《预防未成年人犯罪法》专家建议修订稿座谈会综述

路 琦 王贞会

（中国预防青少年犯罪研究会，北京100005；中国政法大学诉讼法学研究院，北京100088）

受全国人民代表大会社会建设委员会工青妇室委托，中国预防青少年犯罪研究会于2019年5月7日下午在北京组织召开了《预防未成年人犯罪法》专家建议修订稿专题座谈会。中国预防青少年犯罪研究会副会长，最高人民法院审判委员会副部级专职委员、二级大法官胡云腾；中国预防青少年犯罪研究会副会长、司法部监狱管理局原巡视员、司法部巡视办副主任、司法部党组第二巡视组组长李豫黔；中国预防青少年犯罪研究会少年司法专业委员会顾问，北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师宋英辉；中国预防青少年犯罪研究会常务理事，中国政法大学刑事司法学院副院长、教授、博士生导师王平；中国预防青少年犯罪研究会常务理事，国防大学军队政治工作教研室教授、博士生导师公方彬；中国预防青少年犯罪研究会理事，最高人民检察院第九检察厅副厅级高级检察官张寒玉；中国预防青少年犯罪研究会特聘研究员，全国人大原内司委工青妇室副主任赵智鸿；中国预防青少年犯罪研究会少年司法专业委员会副秘书长，中国人民公安大学犯罪学学院院长、教授任士英；中国预防青少年犯罪研究会少年司法专业委员会常务副秘书长，最高人民法院研究室刑事处处长蒋明；中国预防青少年犯罪研究会理事，北京市海淀寄读学校校长肖建国；中国政法大学诉讼法学研究院副教授王贞会参加了本次座谈会。中国预防青少年犯罪研究会副会长，北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师吴宗宪提交了书面意见。中国预防青少年犯罪研究会秘书长、《预防青少年犯罪研究》主编路琦主持座谈会并发言。

在对现行《预防未成年人犯罪法》及专家修订建议稿进行认真研读的基础上，与会专家针对《预防未成年人犯罪法》修订工作应当坚持的基本思路、原则和需要重点关注的一些具体问题进行了充分讨论和交流，达成诸多共识。现将座谈会的主要内容综述如下：

一、修订《预防未成年人犯罪法》的基本思路和原则

第一，立足于有效预防未成年人犯罪这一根本的立法宗旨。与带有纲领性、旨在为未成年人提供全方位保护的《未成年人保护法》不同，《预防未成年人犯罪法》的立法宗旨就在于实现对未成年人犯罪的有效预防，修法同样不能偏离这一根本立场和方向。

对此，胡云腾、李豫黔、路琦、赵智鸿等多位专家指出，无论是立法体例的调整，还是立法内容的完善，对《预防未成年人犯罪法》的修订均应当紧扣“预防”这一关键词，体现并致力于实现有效预防未成年人犯罪的价值取向，重点关注对未成年人的犯罪预防、教育引导矫治和融入正常社会问题。脱离预防犯罪的基本立场去一般性地规定未成年人保护，不是本法的立法范围；超出预防犯罪的基本立场而过多涉及未成年人违法犯罪行为的处罚，也会僭越其他法律的界限。与会专家一致认为，在修法过程中，要处理好预防未成年人犯罪法与未成年人保护法、治安管理处罚法、刑法等其他法律的关系，做好本法与相关法律的衔接。还要处理好预防未成年人犯罪法与联合国儿童权利公约等有关国际公约的衔接问题。

第二，坚持以内容修订为主、以立法体例结构调整为辅的原则，同时要注意修订后法律条文的数量不宜过多。胡云腾、赵智鸿等多位专家指出，从全国人大常委会的修法意图来看，本次修订《预防未成年人犯罪法》主要是对有关的法律条文进行修订，以增强法律规定的可操作性和解决现实突出问题为主，是中等程度的修改，而不是推翻现行《预防未成年人犯罪法》而重新设计立法结构和条文的颠覆式立法。因此，公方彬等专家建议，本次修订《预防未成年人犯罪法》，应当保持现有立法体例和结构基本不变或者仅做微调，重在修订法律条文的内容。主要包括：清理和删除现行《预防未成年人犯罪法》中已经过时和与其它法律冲突的条款，修改空泛、模糊和欠缺可操作性的条款，增加新时期新形势下预防未成年人犯罪必不可少的条款。当然，立法体例和结构的调整要服务于法律条文内容的修订，如果基于对法律条文内容的修订而确有必要对本法体例结构或者有关章节的标题予以调整的，可以对立法体例和结构作出适当调整。同时，与会专家普遍同意，修订后的《预防未成年人犯罪法》在条文数量上不宜太多。

