Activism ：Opportunities and Constraints of a Social Movement，New York：Routledge，2008.在今天的中国，环保团体已经成为解决环境等社会问题“不可替代的力量”，发展成为中国特色协商不可或缺的主体。

三、发展趋势与未来挑战

回望改革40年，尽管中国的决策者在各阶段都十分警醒社会权力的运行，不希望产生一个不受控制的社会以及由此带来严重的政治安全问题，不过幸运的是，这种担心并未发生。恰恰相反，中国总体上保持了国家-社会关系和谐稳定，在国家与社会关系领域取得了良好的治理经验。可以预见，在国家治理领域，国家同社会力量之间广泛而深刻的合作将是不可阻挡的趋势。然而与此同时，伴随着社会再组织化进程的加速，社会形态的多样化变迁及新技术环境下社会权力的复杂运行，中国的国家与社会关系也将面临全新挑战。

(一)社会“再组织化”持续释放压力

经过数十年的市场化导向的改革，中国的经济结构已经发生根本转变。根据国家统计局2017年公布的国家数据，2016年底中国城镇就业人口中国有单位就业人口只占到14.9%，这意味大多数居民转移到非公有部门就业。而在非公有部门中党和群团组织并没有实现有效覆盖，社区组织也在转型重构之中，这导致对非公就业群众、对新兴阶层、新兴社会力量的政治吸纳和整合程度偏低，这些部门和群体中的社会关系更为隐秘，社会矛盾冲突不容易被党和政府及时发现和化解，有时候甚至积累爆发，形成恶性群体性事件，影响局部的社会政治稳定。在新媒体的生态环境中，这些社会矛盾冲突非常容易放大成为公共舆论事件，在全社会产生更大影响，甚至导致社会焦虑感增强、政治信任感流失。

实际上，在更广泛的意义上，随着经济结构和社会结构的深度调整，中国的社会“再组织化”进程正在加剧，传统的社会治理体系的覆盖面和干预能力在不断下降，传统的“结构功能主义”主导的国家吸纳社会的模式正在趋于部分失效。在今天的社会治理中，存在诸多国家党群工作体系难以覆盖的组织真空地带，人民群众的组织化程度下降，日常生活中面临的困难和矛盾难以有效解决，这为资本、宗教等其他力量渗入社会空间提供了可能。

随着剧烈的社会“再组织化”进程，问题不仅源自于越来越多的新兴社会力量游离于传统国家权力之外而产生离心力，还由于在新的社会情景中，执政党和政府难以充分识别日趋分化的社会利益和多元化的价值冲突，在政府主导建立的制度化参与渠道中，难以安放更为广阔的社会利益和社会价值；在党和政府垄断性设定议程的发展模式中，不利于反映更为复杂多元的需求，从而也在加深国家与社会的裂痕。此外，在新技术手段助力下，中国的社会观念加速聚集、分化，社会空间正在寻求全新的自主领地，大量社会团体更倾向于以市场化独立运行的方式完成他们的组织使命。

(二)新技术赋权塑造新型“政治空间”

在第四次工业革命背景下，新技术因素及其在社会领域的应用成为改变国家-社会关系的又一重大变量。在更深层次的意义上，新技术作用下国家与社会关系也在发生重大调整，这是由于新技术环境下国家将面临更复杂的微观环境。这不仅体现在互联网的传播途径及特征，构筑了崭新的舆论生态，互联网上出现的新事物，推动形成了国家难以驾驭的公共议题，形成了全新的改革浪潮；而且互联网、人工智能、大数据等新技术的运用，对社会权力运行来说也是一次深度的赋权过程，使得中国正在生成更多新型“政治空间”。

在新技术助力下，中国的“公共空间”出现了重大的变化，而且有更进一步复杂变异的趋势。从过去几年来中国的标志性重大舆情事件——例如雷洋案、“两会”翻白眼事件——来看，次生社会组织形态和意识形态领域观念聚集的速度正在加速。换句话说，技术正在给社会权力运行加速赋能，正在为新的公共空间的发展增生新的变量。公共空间所产生的舆论和社会风险，对于国家来说更难预测和干预。此外，近几年，雷洋案、杨改兰事件、辱母杀人案等一系列个案事件在网络舆论场的助推下，利用了国内中产阶级的现实关切，通过一系列恶意传播手段，触动其敏感神经，更进一步造成社会思想意识紊乱不安。这些具有偶发性的极端个案表明，中国当下的公共空间正呈现出一些崭新特点。同美国政治学者斯科特(James Scot)提出的“日常抵抗”(everyday resistance)不同，中国近年来社会领域产生的大量突发事件，是新技术环境下社会聚集的本能反应，它似乎不需要传统社会运动所需要的积累效应，在新技术助力下，观念的聚集本身就蕴含着巨大的破坏力，在某个领域某个时刻，可能突然“弦绷乐断”。

