美国儿童保护简史

[美]约翰E.B.迈尔斯 余喜 译

（太平洋大学麦乔治法学院，美国亚特兰大；华南农业大学，广州510642）

一、引言

美国儿童保护的历史可以划分为三个时期①提供给那些有兴趣深入研究儿童保护历史的人。作者写过三本同一主题的论著：《美国儿童保护：过去、现在和未来》（2006）；《美国儿童保护史》（2004）（以下简称《保护史》）；《美国的儿童保护：历史》 (笔者可提供手稿：jimyers @pacific.edu)。亦可参见Marvin Ventrell, The History of Child Welfare Law, in CHILD WELFARE LAW AND PRACTICE：REPRESENTING CHILDREN,PARENTS,AND STATE AGENCIES IN ABUSE, NEGLECT, AND DEPENDENCY CASES 113—142（Marvin Ventrell & Donald N. Duquette eds.,2005。。第一个时期，从殖民时代延续至1875年，可称之为有组织的儿童保护之前的时期。第二个时期，从1875年到1962年，通过非政府儿童保护协会见证了有组织的儿童保护的创建和发展。第三个时期，从1962年开始，称之为有政府支持的儿童保护举措新时期。

二、1875年之前的儿童保护

1875年，世界首个倾力于儿童保护的组织——纽约防虐待儿童协会（the New York Society for the Prevention of Cruelty to Children）成立。在此之前，尽管儿童从来没有完全丧失援助，但许多儿童并没有得到保护。长期以来，刑事起诉被用来惩罚极其严重的虐待行为。例如，1809年，纽约一店主被判疯狂虐待他的奴隶及她三岁的女儿。②该案件作为宣传小册向公众出售。参见HENRY C. SOUTHWICK，THE TRIAL OF AMOS BROAD AND HIS WIFE, ON THREE SEVERAL INDICTMENTS FOR ASSAULTING AND BEATING BETTY, A SLAVE, AND HER LITTLE FEMALE CHILD SARAH, AGED THREE YEARS (1809年)，再版于FREE BLACKS, SLAVES, AND SLAVEOWNERS IN CIVIL AND CRIMINAL COURTS：THE PAMPHLET LITERATURE, (179-209)。Paul Finkelman ed.,1988 年 )[以下简称 FREE BLACKS, SLAVES, AND SLAVE OWNERS]。最初的小册子于1809年在纽约出版，第1-31页。有关这一可怕的身体虐待案的具体细节可参见注释1,A HISTORY,126-127页。1810年，在斯克内克塔迪（Schenectady，美国纽约州东部城市），一名女性因杀害自己刚出生的孩子而被起诉③这是另一本小册子。参见RYER SCHERMERORN，REPORT OF THE TRIAL OF SUSANNA (1810)，再版于FREE BLACKS, SLAVES, AND SLAVEOWNERS，见注释2，第211-260页。最早的宣传小册出版于1810年的纽约Troy，第1-50页。。尽管这名女性向几个人承认她杀死了孩子，但陪审团仍认定她无罪，可能是因为她精神失常了。1869年，伊利诺伊州的一名父亲因在寒冬将失明的儿子关在冰冷的地窖而被起诉。④参见弗莱彻诉人民案（Fletcher v. People），第52卷第三期。第395页(1869)。辩护律师辩称，父母有权按照自己的意愿抚养孩子，但伊利诺伊州最高法院持不同意见，认为父母的“权力必须基于情理和人性。如果父母对孩子有恶意或肆意的虐待，不管是监禁还是非人的毒打，都将受法律惩罚。”①同注释4，第395页。1856年，加利福尼亚州历史上首例强奸案被最高法院定罪，受害者年仅13周岁。②参见《人民诉本森案》（People v.Benson）第6卷第221页(1856年)。本森案例细节参见《美国儿童保护史》（2004）,注释2，第126-127页。从1856年到1940年，弗罗里达州强奸案的大多数受害者都是儿童。③笔者查阅了加州最高法院和加州上诉法院在1856到1940年间的每一起强奸案。大多数受害者是儿童,而非成年女性。