第三，既要注重吸收已有理论成果和实践经验，又要注重解决实践中反映出来的突出问题。胡云腾、宋英辉等专家强调，修改预防未成年人犯罪法应当立足我国的现实国情，突出修法的问题导向和问题意识，注重发挥中国特色社会主义制度的优越性。宋英辉、路琦、赵智鸿等专家进一步指出，《预防未成年人犯罪法》自1999年制定到2019年已经实施二十年了，在预防未成年人犯罪方面发挥重要作用的同时，立法本身已经明显滞后于现实需要。这也是全国人大常委会在修订未成年人保护法的同时一并启动对《预防未成年人犯罪法》的修订工作的主要原因。在《预防未成年人犯罪法》施行的二十年里，无论是理论研究层面还是实践操作层面，在预防未成年人犯罪方面都积累了较为丰富的成果，这些已经得到实践检验并且行之有效的优秀成果在修订预防未成年人犯罪法时要予以吸收。同时，实践中也出现了一些与社会经济发展不相适应、严重侵害未成年人合法权益的突出问题，有效解决这些现实问题也需要立法作出相应的制度安排。有专家也提出，要充分考量当前是否具备通过立法解决相关问题的现实条件。对于实践中有待解决且时机条件已经成熟的问题，要在修订预防未成年人犯罪法中作出明确规定。对于实践中有待解决但时机条件尚不成熟或者暂时无法提出有效解决方案的，可以在《预防未成年人犯罪法》中作出原则性、指导性规定，甚至是先不写入立法层面，而是将其规定在行政法规或者其他规范性文件中，等将来时机条件成熟后再上升到立法层面。

与会专家一致认为，修订预防未成年人犯罪法要充分考虑以下两个方面因素的结合。一方面，要将预防未成年人犯罪法实施二十年以来理论研究上取得的优秀成果和实践应用中总结积累的成熟经验上升到立法层面，明确规定在《预防未成年人犯罪法》中。路琦、张寒玉认为，应当将国家亲权、儿童福利等特别理念明确规定在预防未成年人犯罪法中。宋英辉指出，未成年人司法中的观护制度已经在全国范围内得到长期的实践检验，公检法机关都在适用观护制度辅助办理未成年人案件，应当在预防未成年人犯罪法中规定观护制度的有关内容。赵智鸿指出，未成年人专门机构的设置、圆桌审判方式等已经在实践中得到普遍适用的做法可以在《预防未成年人犯罪法》中加以确认。

另一方面，要对近年来引起社会广泛关注且必须在立法上予以回应的与预防未成年人犯罪有关的现实突出问题作出积极回应并提出有效的解决方案，以满足新时期开展预防未成年人犯罪工作的现实需要。宋英辉、路琦、赵智鸿等专家都提出，健全家庭教育、强化家长在预防未成年人犯罪方面的主体责任，激活收容教养制度，完善专门学校教育等，以及校园暴力、校园欺凌等问题，要在本次对《预防未成年人犯罪法》的修订中加以解决。

第四，解决好预防未成年人犯罪的一般立法和专门立法的关系问题。既要突出《预防未成年人犯罪法》在预防未成年人犯罪和教育矫治未成年人不良行为方面的统筹作用，又要给其他有关的专门立法预留空间，防止出现挤占其他专门立法规划和内容的现象发生。胡云腾、公方彬、任士英、赵智鸿等专家认为，作为一部预防未成年人犯罪的综合性立法，应当尽可能全面地将与预防未成年人犯罪有关的内容作出规定，以增强立法本身的系统性和完整性。但是，在修法过程中也要注意条文设计突出重点、详略得当，不能把《预防未成年人犯罪法》做成“百科全书式”的立法，要为其他相关的立法规划留出充足的立法空间。

