以科学思维完善法治评估

张霞

系统思维 公众思维

辩证思维 规范思维

张霞西南政法大学经济法学院博士研究生

法治评估通过指标对各个法治变量进行操作性界定，从而使抽象的法治状况具体化，并可以准确地观察法治变化的状态。本文通过对世界正义指数、余杭法治指数等评估体系科学性的反思，提出运用系统思维、公众思维、辩证思维、规范思维完善法治评估的建议。

法治评估科学性的反思

世界上较有影响的法治评估是由美国律师组织发起的“世界正义工程”所建立的“世界法治指数”评估指标体系。“世界法治指数”以评估机构的中立性、评估对象的独特性、评估指标的普适性和综合性、数据来源的独立性得到了世界范围的认可，很多国家均以其作为对外投资和国际经济贸易合作的重要参考。近年来，法治评估作为中国法治建设的新兴评价方法逐渐兴起，其中，“余杭法治指数”产生了较为广泛的影响力。“余杭法治指数”以相关专家学者在浙江省杭州市余杭区开展的法治建设评估实践所获得的指数为基础，由法学专家负责设计评估体系，评估亦由法学专家进行，评估的主要依据包括：1.反映执政党及其党员清廉度数据；2.犯罪和治安处罚案件数据；3.权利救济案件数据。余杭法治指数实施以来取得了良好的社会效果，获得广泛的关注与认可，但其仍然存在以下问题。

（一）定量评估缺乏深入分析

定量指标是高度精练的数据，其数值是通过统计学的数学运算形成，具有相当的中立性、客观性，但不是直接的社会科学成果，需要加以分析、评判才能运用于各种决策。数据检验的方法主要有：1.信度检验，即采取同一方法对同一对象反复进行测量，以检验结果的一致性程度。2.效度检验，即通过各种测量方式或指标检验同一变量，并比较各种方式或指标的监测结果以检验测量目标与测量内容之间的适合性与相符性。3.内在一致性检验。法治的各个指标从不同侧面体现总体概念，指标检验高度一致才能准确反映同一事物的内在结构。在法治评估的主体多元化的情况下，如果各个主体对于同一对象的评估结果截然相反，那么必然存在极端现象，在统计时应当予以筛除。4.稳健性检验。法治指数在反映各个地区法治建设状况的同时，也是比较地方法治环境、对外招商引资的重要参考指标，法治状况的变化应当及时反映在法治指数的数据变化中，如果指数权重和计算方法的改变对法治指数评估结果没有明显影响，那么这种评估就是稳健的。

单一指标只是对整体事实的部分反映。法治领域的很多定量指标不能直接反映法治状况。例如，一定地区的法官数量必须结合当地人口数量、经济发展状况才能形成评估指标。客观数据需要经过各种参照分析及数据检验才能形成评价指标。数据分析是提升法治评估公信力、执行力的重要突破点，而“余杭法治指数”仅仅是简单的统计数据，在定量分析方面缺乏足够的分析说明，信度审查、效度审查、一致性审查、稳健性审查均需进一步深化。

（二）定性评估缺乏准确性

实质法治理论要求法律符合公平正义、保障人权等价值理念。定性评估将法治状况转化为不同的价值观，如公正、效率等，根据各种事实情况评判一个地区法治建设符合法治价值的状况。专家以文字表示对司法公正程度、法治满意程度等的评价，指标不涉及数学计算，更多是一种法学专家的专业意见。定性评估指标通过访谈、文献审查等方法，由专业评估者在第一手资料的基础上根据法治的价值理念标准做出定性判断。“余杭法治指数”评估体系主要包括：1.群众满意度评估（占总指数的35%）；2.党委、人大、政府以及司法工作人员内部组评估（占总指数的17.5%）；3. 大学教授、企业家、新闻记者等外部组评估（占总指数的17.5%）；4.专家组评估（占总指数的30%）。评估者的主观认识完全依靠“个人智慧”，缺乏检验和调整的科学标准。由于评估者不可能掌握所有的情况，主观判断的随意性没有制度约束，定性评估的准确性难以保障。