在1875年以前，起诉并不是唯一的解决良方。早在1642年，马萨诸塞州(Massachusetts)就颁布了一项法律，授权地方法官剥夺那些不能正确“抚育”孩子的父母的权利。1735年，佐治亚州的一名孤儿从遭受性虐待的家中被解救。④参见 Clyde E. Buckingham, Early American Orphanages： Ebenezer and Bethesda,26 SOC. FORCES 311, 311-321(1948)1866年，马萨诸塞州通过了一项法案，一旦“由于孤儿院或父母的疏忽、罪行、酗酒或其他负面因素”，或“孩子的成长离开教育或有益于健康成长的控制，将孩子暴露于懒散而放荡的生活环境中”，法官将授权介入。⑤关于被忽视儿童的照料与教育的法案，马萨诸塞州法，1866年，283.无论法律是否授权介入，法官都有制止虐待的内在权力。1886年，约瑟夫·斯托里（Joseph Story）大法官写道：“一般来说，父母被赋予监护权和教育权，但这是基于孩子们会妥善照顾这一自然假设……但不管这一假设是否存在，比如，一旦发现父亲粗暴或虐待对待未成年子女……任一这样的情况，法院的法官将介入并剥夺其监护权……”⑥参见JOSEPH STORY, COMMENTARIES ON EQUITY JURISPRUDENCE AS ADMINISTERED IN ENGLAND AND AMERICA，第1341条，( 1886年，第13版)

在1875年的非政府儿童保护协会开始普及之前，对保护儿童的介入是零星的，但介入确实发生了。儿童没有像今天这样受到保护，但大家意识到虐待并试图提供帮助。

三、从1875年到1962年的儿童保护

有组织的儿童保护始于玛丽·艾伦·威尔逊(Mary Ellen Wilson)的救助。1874年，9岁的玛丽与监护人住在纽约市最糟糕的公寓之一——地狱厨房(Hell’s Kitchen)。⑦笔者所写的有关儿童保护史的书中，对玛丽·爱伦的案件进行了详细的论述。参见注释1。玛丽·艾伦经常被殴打和疏于照顾。一位名叫艾塔·维勒(Etta Wheeler)的虔诚的传教士了解到这个孩子的处境，决心救助她。维勒咨询了警方，但警方拒绝调查。接着，维勒向儿童慈善机构寻求帮助，但他们没有介入家庭的权力。当然，在那个时候，没有儿童保护服务，少年法庭也是在25年后才出现。最后，维勒向亨利·伯格(Henry Bergh) 征求意见。伯格是美国防止虐待动物协会(American Society for the Prevention of Cruelty to Animals)颇具影响力的创始人。伯格请他的律师埃尔布里奇·格里(Elbridge Gerry)从法律途径来救助这个孩子。最终，格里采用了人身保护令的一种变体，把玛丽·艾伦带离了她的监护人。⑧玛丽·艾伦的父亲死于内战，母亲失踪。在法官解除玛丽 艾伦的监护人的监护权后，艾塔·惠勒请求法官允许孩子与惠勒的母亲住在纽约州北部。法官同意了，于是，玛丽·艾伦被送到惠勒的母亲那里。但不多久，惠勒的母亲就去世了，惠勒的妹妹接着把玛丽·爱伦抚养成人。24岁时，玛丽·艾伦结婚。她育有两个女儿，都上了大学，后来都当了老师。玛丽·艾伦一直活到了二十世纪。

在玛丽·艾伦被救出之后，动物保护倡导者亨利·伯格和他的律师埃尔布里奇·格里痛惜美国没有任何政府机构或非政府组织保护儿童。伯格和格里决定创建一个致力于儿童保护的非政府慈善组织，由此诞生了纽约防止虐待儿童协会(the New York Society for the Prevention of Cruelty to Children ，NYSPCC)，这是世界上第一个完全致力于儿童保护的组织。格里成为该协会主席，并一直以这一身份服务到20世纪。

随着纽约防止虐待儿童协会成立的消息传开，到1922年，大约有300个非政府儿童保护协会分散在了美国各地。虽然300是一骄人的数字，但在二十世纪的大部分时间里，许多城市和几乎所有农村很少或没有机会得到正式的儿童保护服务。对于大多数受虐待和疏于照管的儿童来说，他们获得的帮助主要来自愿意参与其中的家庭和邻居，还有警局和法庭。

随着非政府儿童保护协会在全国各地兴起，另一个重要的创新出现了：少年法庭。1899年，世界上首个少年法庭在芝加哥成立。少年法庭迅速普及，到1919年，除了三个州外，所有州都设立了少年法庭。不久，这三个州也都设立了。虽然创立少年法庭的改革者主要关心的是失足青少年，但少年法庭从一开始就有干预虐待和疏于照顾案件的管辖权。当然，今天的少年法庭是儿童保护制度的中心机构。

如上所述，在19世纪和20世纪早期，儿童保护机构是非政府的。在20世纪的头几十年中，越来越多的人呼吁将儿童保护工作从非政府组织“防止虐待儿童协会” (SPCCS)转移到政府机构。道格拉斯·福克纳(Douglas Falconer)在1935年写道：“多年来，几乎完全是私人机构负责儿童保护……大一部分儿童并没有受到他们的保护；在很多地方，他们所提供的服务敷衍了事，水平低下……人们越来越相信，如果要保护儿童不疏于照顾，就必须由公共机构提供服务。”①Douglas P. Falconer, Child and Youth Protection, in 3 SOCIAL WORK YEARBOOK 63, 65(Fred S. Hall ed.,1935