借助互联网新技术，中国的社会组织形态也历经重大调整。在大工业化时代，站在国家对面的是以企业集团和社会组织为主体的、经过有组织化整合的市场和社会。在新技术环境下，巨大的“利维坦”将与更多的新人群、新组织、新社会力量变得陌生起来。这是由于在国家所管控的政治空间下，事实上居住着无数个官方从来不知道的“小组织”，不知道它们如何组织，也不知道他们如何管理。这些小组织明确自己在社会中一定要切割某部分的权力，并同时划定自己的虚拟和现实空间与边界。它们的特征也许不是要求政治统治权力，但至少要内部“疆域”的控制权力。[注]樊鹏：《利维坦遭遇独角兽：新技术公司的政治影响》，《文化纵横》2018年第8月号。

以全球不同地区的“颜色革命”为例，在不同区域，各种新组织形态不仅出现在网络上，也出现在现实社会中，只是他们的组织手段更有技术含量，背后是无数个形形色色的“俱乐部”和小型创新组织在发挥政治腐蚀作用，同大工业时代的有组织化“具体行动”比较，新技术条件下的社会运动更类似于一种“集合性”行动。对于国家来说，要识别哪些“小组织”是否能够成为政治运动或社会运转的主体，这需要极高统治技术和成本。针对如何划定统治边界的问题，以及依据什么理论划定边界，是否有权力划定边界，这不可能避免会引起争执，甚至部分引发冲突，但这已经不是传统意义上的政治斗争或阶级斗争的范畴，这是新技术政治途径下最核心的理论和实践问题。

(三)互联网思维和广泛协同机制的欠缺

然而，在社会“再组织化”和新技术环境下，面对各种多元的社会群体和复杂的利益、诉求的叠加，中国的国家似乎并没有孕育出一种可以有效判定复杂社会中各种利益冲突的能力，缺乏加以有效融合、链接的能力，以及在各种不同的新兴社会细胞中间建构信心或良性互动的能力。事实上，借助于加速的社会“再组织化”过程和新技术因素的影响，中国的社会权力在意识形态、资源调动、技术手段方面得到了加速进步。虽然中国政府拥有“行政发包”的历史传统以及分类施治、协商吸纳的机制，但是这些旧有的模式主要建立在一元化领导和政府主导的基础上，官僚体系的长时期运行状态，使得国家在社会治理领域还缺乏足够的市场思维、互联网思维和多中心解决问题的思维。针对复杂社会问题的治理，中国的决策者对于部分让渡管治空间还心存疑虑，对于如何更好地同广泛的新社会力量建立利益和风险的共享机制，通过广泛合作建立多中心的社会治理应对机制，还缺乏先进的理念和有效的机制。对于如何将更加刚性的国家权力转变、柔化，使之能够同亿万个掌握了新技术的民众个体的感官生活更加贴近，构成了全新的挑战。

四、对策和建议

国家-社会关系是展现一个国家发展道路的重要维度。改革开放40年以来，中国在剧烈的社会转型和发展市场经济过程中成功维系了一个强有力的国家，但与此同时也孕育出一个不断壮大的社会。总体上看，国家权力和社会权力得到了双向扩张，二者进行了一次漫长的共生运动，在动态平衡中重保持了中国社会的持久稳定。中国的国家社会关系并未像大多数转型国家那样经历复杂严峻的零和博弈，而是在共生共长、相互合作中完成了转型治理和发展的艰巨任务。中国在国家社会领域所形成这种互嵌、合作模式，可以为西方世界之外的许多面临发展或稳定问题的国家提供借鉴。