赵智鸿进一步指出，对于已经列入十三届全国人大常委会立法规划“第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的《社区矫正法》《学前教育法》以及“第三类项目：立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”的家庭教育立法、列入国务院2018年立法工作计划的《未成年人网络保护条例》等立法事项，《预防未成年人犯罪法》可以对涉及未成年人的社区矫正、学前教育、网络犯罪预防等作出概括性规定，具体内容则交由《社区矫正法》《学前教育法》《家庭教育法》《未成年人网络保护条例》等法律法规予以规定。

第五，减少宣示性和描述性的条款，增强法律规定的明确性和实践可操作性。宋英辉、赵智鸿等专家指出，《预防未成年人犯罪法》的规定在总体上是好的，但是由于有的条文规定较为原则、概括，缺少立法规定本身的明确性和可操作性，造成《预防未成年人犯罪法》在实践中无法得到有效地落实。胡云腾、公方彬等专家指出，在修订《预防未成年人犯罪法》时，应当减少概括性、宣示性、描述性的条文表述，增强条文内容的明确性和具体化，提高本法在实践适用中的法律刚性和可操作性，使《预防未成年人犯罪法》成为有关机关解决具体问题可以直接援引的法律依据。

二、修订《预防未成年人犯罪法》需要重点关注的问题

（一）明确规定统筹负责预防未成年人犯罪工作的专门机构

与会专家一致表示，确定负责预防未成年人犯罪的专门机构是决定本法规定能否在实践中得到有效实施的基础和前提。如果没有一个统筹负责预防未成年人犯罪工作的专门机构，实践中就缺少了落实有关法律规定的责任主体，即使法律规定得再好，也难以将其落到实处和发挥立法应有的作用。相反，有了统筹负责预防未成年人犯罪工作的专门机构，将权力和责任统一其身，有权力就有责任，有责任就有怠于履责的不利后果，这样就算法律规定的相对原则一些、模糊一些，也可以从工作机制方面来督促专门机构积极履行其统筹和沟通协调的职责，指导和协调各有关部门、组织和落实预防未成年人犯罪法规定的具体职责。因此，本次修订《预防未成年人犯罪法》，首先需要解决的问题就是明确统筹负责预防未成年人犯罪工作的专门机构。

张寒玉提出，未成年人享有的权利从反面来讲也就是成年人应尽的义务，应当在立法中对各有关主体的权利义务作出明确规定。宋英辉、蒋明等专家也认为，法院系统和检察院系统很早就有专门办理未成年人刑事案件的少年法庭和未成年人检察处（科）的设置，体现了我国社会主义司法制度一贯对涉嫌犯罪未成年人的特别待遇。未成年人保护法、刑事诉讼法都对专门机构或者专人办理未成年人案件作了规定。①《未成年人保护法》第55条规定：公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。《刑事诉讼法》第277条规定：对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。 人民法院、人民检察院和公安机关办理未成年人刑事案件，应当保障未成年人行使其诉讼权利，保障未成年人得到法律帮助，并由熟悉未成年人身心特点的审判人员、检察人员、侦查人员承办。2019年最高人民检察院进行内设机构改革，设立了专门负责未成年人检察工作的检察厅②第九检察厅“负责对法律规定由最高人民检察院办理的未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉，开展相关立案监督、侦查监督、审判监督以及相关案件的补充侦查。开展未成年人司法保护和预防未成年人犯罪工作。”，这为《预防未成年人犯罪法》从法律层面进一步明确规定统筹负责预防未成年人犯罪工作的专门机构提供了参考样本和可行性论证。

预防未成年人犯罪是一个需要多部门联动共治、全社会广泛参与的综合治理问题，这就要求统筹负责这一工作的专门机构应当具有很高的权威性和很强的协调各方主体和整合多方资源的能力。关于由哪个机构承担各有关部门在预防未成年人犯罪方面的统筹和沟通协调职能，有不同的方案。公方彬等专家表示，鉴于共青团在青少年权益保护工作中的重要作用，可以考虑由共青团作为统筹负责和沟通协调预防未成年人犯罪的专门机构。路琦等专家认为，从制度设计的可行性考虑，由中央政法委员会统筹负责全国的预防未成年人犯罪工作，由各地政法委员会统筹负责本地区的预防未成年人犯罪工作，这一方案在现实情况下更具可行性，也更能保证这一统筹协调工作机制在实践中得到良好运行。对此，路琦进一步建议，可以在各级政法委员会、综治办领导下，创立无标签色彩的专门机构，这个专门机构应为一个实体机构，如“青少年社会适应性（社会性发展）指导中心”,并且可以将现有的观护机构整合在其下。