（三）评估指标缺乏统一性

法治评估的功能之一是形成规范统一的法治评价标准，对各个地区、各个行业之间的法治建设状况进行横向的比较。由于“余杭法治指数”以定性评估为前提，将“经济政治体制、法治发展水平等差异”等模糊的定性判断作为调查评估的要素，导致调查评估的结果缺乏统一对比口径，数据缺乏可比性。“余杭法治指数”的评估结果无法作为余杭地区与其他地区法治建设状况比较的参数，评估方式也很难在全国范围内进行推广。法治评估的目的是为了查找法治建设存在的不足及改进的重点，比较不同法治建设方式的优劣差距。如果法治评估指标缺乏统一性，不能进行不同区域法治建设成果对比，则难以实现法治评估梳理和查找法治建设疏漏与问题的作用，也很难承担起推动国家法治进程的核心功能。

用科学思维完善法治评估

我国的法治评估处于探索阶段，有一个从理论到实践完善的过程。针对法治评估存在的上述问题，运用系统性思维、辩证思维、公众思维、科学思维等科学思维方式完善法治评估工作，有助于法治评估真正成为辅助政府科学决策、推进法治建设的重要工具。

(一)以系统性思维完善法治评估深入性

法治建设是中国特色社会主义建设的组成部分，需要与经济社会各方面的发展整体协调。法治并不是脱离社会生活而存在，法治建设的状况对

余杭法治指数

评估的主要依据包括：

1.反映执政党及其党员清廉度数据

2.犯罪和治安处罚案件数据

3.权利救济案件数据社会发展有一定的推动或阻碍作用，但不是法治建设决定着社会发展，而是社会发展状况决定着法治建设的方法、特征和具体状态。例如：城市化速度的过快增长导致城市犯罪现象的增加，大量人口快速流向大城市，造成社会秩序的平衡受到破坏，一系列社会问题接连不断，在某种程度上恶化了城市的法治环境；收入分配差距过大导致法治环境恶化，我国的基尼系数（Gini coefficient）从改革开放初期的0.20增加至2017年的0.469（超过收入分配差距的警戒线0.45），收入分配差距较大造成社会缺少安定性。综上，社会经济发展不平衡是影响法治状况的重要原因，人均GDP、基尼系数、失业人口比例等指标，往往是法治的先行指标，而法治指标属于滞后性的指标，法治环境的恶化，一定程度上是社会经济发展的某种负面结果。

以系统性思维完善法治评估要求我们：首先，在法治评估时应有相应的指标体现社会经济发展状况，如评估地区的人均GDP、基尼系数、失业人口比例等指标。其次，在做出法治评估结论时应充分考虑影响法治的社会经济因素，从社会因素、法治建设工作各个方面综合评判各地区法治差异的成因，结合社会发展趋势预测各地区法治状况的未来可能趋势。最后，通过对社会经济指标的解读，研究法治指标与社会经济指标的关联规律，确定法治发展的历史阶段，并采取有针对性的措施，以增强法治建设的效果。

(二)以公众思维完善法治评估广泛性

法治具有对社会公共利益和公共秩序的恢复、补救和建构功能，因此，科学思维立足于以公众思维修复社会关系，解决社会问题。在法治评估体系中建立公众意见反映机制，对政府及司法部门的自我评估加以修正，并建立相应的社会风险预警机制，是通过法治评估反映和化解社会矛盾、维护社会稳定的重要体现。

法治评估中，定性评估由专家根据法治的价值理念标准做出定性判断。定量评估由专家的调查、统计分析形成最终的评估数值。两种评估都以专家评估为主，但专家意见不能代替民众的直接意愿表达。法律的执行效果及公众对法律实施效果的体验，更能反映一个国家法治的实际情况。例如，立法参与感这类法治指标，“对立法机关而言，立法公众参与并不完全在于立法机关采取了什么措施，公布了多少立法草案，关键在于人民群众的感受，人民群众对立法公众参与的满意度、获得感”。因此，公众的法治评价与意愿表达是法治评估体系中不可缺少的重要因素，以全面地反映社会底层民众在内的所有民众所经历的实际法治状况。

