中国旅游40年治理体系的演变与再认识

张辉 范梦余 王佳莹

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.003

改革开放之初，邓小平同志关于旅游的5次讲话，吹响了中国旅游业崛起的号角。历经40年，中国国内旅游市场、出境旅游市场从无到有、从小到大，规模已经稳居世界第一位;入境旅游市场从1978年接待外国游客22.9万人次，到2017年接待外国游客2917万人次，规模扩大了127倍，稳居世界第四位。中国旅游业高速发展是众多驱动因素的集成，中国旅游治理体系的完善与发展是其中一条极为重要的主线。在全域旅游广泛发展、旅游治理理念从“小旅游”逐渐转向“大旅游”的新形势下，在文化和旅游部成立、文化和旅游日益深度融合的新背景下，梳理和重新认识中国旅游治理体系演变的逻辑与思路，对于旅游治理体系的持续优化、旅游产业的持续发展具有重要的指导意义。中央机构与国家旅游主管部门、国家旅游主管部门与地方旅游主管部门、旅游主管部门与旅游协会3对主体的关系变动刻画了中国旅游治理体系演变的主要过程。本文从中国旅游治理体系构成主体的视角切入，对中国旅游治理体系的历史经验和演变进程进行梳理，对新形势、新背景下旅游治理的工作导向进行有益探索。

一、 中国旅游治理主体的演变与逻辑

1. 中央机构旅游领导机制

旅游业是综合性产业，加之中国旅游业起步低、难度大，仅依靠旅游主管部门难以有效推进，因此需要中央机构的领导和统筹协调。从中国旅游治理的实践来看，中央机构从改革开放进程和宏观经济发展形势出发，理性判断和明确旅游业在不同发展阶段的定位，先后5次适时调整领导机构机制，领导方式由正式机构向会议机制演变，工作重心由“领导”向“协调”转变，以顺应和推动旅游发展形势。1978年，中央成立旅游工作领导小组，推进解决旅游起步的相关事宜;1986年，国务院成立旅游协调领导小组，致力于解决重点旅游区域发展、重点旅游项目建设等一系列重要事务;1988年，国务院成立旅游事业委员会，加速解决一些阻碍旅游业发展的急难问题;2000年，国务院又设立全国假日旅游部际协调会议，以应对全国休假制度调整后假日旅游需求迅猛增长的问题;2014年，国务院适时设立旅游工作部际联席会议制度，以应对大众旅游和国民休闲时代对部门协调提出的新要求。

2. 国家旅游主管部门管理机制

国家旅游主管部门管理机制的演变更为复杂。从管理机构来看，受顶层机构调整影响，国家旅游主管部门经历4次调整，前两次调整较小，主要是名称的更换，确立了国家旅游局的牌子;第三次调整是1993年，国家旅游局成为国务院直属机构;第四次调整是2018年4月8日，文化和旅游部正式挂牌，原国家旅游局主要职能并入文化和旅游部。

受部门“三定方案”调整影响，国家旅游主管部门的主要职能也发生多次变动，从服务外国入境旅游到3大旅游市场全面开花，从管理和开发到综合协调和应急救援。不同时期旅游主管部门的工作重点既受当时旅游发展形势的影响，也与历任领导的领导风格存在密切关系，总的来说经历了旅游建设、旅游行业管理、旅游市场开发、旅游拓展、旅游产业促进的演变。

3. 地方旅游管理部门管理机制

旅游管理部门的机构改革是一个自上而下的过程，自1978年开始，各省级旅游局纷纷成立，随后，各市、縣一级的旅游局也逐渐成立。考虑到地方具体情况，部分市、县并未组建独立的旅游局，而是与文化、广播、文物、体育等职能部门融合，组建融合性的旅游部门，如文化体育旅游局、文化广播旅游局、文物旅游局等。

为提高在旅游管理工作中的统筹协调能力，2015年之前，多数省市区成立旅游发展领导小组，2015年开始，在国家旅游局的推动下，全国掀起成立旅游发展委员会的热潮，到2017年年底，已经有25个省市区成立旅游发展委员会。随着文化和旅游部挂牌，各地方的旅游管理部门将会展开新一轮的机构调整。

4. 旅游行业协会协理机制

通常情况下，行业协会是政府与企业的桥梁，在沟通、协调、监督、自律方面发挥积极作用。长期以来，中国旅游协会都是政府机构的附庸，直到2016年年底，才与国家旅游局脱钩，开始真正独立地发挥作用;而地方旅游协会，在旅游发展中发挥着更加显著的作用，积极参与地方的景区评A、饭店评星、导游等级考试等活动中，这与旅游行政部门是否权力下放有着较深的联系。