呼吁政府保护儿童的同时，各州和联邦政府在社会服务方面的作用也在不断增强。在20世纪以前，国家层面的社会服务部门相对较少，所谓的政府服务都是指地方政府。在20世纪早期，各州设立或加强了国家福利、社会服务、卫生和劳动部门。

至于在华盛顿特区的联邦政府，1935年以前，在儿童福利政策和资金方面发挥了微不足道的作用。1912年，联邦儿童局（the federal Children’s Bureau）的成立打破了僵局，接着是《谢泼德镇法案》(Sheppard-Towner Act)，该法案从1921年至1929年为母婴的医疗服务提供联邦资金。然而，正是上世纪30年代的大萧条促使联邦政府在社会福利方面的角色产生巨变。1935年，为拯救国家免于经济崩溃，作为罗斯福新政（President Roosevelt’s New Deal）的一部分，国会通过了《社会保障法》（the Social Security Act）。除了养老金、失业保险和职业服务之外，《社会保障法》还为受抚养儿童提供了援助，为各州提供了数百万美元的资金支持贫困家庭。在《社会保障法》中隐藏有一条模糊的条款，即授权儿童局“与国家公益性机构建立合作、扩展和加强，尤其在主要的农村地区，儿童福利服务保护和照顾无家可归的、被抚养的和疏于照顾的孩子和有出现不良行为的孩子。”②141935年的社会保障法，第521条, 49号法令 620,633。///Social Security Act of 1935,§521,49 Stat.620,633.这项规定对儿童福利这一新生的社会工作专业而言是一剂重要的兴奋剂，也是朝着联邦政府在保护儿童免受虐待和疏于照顾的努力中发挥中心作用的方向所迈出的一小步。

20世纪30年代的大萧条加速了非政府“防止虐待儿童协会”的消亡。作为“防止虐待儿童协会”生命之源的慈善捐助随着经济的萎缩而凋零，只有最强大的“防止虐待儿童协会”才经受住了经济的干旱。在20世纪30年代和40年代，许多“防止虐待儿童协会”并入其他组织或关闭。在一些社区，儿童保护由少年法庭或警局承担，而在其他社区，有组织的保护性工作就停止了。

1956年，美国人道协会儿童司（the Children’s Division of the American Humane Association）司长文森特·德·弗朗西斯（Vincent De Francis）制定了一份全国儿童保护服务清单。①见 VINVENT DE FRANCIS, CHILD PROTECTIVE SERVICES IN THE UNITED STATES： REPORTING A NATIONWIDE SURVEY(1956).德·弗朗西斯发现，非政府的“防止虐待儿童协会” 从本世纪初的300个下降到84个。三分之二的州没有了非政府的儿童保护服务。在这些州中，包括有“防止虐待儿童协会”的州，政府当局正在慢慢承担起相应责任。但在本世纪中叶，许多社区并没有明确承担这项重要服务的机构。

在1956年的德·弗兰西斯的调查结束10年后，他再次开始关注儿童保护问题。②见 VINVENT DE FRANCIS, CHILDREN’S DIV., AM. HUMANE ASS’N, CHILD PROTECTIVE SERVICES： A NATIONAL SURVEY (1967).到1967年，非政府的“防止虐待儿童协会”降至10个。德·弗朗西斯写道：“民间组织自愿提供儿童保护服务的责任，就像老兵一样，正在慢慢消失。”③同注释 11到1967年，几乎所有的州都有法律规定，政府负有保护儿童的责任。然而，德·弗朗西斯诉说，“没有一个州和社区制定了足够的儿童保护服务，以满足所有被报道的儿童疏于照顾、虐待和剥削的案件的服务需求。”④同注释 11几年前，伊丽莎白·格洛弗（Elizabeth Glover）和约瑟夫·里德（Joseph Reid）也写道：“美国的好几百个县，没有儿童保护服务，除了治安服务。而且在许多全国性的大城市，仅有的保护服务是由志愿机构提供的，而志愿机构却没有充分的资金做到全社区覆盖。”⑤E. Elizabeth Glover &Joseph H. Reid, Unmet and Future Needs,355 ANNALS AM. ACAD. POL. & SOC. SCI. 9,14(1964).1965年，加州没有县一级的儿童保护服务制度。在大多数州，保护服务做不到全覆盖。绝大多数社区缺乏24小时的覆盖。因此，在20世纪头60年，大多数社区的保护服务不足，甚至在一些地方根本就没有。