（二）完善未成年人不良行为的类型体系

建立一套较为完善的未成年人不良行为类型体系是实现对未成年人不良行为早期干预、防止不良行为升级为犯罪行为、有效预防未成年人犯罪的重要内容。宋英辉等专家提出，现行《预防未成年人犯罪法》将未成年人不良行为的分类与现行《治安管理处罚法》、《刑法》的有关规定不相契合，本次修订预防未成年人犯罪法，是继续沿用现行立法对未成年人不良行为、严重不良行为、犯罪行为的分类标准，还是将未成年人的行为类型分为不良行为、违反治安管理的行为和未达刑事责任年龄触犯刑法的行为，需要进一步研究。

不管采取哪种行为分类方法，与会专家都认为，随着我国社会经济的发展，实践中也出现了一些现行立法中没有规定的未成年人不良行为类型，比如吸烟、酗酒、滥用药物、沉迷网络等。另外，学生之间发生的暴力、欺凌等行为，也可以归类在不良行为等类型中。对于这些新出现的未成年人不良行为或者严重不良行为，应当在修订《预防未成年人犯罪法》时予以增加。

（三）完善有关工读学校制度的法律规定

专门学校和收容教养的实践效果不佳，问题较多，特别是收容教养制度，并未起到法律规定的应有功能。这其中既有实践操作方面的原因，也有立法规定较为概括、缺乏可操作性的原因。因此，准确界定专门学校和收容教养制度在预防未成年人犯罪工作中的定位，理顺两项制度在立法上的衔接关系，完善两项制度的立法内容，激活两项制度的法律功能，是本次修订《预防未成年人犯罪法》需要解决的立法问题。与会专家针对专门学校和收容教养制度进行了深入热烈的讨论。主要包括以下几个方面：

第一，将《预防未成年人犯罪法》中使用的“工读学校”一词改为“专门学校”，保持与未成年人保护法的规定相一致。

第二，明确专门学校的性质。宋英辉、张寒玉等专家认为，应当将专门教育纳入国民教育体系，和义务教育、特殊教育是一种并列关系。宋英辉也指出，与普通学校不同的是，由于专门学校的对象主要是有严重不良行为的未成年人，因而专门学校承担的责任更多，不仅要教授未成年人知识，还要教育矫治未成年人的行为和心理问题。

第三，明确规定专门学校的适用对象，即哪些未成年人可以进入专门学校，哪些未成年人应当进入专门学校。

第四，明确送入和转出专门学校的程序。首先，在将未成年人送入专门学校的问题上，宋英辉、路琦等提出，在制度设计上可以分为两种送入方式：一种是未成年人及其父母或者其他监护人自愿申请将未成年人送入专门学校；另一种是对于具有法律规定的某些特殊情形的未成年人，有关机关可以强制将其送入专门学校。其次，在决定主体上，路琦进一步建议，由统筹负责预防未成年人犯罪工作的专门机构决定是否将未成年人送入专门学校。对于不需要送入专门学校的有不良行为的未成年人，由该专门机构负责衔接其他部门或者有关的社会资源对未成年人开展适当的教育引导或者教育矫治。再次，在决定程序上，可以采取听证会的方式，由专门机构邀请未成年人的父母或者其他监护人、有关部门的代表共同参加，各方充分陈述观点、表达意见，在此基础上决定是否将未成年人送入专门学校。同时，立法还要对专门机构作出的强制将未成年人送入专门学校的决定规定相应的救济途径。最后，对于未成年人从专门学校转出的程序，如果未成年人本人或者其父母、监护人提出转出专门学校申请的，由该专门机构组织有关力量对未成年人在专门学校的矫治效果和日常表现等情况进行综合评估后作出是否同意未成年人转出专门学校的决定。对于不同意转出的决定，专门机构应当向未成年人及其父母或其他监护人说明理由，并告知其相应的救济途径。

第五，明确国家对专门学校的政策扶持、经费保障等内容。路琦、赵智鸿等专家指出，应当在法律上明确规定国家对专门学校给予一定的政策倾斜和扶持，例如需要保证专门学校的硬件设施、运营经费和师资配备，需要提高专门学校的教师待遇、优化专门学校教师的职称评定、关注专门学校教师在长期压力下的亚健康问题等。