当然，正如本文所提出，在持续的社会“再组织化”背景下，中国的社会形态和社会组织正在发生深刻的变化，受到第四次工业革命和新技术赋权的影响，中国的政治空间发生了极为复杂微妙的变化，社会力量得到了自我强化，对于国家社会关系的发展形成了全新挑战。步入新时代，中国的国家体制同社会力量能否继续秉持包容互嵌的思维，能否开创协同合作的新机制，仍需拭目以待。本文认为，面临这些新问题、新现象和新挑战，一方面需要深刻领会中国的历史传统和特殊国情，积极继承优良经验；另一方面又要与时俱进，正视新的社会条件下的新问题，及时革新发展理念和治理工具。

首先，坚持制度自信，善于发挥放管结合的制度优势。中国在国家社会领域的成就，并不完全源自于中国政府对社会相对严苛的监管，而是隐藏着更丰富的经验，发挥了巨大的制度优势。中国的社会力量部分脱胎于计划经济体制和全能型政府，因此从历史制度主义视角来看，中国的社会力量相比较于其他转型国家而言，同国家建制体系之间有更多制度化的渠道和机制。但是同这一因素相比，正如前文所强调的，它更多还受益于改革时期执政党和政府在国家社会关系领域坚持了正确的发展理念，培育了国家与社会良性互动的空间和机制。中国善于通过放开与监管两只手，一方面，发展作为一个总体性的工程，不仅需要国家的设计和推动，也需要社会的广泛参与和有效动员。但另一方面，政府对社会力量发展的空间、结构以及他们同国家体制之间的纽带关系等，进行了诸多积极的干预，综合使用了行政规范、财政手段、协商等多重手段，积极创造条件，维系国家与社会共生互嵌的关系，积极推动政社合作、分类施治，在治理中间坚持效能优先的理念等。

其次，在面临新兴社会力量和处理复杂社会问题时，需要避免刚性管理、顶格处置，需要为国家与社会之间的互动预留空间。中国的国家社会关系发展表明，社会并非一成不变，而国家社会关系之所以能够始终保持动态平衡，其重要基础在于国家始终保持同社会的接触和互动。在新的社会结构和新技术环境下，国家管治的基础却仍然建立在传统官僚体系基础上，其组织特征决定了在面临崭新的事物和风险因素的挑战时，尤其是那些因新阶层、新技术、新需求而冒出来的社会问题，习惯于采取短期内成本最低的顶格管理或极端手段处理问题，这样会丧失同新型的社会力量和社会现象互动的机会，本质上也丧失了国家进行“自我训练”的机会——事实上国家权力之所以能够进行适应性调整，恰恰在于国家会针对特殊的挑战预留缓冲地带和交互空间，善于同复杂的社会权力，从而培育出符合复杂社会治理的新型理念和治理工具。

最后，需关注地区试点和各领域治理创新，在国家治理中更高效地吸纳新技术因素。在吸纳新技术因素改造国家权力运行方面，国际化社区的治理可能体现了一种可行的方向。类型多样化的国际化社区正在当下中国加速发展，代表了一种新型的社会组织形态和空间。在中国的上海、深圳等发达地区，城市管理者正以开放的创新意识，借助丰富的党群政治资源，同更多新兴的社会组织和拥有科技创新能力的专业机构开展合作，解决社会治理难题。通过两种元素和路径的混合，使执政党的组织建设同社会化治理相结合，使大规模使用专业社工充实基层同不断进步的新技术相结合，从而也在事实上改造了党在基层社区和复杂社会的权力运行方式，有利于将中国的制度优势转化为具体的社会治理效能。

在通过新技术手段柔化国家权力的刚性运行，使之更加同民众“接地气”。近年来，中国的意识形态领域呈现出新面孔，以便于摆脱传统的刻板宣教形象，以便更加贴近社会需求尤其是青年需求。故宫在官方文化经营方面的探索，透露了一些新气象。故宫通过科学与艺术的结合，开发了众多文化创意产品，瞄准青年群体和现代社会的碎片化时间利用，把陈旧的古典信息同人们紧张的日常生活联系起来。中国在国家社会关系领域同样在走这样一条道路：如何将抽象的意识形态、国家发展的宏观目标同公众的日常生活和个体感官相衔接，如何同新兴社会力量和代表创新技术的力量相互结合，寻求重叠共识，完成共同使命，可能是塑造未来中国的国家-社会关系的重要维度。