四、现代儿童保护

（一）从1962至今

本文前两部分描述了1962年以前的儿童保护，接下来我们讨论1962年以后儿童保护制度的发展。到20世纪70年代末，政府资助的儿童保护服务遍及全国，在城市和农村地区都得到了普及。

（二）虐待儿童成为全国性的问题

20世纪60年代，人们对虐待儿童的关注激增，医生在这一觉醒中发挥着关键性作用。在20世纪60年代以前，医学院很少或根本没有提供关于虐待儿童问题的教育，医学教材在这个问题上也基本上保持沉默，甚至连儿科医生也不甚了解。1946年，儿科放射学家约翰·凯菲（John Caffey）发表了一篇文章，最终点燃了医学界对虐待儿童问题的兴趣。⑥见 John Caffey, Multiple Fractures in the Long Bones of Infants Suffering from Chronic Subdural Hematoma, 56 AM. J.ROENTGENOLOGY 163(1946).凯菲描述了6名患有硬膜下血肿和腿部或手臂骨折的儿童。在凯菲的经典论文之后，一少部分医生提请人们注意一些儿童期伤害的虐待来源。1962年，儿科医生亨利·肯普(Henry Kempe)和他的同事发表了一篇轰动一时的文章，即《受虐儿童综合症》(the Battered Child Syndrome)，将这一趋势推向了高潮。⑥在20世纪60年代和70年代，肯普在提请全国注意虐待儿童问题方面起了主导性作用。

① 见 Henry Kempe et al., The Battered-Child Syndrome, 181 J. AM. MED. ASS’N 17 (1962).

随着医学界对虐待儿童问题的不断深入，媒体也开始关注。当地媒体总是报道些焦点性案件，例如一名儿童被殴打致死。但在60年代以前，国家媒体的报道并不多见。在《受虐儿童综合症》发表后，《新闻周刊》（Newsweek）、《周六晚间邮报》（Saturday Evening Post）、《父母杂志》（Parents Magazine）、《时代》（Time）、《好管家》（Good Housekeeping）和《生活》（Life）等全国性新闻媒体发表了一些有关虐待儿童的情感类新闻报道，经常引证《受虐儿童综合症》和亨利·肯普。例如，《新闻周刊》1962年4月的一篇报道就以《当他们愤怒时》②When They’re Angry, NEWSWEEK, Apr.16,1962, at 74为题，引用了肯普的话：“去年11月的一天，我们的儿科病房里有4名受虐儿童。其中两人死于医院，一人四周后死于家中。每一个遭受如此严重毒打的儿童进入医院，必定有数以百计的儿童得到可信任的医生的治疗。受虐儿童综合症并不是一种可报告的疾病，但它本应如此。”③同注释 21

1962年以前，几乎没有关于虐待的专业研究和著作。伊丽莎白·埃尔默指出，“关于虐待和疏于照顾问题的系统性研究明显不足。”④Elizabeth Elmer, Identification of Abused Children, 10CHILD. 180, 180 (1963)在《受虐儿童综合症》出版后，相关著作如涓涓细流变成了奔腾不息的洪流，一直持续到了今天。

新闻报道和期刊文章引起了公众和专业人士的关注。与此同时，国会在1962年修订了《社会保障法》(the Social Security Act)，⑤Public Welfare Amendments of 1962, Pub. L. No.87-543,§528, 76 Stat. 172,172.重新强调了儿童保护。文森特·德·弗朗西斯（Vincent De Francis）评论道，1962年的修正案“首次将儿童保护服务确定为全国儿童福利的一部分”。⑥同注释16，第4页。除了加强对儿童保护的关注，1962年的修正案还要求各州承诺：到1975年7月1日，将在全州范围内提供儿童福利服务。这一要求促使政府扩大儿童福利服务，包括保护服务。

1962年对《受虐儿童综合症》的出版和《社会保障法》的修订都具有重大意义。同年，联邦儿童局召开了两次会议，决定如何更有效地帮助各州应对虐待儿童问题。包括亨利·肯普(Henry Kempe)和文森特·德·弗朗西斯(Vincent De Francis) 在内的参会人员，建议各州立法要求医生向警方或儿童福利机构报告涉嫌虐待儿童的情况。这些会议成为儿童虐待报告法的起源，其中头四项于1963年颁布。到1967年，所有州都有了报告法。

随着报告法的实施，虐待儿童和疏于照管儿童问题受到广泛关注。到1974年，报告了大约6万例。1980年，这个数字超过了100万。1990年，报告数量超过了200万份，2000年，报告数量徘徊在300万份左右。21世纪初，报告数量有所下降，但仍然很高。