（四）完善有关收容教养制度的法律规定

关于收容教养制度，与会专家讨论的问题主要集中在以下方面：

一是收容教养的适用对象。有专家认为，对未满12周岁的未成年人不能适用收容教养。对此，蒋明指出，实践中有不少12周岁以下的未成年人实施违法行为甚至是非常恶劣的行为，如果绝对排除对12周岁以下的未成年人适用收容教养，实践中公安机关可能就没办法约束这些未成年人。

二是收容教养的适用程序。收容教养是否应当与专门学校的适用程序区别开来，分别由不同的主体按照不同的程序来进行。宋英辉认为，可以借鉴现行刑事诉讼法关于精神病人强制医疗程序的程序设计对收容教养制度进行司法化改造，在决定是否对未成年人采取收容教养措施时采取法院决定的司法处理程序，由法院经过法律规定的程序进行全面审查后作出是否对未成年人适用收容教养的决定。路琦表示，收容教养的程序也可以有别的选择，可以与专门学校适用同一决定程序。具体而言，对于专门机构以听证的方式听取各方意见后，专门机构可以作出是否将未成年人送入专门学校的决定，也可以直接决定对未成年人采取收容教养。

三是收容教养的执行场所。宋英辉指出，当前对收容教养的执行场所，主要有两种改革建议：一是在未成年犯管教所内设置专门的收容教养专区；二是由专门学校承担收容教养的职能或者在每个省设置一个类似于专门学校的独立收容教养机构。宋英辉认为，最理想的方案是设置类似于专门学校的独立收容教养机构，不过实施起来有难度。路琦指出，可以利用现有的专门学校来作为收容教养的执行场所，可以对专门学校的功能进行划分，也可以进行适当的空间隔离，这样既保障收容教养与专门教育有所区分，同时又可保障被收容教养的未成年人有更好的机会接受义务教育。肖建国结合北京市海淀寄读学校的具体做法，指出专门学校在教育矫治未成年人方面有不可替代的优势。

（五）突出对流浪、乞讨、身份不明等重点未成年人群体的犯罪预防

对特殊群体未成年人可能实施违法犯罪行为的预防，是在《预防未成年人犯罪法》还是在《未成年人保护法》中规定，有不同认识。宋英辉、蒋明认为，应当在《预防未成年人犯罪法》中对特殊群体的犯罪预防问题加以规定。这些特殊群体的未成年人往往容易出现不良行为或者相对严重的违法犯罪行为，因而需要在《预防未成年人犯罪法》中针对这些特殊群体未成年人作出有针对性的预防和帮教规定，降低这些特殊群体未成年人实施不良行为或者违法犯罪行为的风险。路琦则主张，对特殊群体违法犯罪的预防可以放到修改后的《未成年人保护法》中，作为“社会关爱”、“司法保护”的一项重要内容，这样社会各方，尤其是特殊群体未成年人及其家庭可能更加容易接受。

（六）对现行《预防未成年人犯罪法》某些具体条文的修改建议

主要包括：第一，增加家庭教育的内容。宋英辉、赵智鸿指出，修订预防未成年人犯罪法，应当在立法上突出家庭教育在预防未成年人犯罪中的重要作用，明确未成年人父母或其他监护人对未成年人负有的教育责任以及不履行教育责任的法律后果。第二，增加新婚夫妇的婚前教育制度。张寒玉、赵智鸿指出，《预防未成年人犯罪法》应当增加对新婚夫妇进行婚前教育的内容，使新婚夫妇在结婚时了解其抚养和教育子女的责任，掌握如何开展家庭教育和抚养子女等方面的基础知识。第三，加强对预防未成年人犯罪法的宣传。张寒玉主张在修订后的《预防未成年人犯罪法》中增加一条“家庭、学校、政府部门、司法机关等，都有以适当方式积极普法，使未成年人及社会公众知晓本法的原则和规定”的规定。赵智鸿建议，在现行《预防未成年人犯罪法》第7条中增加“对行为规范的教育”，并在最后加上“树立正确的世界观、人身观和价值观教育”；在第30条中增加“不得含有渲染暴力、拜金、低俗、媚俗、色情、赌博、恐怖活动等危害未成年人身心健康的内容。”

此外，与会专家还对《预防未成年人犯罪法》专家建议修订稿进行了深入讨论，并就专家修改稿中存在的一些问题提出了意见和建议。