中国特色的法治建设评估主要是由政府主导，由于“自己评自己”，缺乏中立性、客观性。因此，改进法治建设评估的主要措施在于发展公众评估，主要包括以下几个方面：1.为了克服内部评估的局限性，法治评估必须减少政府部门的自身评价，提高外部评估比重，邀请公众参与评估，以反映法治建设的社会效果。2.公众评估的范围应涵盖法治建设的主要内容。在“世界法治指数”评估体系中公众评估的事项涉及各个法治领域，例如政府权力、腐败、基本权利、司法等。“余杭法治指数”仅限于“公众法治满意度”评估，限制了公众评估的效果和影响力。3.公众评估的分值比重应加强，现有法治建设评估中公众评估的分值比重远远低于专家评估，而世界正义指数法治评估中公众评估分值的比重接近于专家评估分值比重。公众作为法治建设的最终感受者，能直接感受到司法效率、法律执行效果等变化。因此，应当保证公众评估的分值比重不低于专业人士评估的分值比重。

(三)以辩证思维完善法治评估全面性

法治评估的主观评价与客观指标之间并非孤立、静止、单一的关系，而是存在对立统一的辩证关系。在我国现行的法治建设评估中，体现法治主观评价的主要指标是“法治满意度”，如何辩证地评判“法治满意度”这一指标？首先，我们不能单一评判“法治满意度”数据的变化。法治满意度与司法部门的工作效率、职能发挥、社会经济发展等多重因素相关。法治满意度评估值与法治建设状况并不完全正相关，并不是法治满意度评估值上升就代表法治建设进步，法治满意度评估值下降就代表法治建设退步。例如，近年来由于房地产行业不景气、矿产资源行业产能过剩，很多企业的资金链断裂，大量民间借贷的案件诉至法院，民间借贷案件数量的迅速增长加大了法院的办案压力，很多被告人下落不明，没有资产，法院难以执行，案件执行率受到影响。这一状况是由于经济形势导致，并非法治工作部门的工作出现失误。另一方面，在社会经济比较繁荣的阶段，也许法治工作部门的工作并无改变，但由于社会治安形势好转，人人安居乐业，整个社会呈现良性发展，公众的法治满意度会较高。

其次，法治满意度与人均GDP等社会经济指标之间的联系并不是简单的线性关系，而是如孔子所说：“不患寡而患不均，不患贫而患不安。”例如，在社会发展停滞、信息闭塞状况下，人们的法治满意度可能并不低；当人均GDP迅速上升时，由于人们的社会需求增加、法治预期提升，法治满意度可能反而会下降；当社会发展非常完善时，人们的法治满意度又会达到一个较高水平。因此，以辩证思维完善法治评估要求我们充分地认识公众法治满意度的形成原因。社会经济指标变化较大时，法治评估应当对社会经济的促进或阻碍因素进行充分的分析，论证公众法治满意度的合理性，保证评估的科学性。

再次，法治满意度与法治状况之间也存在背离的情况。在社会发展的特定阶段，法治满意度与公众的法治预期呈负相关。法治相对落后地区，由于公众对法治的期望值及要求较低，法治满意度反而较高。法治发达地区的公众法治意识较强，对法治的预期值也更高，对法治的主观评价会更加严格，法治满意度的评分可能反而会低于落后地区。因此，法治满意度只能衡量一个地区的法治建设与当地的社会经济文化建设是否协调，是否符合公众的预期，并不能绝对地衡量一个地区的法治完善程度。在衡量法治建设的状况时不能完全依靠法治满意度，应当以法治主观评价和法治状况的客观定量评估综合衡量，通过法治主观评价与客观指标的相互验证、相互对比，进而揭示法治状况的真实水平，准确评估法治建设的社会效果。

“余杭法治指数”评估体系主要包括：

1.群众满意度评估（占总指数的35%）

2. 党委、人大、政府以及司法工作人员内部组评估（占总指数的17.5%）

3. 大学教授、企业家、新闻记者等外部组评估（占总指数的17.5%）

4.专家组评估（占总指数的30%）

最后，在法治建设评估中，公众法治满意度与法治工作部门的自我评估之间差距较大时，既不能简单依靠法治工作部门的自我评估，也不宜单独依赖公众意见，而应该把法治工作部门的自我评估与公众意见、法治客观指标结合起来分析。法治观念的复杂和法治评估过程的繁琐决定任何一种法治评估方法都是不完美的科学，只有相对的科学性。法治满意度指标与法治客观指标的差距原因包括统计数据不真实、测评有效性差、社会评价理性程度低等。根据不同的原因对比分析，采取针对性的完善措施，对法治部门自我评价进行修正，或对社会评价加以引导。