在19世纪，除了报告法，儿童保护的另一个关键组成部分是寄养，即那些无法在家中安全生活的儿童最终被送往孤儿院或救济院。19世纪，像查尔斯·洛林·布雷斯（Charles Loring Brace）这样的改革家支持尽量把这些孩子从孤儿院送往寄养家庭。从19世纪50年代到20世纪初，关于寄养和孤儿院照顾孰优孰劣的争论异常激烈。最终，寄养的支持者占了上风，救济院和孤儿院的支持者也就销声匿迹了。

在早期，寄养视为一项重大进步，也是众多受抚养儿童的最佳解决方案。然而，在20世纪的最后25年，一些人开始把寄养视为一大问题，而非解决方案。批判者哀叹，在任何时候都有近50万儿童被寄养，且有太多的儿童被“困”在家庭之外的看护中。此外，令人遗憾的是，有色人种儿童，尤其是非洲裔美国儿童，在寄养儿童中所占比例过高。①27 见 generally U.S. GOV’T ACCOUNTABILITY OFFICE, GAO 07-816， AFRICAN AMERICAN CHILDREN IN FOSTER CARE： ADDITIONAL HHS ASSISTANCE NEEDED TO HELP STATES REDUCE THE PROPORTION IN CARE (2007)然而，尽管存在问题，寄养仍是许多受虐待和疏于照顾的儿童的避风港。

五、联邦政府发挥主导作用

1974年以前，联邦政府在保护儿童方面发挥的作用并不大。儿童局成立于1912年，但直到20世纪60年代，儿童局才开始关注虐待儿童的问题。1935年的社会保障法，经1962年修订，联邦政府为扩大儿童福利服务提供资金。然而，直到1973年，美国参议员沃尔特·蒙代尔(Walter Mondale)还写道，“在联邦政府中，我们找不到一名官员全职负责预防、识别和处理虐待和忽视儿童的问题。”②Letter of Transmittal from Walter F. Mondale to Harrison A. Williams (Mar. 15, 1974), in Questions and Answers on Children and Youth of the Committee on Labor and Public Welfare, Child Abuse Prevention and Treatment Act, S. 1191, 93rd Cong. pt. VII(1974)

由于沃尔特·蒙代尔(Walter Mondale)的极大努力，国会在1974年通过的《防止虐待儿童和治疗法》(the Child Abuse Prevention and Treatment Act ，CAPTA)③Pub. L. No.93-247, 88 Stat. 4 (1974)；亦可参见SANFORD N. KATZ, FAMILY LAW IN AMERICA 139-47 (2003).中扮演了主导角色。该法授权联邦基金改善州政府对身体虐待、疏于照顾和性虐待问题的对策，也特别关注改善的调研和报告。此外，该法还为培训、地域性多学科的儿童虐待和疏于照顾中心以及示范项目提供资金。负责管理《防止虐待儿童和治疗法》的是一个全新机构，即国家虐待和忽视儿童中心，该中心资助了有关虐待方面的重大研究。《防止虐待儿童和治疗法》在形成今天全国性的府儿童保护服务体系方面发挥了重要作用。此外，它标志着私人资助的非政府儿童保护协会的最终消亡。国会将定期更新之，这项重要的立法至今仍然有效。

1978年以前，多达25%到35%的美国原住民儿童因为被指控疏于照顾或虐待而带离父母，大多数被安置在非印第安人的寄养家庭、收养家庭和机构。1978年，国会颁布了《印第安儿童福利法》(Indian Child Welfare Act,ICWA)④Pub. L. No.95-608, 92 Stat. 3069 (1978)，以减少美国土著儿童的流离失所的人数。国会意识到，“针对印第安部落的持续性和完整性而言，没什么比他们的孩子更重要”，“而且，由于非部落的公共和私人机构将他们的孩子带离家庭，往往是没有依据的，其中印第安家庭的比例高得惊人”。⑤同上，at§2（3）-（4）.为了减少不恰当地将印第安儿童带离他们的家园，该法规定，涉及永久居留在保留地的儿童，只有部落法庭才能对儿童的虐待和疏于照顾的案件作出裁决。涉及到不居住在居留地的印第安儿童，州少年法庭可以做出迁出的决定，但必须通知孩子所在的部落，该部落有权介入。

在20世纪60年代的民权运动之前，跨种族的收养并不常见，包括路易斯安那州和德克萨斯州在内的几个州明令禁止跨种族收养。社工普遍认为，将儿童安置在具有相同种族背景的养父母家中是非常重要的。然而，在20世纪60年代，法院推翻了反对跨种族收养的法律，于是，越来越多的白人父母收养有色人种的孩子。