二、 全域旅游视域下旅游治理体系的再认识

中国旅游发展40年，旅游治理体系不断演化和完善，但是“部门治理”的旅游治理模式一直没有改变，这在“小旅游”时代是适宜的，能够带动中国旅游的快速发展。随着中国进入大众旅游时代，全域旅游兴起，中国旅游由“小旅游”向“大旅游”转变，“部门治理”模式的弊端逐渐凸显，适宜性也遭遇严峻挑战。这根源于“小旅游”与“大旅游”存在两个本质性的差异，一是旅游形态的不同，二是旅游推动要素的不同。

在小旅游时代，旅游形态是单一的观光旅游，旅游成长的推动要素主要是劳动和资源这两个要素。旅游发展主要依托的空间是景区，产业是旅行社和酒店，制度设计虽然会对旅游产生一定的影响，但是旅游管理部门仍然可以较为完整地承担起旅游治理工作。

在大旅游时代，旅游形态是综合的，观光、度假、休闲、研学、旅居将成为旅游的常态，旅游成长推动要素主要是资本与技术。一个旅游目的地要发展不同的旅游形态，就必须要有不同的空间形态，这就需要有景区、度假区、旅游小镇、旅游街区、旅游购物区、旅游基地、旅游综合体、露营地、旅游风景道等不同的空间形态来支撑。在“部门治理”的模式下，这些新型空间形态对政策、规划及土地等要素上的需求已经超出旅游部门的管理权限，涉及其他部门的核心利益，容易引起部门间的纠纷，从而阻滞相应旅游形态的发展，例如旅居车上路难、汽车营地要地难等问题。

总体来说，在全域旅游视域下，旅游的规模与形态已经发生了质变，旅游产业边界越来越模糊，旅游空间已经延伸至世界范围，在这种情况下，旅游的治理需要从部门治理向全社会共同治理转变，围绕旅游便利化，重点发挥监督与监察职能。如何构建一个“大旅游”时代下统一有效的旅游治理模式，成为新组建的文化和旅游主管部门面临的一个重大课题。

三、 机构改革背景下旅游治理体系的优化方向

1. 推进旅游便利化建设，提升旅游服务品质

旅游便利化是大众旅游时代的一个重要前提，也是新一轮国务院机构改革中易被忽视的环节。各地在全域旅游实践中，应依据区域内现有资源、设施和服务系统，以旅游便利化为目标规划一套完整系统的服务管理体系，以充分满足和适应旅游者追求优质、便利的旅游需求发展。具体而言，旅游目的地不仅应规划完善度假区、旅游小镇、自驾营地、度假项目、旅游风景道等硬件设施建设和管理，更应注重设计优化旅游目的地的车辆租赁系统、标识系统、旅游代理系统、旅游公共服务系统等服务性和政策性的软件服务。此外，我国还应进一步促进新兴的短租、分时度假、分权度假、技术型消费（如滑雪、滑翔、潜水等）、房车等旅游业态的便利化发展。

2. 转变部门治理方式，强化社会公共治理机制

以部门治理为主的旅游治理方式与“大旅游”跨行业、跨部门发展逐渐脱轨，由部门治理向社会公共治理方式的转变是我国旅游治理方式的发展趋势。各级文化和旅游行政管理部门应围绕旅游便利化目标，统筹协调和监督监察涉及旅游要素发展的相关部门，类似于安监委和生态环境部对生产安全和环境保护等方面实施的监督和监察。各地应兼顾定居者和移动者的社会公共管理，不断加强和完善旅游信息、旅游安全、旅游交通等旅游公共治理机制。如旅游目的地的高速公路服务区应及时开展“服务区革命”，将服务重点由货运车辆转向自驾旅游车辆，强化服务区休闲、购物、导览等旅游功能，完善旅游公共治理结构。

3. 强化行业协会协理职能，完善旅游治理体系

文化和旅游行政部门应优化政府和协会在未来旅游治理结构中的关系和定位，重点发挥自身监督监察职能，强化行业协会对各旅游产业的协理职能，特别加强旅游行业协会在制定和实施旅游景区、旅游设施、旅游服务、旅游产品等行业标准与等级评定方面的话语权。各级旅游行业协会应更加积极地参与旅游市场规范、行业自律的实践中，充分发挥政府和市场间的桥梁纽带作用，促进旅游治理体系的完善。此外，各地旅游行业协会应不断拓宽和细分旅游产业类型，鼓励自发成立地區邮轮、潜水、低空飞行等新兴行业协会，加强协会间和协会内部交流，引导新兴旅游行业健康有序发展。

（第一作者系该院教授、博士生导师，第二、第三作者系该院博士研究生;收稿日期：2018-11-05）