(四)以规范性思维完善法治评估统一性

法治状况的评价属于宏观层面的评估，不局限于对某些事件的描述，需要的是用“大数据”反映法治建设的宏观面貌、整体状态。法治评估的规范化首先要求数据来源客观准确，数据来源准确性决定着法治评估结论是否能正确反映社会法治状况，是否能为政府决策提供客观真实的参考依据。因此，法治评估数据来源的客观性、准确性是评估结果准确的根源。有些国际组织的法治评估完全从第三方来源收集数据，保证数据来源的独立性与真实性，而世界法治指数评估均是通过严格的程序调查、收集第一手数据，保证数据来源的客观、真实，以增强世界法治指数评估的公信度。法治建设评估数据来源主要有统计部门发布的数据、社会调查采集的数据、法治部门内部数据等。各种来源的数据都有一个审查的问题，根据我们国家的实际情况，完全脱离法治部门的内部数据进行法治评估是不现实的，近年来，法治部门的信息化建设有力地促进了各种司法数据的收集，借助各种先进的电子信息设备，法治建设、司法工作的方方面面都转换为各种明确的数据。例如刑事判决比例、民事判决自动履行率等数据只存在于法治部门的内部数据。既然在法治建设评估中法治部门内部数据的采用是不可避免的，我们要做的是提高内部数据的科技含量，通过信息技术的科学手段对数据进行筛查、审查，促进内部数据的客观真实性。例如：人民法院通过智慧法院建设实现司法数据的智能化，透过数据看本质，使数据成为指导我们工作的有力工具，探索数据背后的价值和制定精确的决策。司法数据是法治评估的重要基础，深度分析司法统计数据可以从宏观层面评估法治建设的进度、社会法治发展状况。

其次，法治评估的规范化还要求指标体系的普遍适用性。世界法治指数之所以受到国际社会的普遍认可，就在于世界法治指数的评估指标体系尊重法治文化的共同特性，对各种法律文化体系的特有观点、立场均没有纳入指标体系，从而能够适应经济、文化和社会制度差异巨大的不同国家，被评估方普遍接受。

我国现行的法治评估仍处于探索阶段，以各地方政府为主导，从历史的纵向轨迹可以反映一个地区历年来的法治建设状况，但跨区域的横向比较因为缺乏统一的标准，使得各地区的法治指数实质上缺乏可比性。在国家统一评估规范方面，《社会治安综合治理基础数据规范》提供了有益的参考。2016年1月28日，国家质检总局、中央综治办、国家标准委共同发布的《社会治安综合治理基础数据规范》，是社会治安综合治理工作的第一个国家标准。该规范采用“9+X”模式，9大基础模块为综治组织及综合业务、实有人口、特殊人群、重点青少年、非公有制经济组织和社会组织、社会治安、矛盾纠纷排查化解、校园及周边安全、护路护线9个方面的重点工作。X是各地、各层级根据业务工作需要进行的个性化设置和扩展延伸。在“9+X”基础上实现大数据挖掘、研判分析、统计报表、综合查询等深度运用，为社会治安综合治理工作的开展提供重要依据和保障。综上，法治评估标准应当避免以省情、市情、区情、县情等特殊情况为考量重点，而是应当强调法治的普遍性，逐步在全国范围内建立统一的法治评估规范，从而使得各地区的法治评估结果具有可比性，共同构成国家的宏观法治评估体系。

结语

法治化可以体现在法治的“文本——行动——观念”三个层面，即在地方实现制度系统的法治化、行动系统的法治化和观念系统的法治化。将科学思维运用于法治评估，首先，要求我们以公众思维在法治评估中充分反映公众的法治主观评价、反映民众的意愿；其次，要求我们以系统性思维、辩证思维理性的评判“公众法治满意度”等法治指标的合理部分；最后，以规范性思维促进法治评估统一规范的建立，使各地区法治评估具有可比性，实现法治评估客观、中立、准确，得到社会广泛认可，对科学决策产生有益的支撑作用。