20世纪70年代，全美黑人社工协会(the National Association of Black Social Workers)发起了一场反跨种族收养的运动。1972年，该协会发表了一份意见书，指出：“黑人儿童只能被黑人家庭寄养或收养。黑人儿童在生理上、心理上和文化上都属于黑人家庭，以便他们能够全面地认识自己，并对未来作出良性预测。人是环境的产物，在家庭中形成了价值观、态度和自我概念。生活在白人家庭中的黑人儿童被剥夺了他们作为黑人的健康发展之路。”①Nat’l Ass’n of Black Social Workers, Position Paper (Apr. 4-9, 1972)(笔者有存档)，该文件于1972年4月4日至9日在田纳西州纳什维尔举行的全国黑人社工协会会议上提出的。

伊丽莎白·巴托勒特(Elizabeth Bartholet)写道，该协会的立场“得到了广泛的认同。当局承认黑人和土著印第安人有权坚持‘自己的’权利。”“……这一全新的正统观念很快确立起来。从整体来看，60年代的跨种族安置似乎只是短暂的反常现象。”②ELIZABATH BARTHOLET, NOBODY’S CHILDREN： ABUSE AND NEGLECT, FOSTER DRIFT, AND THE ADOPTION ALTERNATIVE 124-25 (1999).辛西亚·霍金斯·利昂（Cynthia Hawkins-Leon）和卡拉·布兰德利（Carla Bradley）补充道，“为了坚持‘协会’意见书的原则，收养机构开始制定和执行同种族安置政策。结果，全国范围内跨种族收养的人数急转直下。”③Cynthia G. Hawkins-Leon & Carla Bradley, Race and Transracial Adoption： the Answer Is Neither Simply Black or White nor Right or Wrong, 51 CATH. U. L. REV. 1227, 1239 (2002)

不幸的是，如上所述，有色人种的儿童，尤其是非洲裔儿童，在寄养家庭中所占比例过高，而非洲裔儿童往往比白人儿童等待领养的时间更长。20世纪70年代，由于反对跨种族收养运动阻止了白人收养非洲裔儿童，这使问题更加严重。在20世纪80年代和90年代，要求降低领养的种族障碍的压力越来越大。于是，1994年，国会通过了《多民族安置法案》(the Multiethnic Placement Act ，MEPA)。④42 U.S. C. §§671 (18),1996b (2006).该法禁止儿童福利机构以种族为由推迟或拒绝领养，但在做安置决定时，允许将种族作为参考因素。批评者认为，这会使反对跨种族收养的现状持续下去。1996年，国会修订了《多民族安置法案》，缩小了考虑种族因素的情形。根据1996年的修正案，在决定儿童的最佳安置时，儿童的种族通常是无关紧要的。只有在特定儿童的需要，使种族变得重要的情形中，社工才能考虑种族因素。

随着报告虐待儿童的法律和对儿童虐待问题意识的提升，对虐待儿童的干预也增强了。到20世纪70年代末，长期被寄养的儿童数量不断增加，这给国会敲响了警钟，导致了1980年《收养援助和儿童福利法》(the Adoption Assistance and Child Welfare Act，AACWA)⑤Pub. L. No. 96-272,94 Stat. 500 (1980).的通过。该法要求各州“尽力”，避免将受虐儿童从其父母身边带走，如带离是必要的，需尽力使家庭团聚。每个被寄养的孩子都必须有一个“永久计划”以让孩子回家，或者终止父母权利。对于那些不能回家的孩子，国会为他们的收养提供了资金奖励。最后，该法还为收养了有特殊需求的儿童的养父母提供了财政支持。

尽力保护家庭，也称家庭保护，是《收养援助和儿童福利法》的关键部分，也是20世纪80年代儿童保护的主要模式。然而，在20世纪90年代，有批评者认为过度依赖家庭保护有时会导致悲剧。理查德·盖勒斯(Richard Gelles)是对家庭保护最强有力的批评者之一，他在1996年出版的《大卫之书：保护家庭怎能以牺牲孩子的生命为代价？》(the book of David:How preservation Families Can Cost Children’s Lives)①RICHARD J. GELLES, THE BOOK OF DAVID： HOW PRESERVING FAMILIES CAN COST CHILDREN’S LIVES (1996).）中，对家庭保护的有效性提出质疑。盖勒思写到：“为给儿童创造一个安全世界，首要的是，放弃儿童福利机构能够平衡保护儿童和保护家庭的目标这一幻想，而应采取以儿童为中心的家庭服务政策。这不是什么新政，而是回到1960年代初的政策，即将儿童安全确立为儿童保护制度的首要目标。是时候抛弃‘最好的寄养家庭不如边缘的生物家庭好’的神话了，生孩子的能力并不能保证夫妻有能力，或者将来有能力成为称职的父母。家庭团聚和家庭保护的政策失败是因其假定：只要提供适当和充分的支持，所有亲生父母都能成为合格的父母。”②同上。at 148-50

