政府性债务风险问题研究

【摘要】截至2017年年末，超过16.47万亿的地方政府性债务问题引起了国内的广泛关注，巨额的债务规模给地方财政带来显著压力，债务风险危机严重，地方政府偿债资金来源问题更逐渐成为影响地方政府支出結构与效率的约束性因素。本项目通过分析地方债的风险类型及安全隐患，明确偿债资金来源的风险主体地位，剖析依赖土地出让为主要偿债资金来源的危害，直面地方政府融资平台转型发展中的挑战，基于偿债资金来源视角提出防治地方政府性债务风险的对策建议。

【关键词】地方政府债务  偿债资金来源  土地财政  融资平台

一、地方债的风险类型及安全隐患

（一）规模风险

2008年国际金融危机以来，为应对经济低迷，刺激经济增长，国家出台了“四万亿”投资计划，各级地方政府为实现融资成立了各种融资平台，债务规模呈爆发式高速度的增长模式。截至2017年，我国政府债务余额29.95万亿元，其中地方政府债务余额16.47万亿元。仍然控制在全国人大批准的范围之内。

由上图这份数据可以看出，我国以贵州为代表的中西部地区的负债率处于较高水平，而全国范围内绝大部分地区债务率高达数倍，由此可以看出，无论是从金额还是范围上看，我国的债务规模都是庞大的。从地方政府债务余额的增长率明显超过地方财政收入情况上看，我国地方债务余额发展基本独立于财政收入的增长， “债务是延迟的税收”，马克思的这句话道出当今许多国家在债务压力下，税收或许会成为偿债的主要来源。

总体来说，当前债务余额或许很难构成爆发式的债务危机，但巨额的债务规模势必会给我国大部分地区地方财政带来显著压力，成为我国经济发展中不可忽视的风险隐患。

（二）偿债资金来源风险

我国地方债务偿付的途径主要有以下几个方面：所投项目自身的经营收入、政府税收收入、出让土地收入、举借新债等。目前，地方政府性债务偿还的主要来源是土地出让金收入，有的债务直接就是使用土地进行抵押贷款形成的，也就是我们说的土地财政。未来我国的地方债务风险是否会进一步扩大，主要取决于未来土地增值和税收收入情况，本文拟从以下几个方面分析偿债资金来源风险。

（1）地方政府过于依赖土地出让收入。此前财政部发布的“2017年财政收支情况”显示，2017年全国国有土地使用权出让收入52059亿元，同比增长40.7%。这一数据创下历史新高。自2011年至2016年，全国土地出让收入分别为33166亿元、28422亿元、41250亿元、42940亿元、32547亿元和37457亿元。土地价格很容易受国家土地政策和宏观调控的影响，国家对土地调控的力度直接影响到土地价格的高低。一旦地价下降，地方政府不能从土地出让中获取丰厚的土地出让金，将出现还款困难，地方政府性债务存在债务还款的高风险。

（2）全面推进“营改增”对地方税收的影响。2016年3月，国务院常务会议审议通过了全面推开营改增试点方案，明确自2016年5月1日起全面推开营改增试点，将建筑业，房地产业，金融业，生活服务业四个行业纳入试点范围。作为结构性减税的重要举措，全面推进营改增会造成中央与地方的财政收入的减少，但具体而言，对地方财政与税收的影响应该更大一点。地方税收的减少势必会影响地方政府的偿债能力，进而扩大地方债务的风险问题。现行营业税纳税人改征增值税，增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，征收率降低，造成税收收入减少;将不动产纳入抵扣范围，减税规模增大，受益面拓宽，纳税人总体税收负担减轻，但会导致缴纳税款的大幅度减小;城建税等其他税费收入下降，城市维护建设税和教育费附加作为流转税的附税， 其收入降低;财政补贴支出增大，在试点过程中，地方政府对于税负增加的企业设立专项资金，采用政府补贴，进一步扩大了政府的财政支出，加重了地方财政的负担。综上，“营改增”的全面推进对于全社会经济来说，是减负有益的好政策，但是会造成地方税收的大幅度减少，增加地方政府财政压力，进而影响地方政府的偿债能力，这就要求地方政府科学合理地做好财政预决算工作，弥补税源不足带来的缺口。

（三）地方政府融资平台问题风险

近些年，随着地方债务的较快发展，地方政府面对大幅度增加的社会支出成本和财政压力不得不采用各种手段进行债务融资活动。地方政府融资规模越来越大，债务规模也相应增大，由于地方债务管理和风险防范机制机制不健全，其凸显的问题也越来越多。部分融资平台担保行为不规范，涉嫌虚假注册，违规举债。很多融资平台自身可持续发展能力弱，受国家宏观调控的不确定性因素大，很难做到稳健持久发展。

2015年元月，《新预算法》正式出台施行，新预算法规定，除在国务院限额发行的地方政府债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，真正实现了地方政府严格管理举债的原则，紧接着国务院又出台关于加强地方政府性债务管理的意见，提出要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，上述地方政府债务管理新规的出台，真正做到了严格管理政府债务。对今后融资平台公司发展是一个极大的挑战，因此融资平台如何化解政府债务，如何转型发展，应成为经济工作者们考虑的问题。

二、防治地方政府性债务风险的对策和建议

（一）建立健全地方债务管理与风险控制体系

建立健全地方债务管理体系，严格把控债务风险，明确地方政府的信用主体认知，制定地方政府债务的偿还与救助机制，从做好政府预决算做起，针对不同的债务类型，采取不同的应对措施;把债务的举借与偿还纳入规范化，限制新债发行的主体、手段、偿还方式等;建立健全债务审核与监察机制，把地方债务的负债率、债务规模作为指标公开化、透明化，这样才能防止债务失控，防治债务风险，让地方债务在阳光下得到健康发展。

（二）加快地方经济发展，培养稳定财源

一方面，转变经济发展方式，创新发展理念与模式，改变过去单纯依靠垄断和大企业增加财源的发展观念，注重经济的生态与可持续发展。地方政府要大力扶持民营企业、小微企业，鼓励中小型企业的创新发展，例如依靠税收优惠政策来扶持民营企业的创新发展，增强地方经济的活力与动力;另一方面，发挥好财政的再分配作用，通过调节税收、转移支付等方式完善税制体制，合力开辟新税种，改革分税制完成后地方税制体制的落后性，构建地方税制新体系，提高地方政府事权财权匹配程度，更好发挥财政职能，促进地方经济发展。

（三）促进地方融资平台的转型发展

面对当前融资平台存在的种种问题，首先要妥善处理好现存债务，理清和排查现存债务的数量与规模，摸清其中存在不合法合规的问题并加以规范管理，对剩余的地方融资平台的未来盈利能力和存续发展情况进行合理预估;其次要转变融资平台的自身发展结构，科学合理定位融资平台未来可持续发展模式和自身发展方向，积极转型升级，让融资平台真正成为市场经营的主体;最后建立健全监督制约机制，充分发挥股份制经济模式下的检查监管能力，加强对融资平台运行各项流程的监管，做到监察的规范化、制度化，真正把债务风险关进制度的笼子里。

参考文献：

[1]姚瑶.我国地方政府债务膨胀成因及风险防范[D]. 江西：江西财经大学，2013.

[2]成涛林.地方政府融资平台转型发展研究——基于地方债管理新政视角[J].财政金融（现代经济探讨），2015，（10）.

基金项目：本文系安徽财经大学大学生创新创业训练计划项目研究成果，项目编号：201710378340。

作者简介：余越（1997-），女，安徽芜湖人，安徽财经大学2015级财政与公共管理学院本科生，研究方向：财政学。