虽然《收养援助和儿童福利法》强调家庭团聚，帮助了众多儿童和父母，但生活在寄养家庭的儿童人数并没有减少。此外，盖勒思等人指责说，尽力的家庭保护政策导致社工和法官将儿童置于危险的家庭。1997年，国会通过了《收养和安全家庭法》(the Adoption and Safe Families Act ，ASFA)。③Pub. L. No. 105-89, 111 Stat. 2115 (1997)虽然该法案没有放弃家庭保护，但它把儿童安全置于首位。当儿童被寄养时，该法规定了严格的时限，将孩子交还父母或终止父母的权利，孩子则被收养。在性虐待和长期身体虐待的情况下，该法则授权各州放弃重新整合家庭的努力，直接终止父母的权利。

六、儿童性侵害成为焦点

早在20世纪70年代末之前，许多遭受性侵的儿童已经受到保护。然而，对性侵的认识落后于对身体虐待的认识。1969年，文森特·德·弗朗西斯(Vincent De Francis)写道，社会工作“文献似乎缺乏这方面的参考或内容”。④VINVENT DE FRANCIS, PROTECTING THE CHILD VICTIM OF SEX CRIMES COMITTED BY ADULTS 5 (1969).1975年，戴维·沃尔特斯（David Walters）写道：“几乎没有关于儿童性侵的文献。”⑤DAVID R. WALTERS, PHYSICAL AND SEXUAL ABUSE OF CHILDREN： CAUSES AND TREATMENT (1975).同样是在1975年，苏珊娜·斯格罗（Suzanne Sgroi ）写道，“过去十年，尽管许多著名专业人士和热心人士做出了开创性的努力，使虐待儿童成为全国性的议题。但在许多地区，儿童性侵害问题仍然是禁忌话题。”⑥Suzanne M. Sgroi, Molestation of Children： The Last Frontier in Child Abuse, CHILD TODAY, May-June 1975, at 18.1977年，亨利·肯普(Henry Kempe)在一次演讲中称，“儿童和青少年遭受性侵害是另一个隐藏的儿童问题和被忽视的领域。”⑦C. Henry Kempe, Sexual Abuse, Another Hidden Pediatric Problem： The 1977 C. Anderson Aldrich Lecture, 62 PEDIATRICS 382, 382(1978). Kempe在该文第383页 写道：“通常，儿科医生在评估一名情绪失调的儿童或青少年(无论男女)时，根本不会诊断为是因乱伦所致”。

在20世纪70年代初，性侵害在很大程度上仍然是不起眼的，但这种情况即将改变。两大因素推动了全国关注性侵害问题。首先，在20世纪70年代的儿童保护制度，包括报告法，显著扩大。第二，新的研究揭示了性侵害的普遍性和危害性。

20世纪70年代末，美国首次设立由政府资助的全国儿童保护制度，颇具影响力的《防止虐待儿童和治疗法》(CAPTA)将性侵害纳入虐待的定义中。到1976年，所有州都制定了报告法，要求专业人员报告性侵害；扩大儿童保护制度，特别是报告法，使性侵害引起关注。

20世纪70年代以前，有关性侵害问题的程度和影响的研究很少。①在20世纪70年代之前，人们对那些声称遭受过性侵害的女性和儿童持高度怀疑态度。有关20世纪70年代以前文献的分析，请参阅注释1的《美国儿童保护史》。文森特·德·弗朗西斯(Vincent De Francis)是首批敢于突破的人之一。1969年，德·弗朗西斯发表了他对布鲁克林（Brooklyn）250起性侵害案件的研究结果。②VINVENT DE FRANCIS, PROTECTING THE CHILD VICTIM OF SEX CRIMES COMITTED BY ADULTS 5 (1969).他写道：“儿童性侵害问题在国家层面是个未知数。但研究结果有力地指出，在全国范围内，儿童性侵害事件发生的概率比所报道的儿童身体侵害事件高出多倍。”③VINVENT DE FRANCIS, PROTECTING THE CHILD VICTIM OF SEX CRIMES COMITTED BY ADULTS 5 (1969). at vii.在他的研究中，三分之二的儿童受到虐待和情感伤害。德·弗朗西斯总结道“成人性犯罪者的孩子是社区受保护最少的。他们经常成为父母疏于照顾的受害者，也几乎总是被社会所忽视，而社会一直没有意识到这一重大问题。”④VINVENT DE FRANCIS, PROTECTING THE CHILD VICTIM OF SEX CRIMES COMITTED BY ADULTS 5 (1969). at 1.

在德·弗朗西斯开创性的研究10年后，大卫·芬克霍尔(David Finkelhor)出版了《性受害儿童》（Sexually Victimized Children）。⑤DAVID FINKELHOR, SEXUALLY VICTIMIZED CHILDREN (1979).自1969年德·弗朗西斯控诉社会忽视性侵害问题以来，情况已大有改观。1979年，芬克霍尔写道：“全国各地的儿童保护工作者反映，他们都被性侵害案件淹没了……多年来，公众的愤怒主要集中在那些伤痕累累、饱受折磨的儿童身上，而现在，人们开始关注性虐待问题。从1977年到1978年，几乎所有的全国性杂志都有报道，强调儿童性侵害的恐怖。”⑥DAVID FINKELHOR, SEXUALLY VICTIMIZED CHILDREN (1979).at 1.

芬克霍尔对796名大学生进行了调查，发现“19.2%的女生和8.6%的男生在儿童期遭受过性侵害。”⑦DAVID FINKELHOR, SEXUALLY VICTIMIZED CHILDREN (1979).at 53.多数性侵害者是儿童所认识的人，却没有被报道。

当芬克霍尔完成其研究时，戴安娜·拉塞尔（Diana Russell）得到了类似的研究结论⑧Diana E.H. Russell, Incidence and Prevalence of Intrafamilial and Extrafamilial Sexual Abuse of Female Children, 7 CHILD ABUSE&NEGLECT (SPECIAL ISSUE) 2, 133-46(1983).。拉塞尔对930名女性进行了研究，发现16%的女性在童年时期受到家庭成员的性侵害⑨Diana E.H. Russell, Incidence and Prevalence of Intrafamilial and Extrafamilial Sexual Abuse of Female Children, 7 CHILD ABUSE&NEGLECT (SPECIAL ISSUE) 2, 133-46(1983).；31%的女性受到非亲属的性侵害。⑩Diana E.H. Russell, Incidence and Prevalence of Intrafamilial and Extrafamilial Sexual Abuse of Female Children, 7 CHILD ABUSE&NEGLECT (SPECIAL ISSUE) 2, 133-46(1983).文森特·德·弗朗西斯、大卫·芬克霍尔、戴安娜·拉塞尔等人的探索性研究推翻了性侵害是罕见的或无害的观点。

七、1962年后的发展概述

1962年以后的这段时期，儿童保护取得了显著的进展。首次，全国各地的小城镇、农村和城市都提供了儿童保护服务。儿童保护的发展使成千上万的儿童受益。然而，讽刺地是，随着儿童保护制度的扩大，特别是要求专业人员报告涉嫌虐待和疏于照顾的法律的迅速实施，埋下了危机的种子。报告法引发了大量的案件，使儿童保护制度不堪重负。到了20世纪80年代，该制度只能勉强维持了。

八、结论

40年前，儿童保护先驱文森特·德·弗朗西斯(Vincent De Francis)曾哀叹，“没有一个州和社区制定了规模足够大的儿童保护服务（Child Protective Service）项目，以此满足被报告的儿童因疏于照顾、虐待和剥削的案件的服务需求。”①VINVENT DE FRANCIS, CHILDREN’S DIV., AM. HUMANE ASS’N, CHILD PROTECTIVE SERVICES： A NATIONAL SURVEY (1967). at 11.今天德·弗朗西斯会怎么说？我相信他会说，尽管今天的儿童保护制度仍存在许多问题，但与1960年代不完善的拼凑制度相比，是一个巨大的进步。今天，美国各地都提供儿童保护服务，数十亿美元用于儿童福利，成千上万专业人士尽其所能帮助挣扎中的父母和弱势儿童。

儿童保护系统每时每刻都在保护儿童。不幸的是，公众很少听说儿童保护的成功案例。事实上，儿童保护唯一能登上头版或晚间新闻的时候，就是出现严重问题的时候：即社工未能将最终死亡的濒危儿童带离家庭，或者在不应该带离孩子的时候，社工却将其带离了。在艰难的儿童保护工作中，过度干预和干预不够，这两种情况都是难以避免的。然而，公众只听到了儿童保护的失败的案例，这削弱了人们对儿童保护制度的信心。事实上，这个制度挽救了儿童的生命和未来。当你读这句话的时候，某个地方的社工正做着保护儿童的决定。回顾历史时，我们会清晰意识到：保护儿童的努力不是一部失败的历史，而是一部进步和希望的历史。儿童保护制度远非十全十美，还有很多工作需要做，但与此同时，也已经取得了许多成就。