科研经费管理的困境与出路
——试论科研经费治理模式的构建

李宝智

作者单位：科学技术部科技经费监管服务中心

当前，我国正在实施创新驱动发展战略，推进以科技创新为核心的全面创新。如何提高科研经费管理与使用效率，更好助力创新工作，成为党中央、科技界乃至全社会关注的焦点。近年来科研经费管理改革持续推进，出台了系列政策措施，不断为科研经费管理“松绑”。国务院第四次、第五次大督查将科研经费管理改革政策落实情况作为督查的重要内容，相关部门也组织了专项督查。从督查的结果看，新政取得了一定效果，但同时存在改革举措落地难的问题。啃下科研经费管理的“硬骨头”，对激发创新热情，建设世界科技强国意义重大。

一、经费管理的困境：新政遭遇落地难

科研经费管理改革一直在路上。近年来，为激发科技创新热情，政府部门深入落实“放管服”的总体思路，改革政策纷至沓来，文件层次之高前所未有。2014年，国务院出台《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），下放资金管理权限，增设对在职科研人员的绩效支出；2016年，继续深化改革，中办、国办联合印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），对科研单位下放大部分科研经费管理权限，取消绩效支出比例限制；2018年，国务院出台《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），进一步下放科研经费管理权限，同时提出提升科研绩效的若干措施。

各部门、各地区、各单位总体在积极贯彻国家科研经费管理改革精神，但从中央到地方，从科技管理部门、行业管理部门到科研单位，新政策在执行环节遭遇“落地难”，地方和科研单位承接下放的经费管理权限、改进对科研人员服务等工作仍存在不足之处。如，2018年国务院第四次大督查发现，仍有部分政策措施在不同地区、不同机构的落地生效上还存在问题，预算编制过细、报销难等问题依然存在。督查还发现，有单位“不敢接”中央政策，在落实50号文时结合科研实际不够，对科研经费管理比较保守。单位在承接下放的经费管理权限时顾虑重重，担心秋后算账，或被审计、纪检等工作找麻烦，仍按“严”口径管理科研经费。落实政策时，照搬照抄国家制度，导致政策在单位无法落地。在利用科研财务助理、信息化、信息公开等手段支撑科研服务工作方面主动作为不够。

科研人员认为简化经费管理仍不到位。在预算编制阶段，部分科研人员不了解预算编制和预算评估政策，担心核减经费，在预算说明中详细说明开支内容。在科研项目实施过程中，科研人员认为存在“报账难”问题，事前申请、签字审批、票据获取等繁琐的账务处理占用了大量本该用于科研的宝贵时间，此外还存在多部门交叉监管，增加不必要工作量的情况。在结题验收环节，部分科研人员认为要把项目执行期间花的每一笔经费，与申请课题时的经费预算一一“对表”，如果“对”不上，就要开动脑筋、想方设法“对齐”，否则就不能报销，经费报销事务劳神费心。

总之，政府、科研单位和科研人员等各方都认可的政策，却陷入了“落地难”，部分科研人员认为国家在放松科研经费管理，单位管理反而更严了，未充分享受到政策红利。

二、问题产生的根源：利益相关者利益冲突

除极个别“伪科研”人员，借科研之名行套取财政资金之实外，绝大多数科研人员、科研单位和政府部门三者在管好、用好科研经费上有着一致目标。作为资源和政策供给者的政府部门，旨在通过提供长期资源供给和制度激励，实现权益激励和责任惩罚的有效均衡，充分调动相关力量，激发全社会科技创新活力。作为负责任的科研单位，通过积极落实国家相关政策，提升管理服务水平，调动科研人员积极性，营造良好的创新文化，为建设创新型国家贡献更大力量。作为有担当的科研人员，在享受政策红利的同时，带领团队在科技攻关上做出更大贡献，利国利民。

之所以相关政策在落实环节存在执行难的问题，除政策衔接不够、部分科研单位担当不够等影响因素外，笔者认为问题存在的根源是利益相关者利益不协调，甚至冲突。政府、科研单位和科研人员是科研经费配置、管理和使用中最主要的三方面利益相关者，三者在管好、用好科研经费，维护好科研共同体的声誉，努力建设创新型国家上，有着一致的终极目标，但在科研项目资金具体管理使用上存在利益冲突，主要表现在：一是科研单位承接“放权”、简化管理与承担连带法人管理责任的冲突；二是科研单位提高对科研人员服务能力与无充足资源投入的冲突；三是科研人员经费自主权与单位健全内部控制的冲突；四是科研人员创新性智力劳动弥补与科研经费管理相关制度激励不足，以及科研单位弥补管理成本之间的冲突。当利益相关者利益不协调时，相关主体在开展工作时更多从本位主义考虑，难以从国家全局出发，也很难真正实现“放管服”相结合的目标。

三、解决问题的出路：转管理思维为治理思维

（一）科研经费管理与科研经费治理

纵观近年的科研经费管理改革，仍沿用“管理”思维，改革的方式为技术性调整，政策的调整或是放松管理权限，或是对管理权限在不同管理层级上的重置，而非体制革新，未能充分体现“治理”思维，未能在政府部门、科研单位和科研人员之间构建“服务伙伴”关系。

科研经费管理遵循的是“权力导向”的管制思维，以相关主体为管理对象，侧重微观层面的操作与控制，强调对科研经济活动的规制，更关注具体行为的处理和对违规行为的处罚，管理目标通常是通过监督与问责的方式得以实现。

科研经费治理遵循的是“伙伴关系”的共治思维，关心利益相关者，侧重宏观层面的财权配置，强调相关主体之间的契约与信任，更关注利益相关者的共同治理，在明确各方权责基础上，建立激励约束机制，治理目标通常通过激励与引导方式得以实现。

综上，科研经费管理与科研经费治理终极目标具有一致性，都是为了提高经费配置效率，规范资金使用行为，为科研活动提供保障，二者在思维方式和具体目标上又有显著区别。同时，科研经费治理目标的实现，离不开各科研单位良好的财务管理基础。

（二）重构利益相关者关系

构建科研经费治理模式，需要改变传统的“政府至上”的“单边治理”，建立政府、科研单位和科研人员等“利益相关者”的“共同治理”。因此，需要重新梳理利益相关者关系，进行协调、平衡，寻求利益相关者的共同利益，即“公共利益”最大化。

政府作为资源和政策的供给方，寻求资源配置的最优化，希望科研单位能规范财务管理，为科研人员提供良好的支撑服务，实现科研经费管理的规范使用，借助科研人员的创新工作，提供更多高质量科研成果。在构建新型科研经费治理模式时，应加大对市场不能有效配置资源领域的供给，按照科研经费治理思维模式，从行政主导的政策性文件向更高阶的对财政科研资金管理、使用专门立法转变，并在其中明晰各方权责，以明确底线、增强普适性，各科技计划依据此法，结合计划自身特点制订相应资金管理办法，在科研绩效上侧重结果考核，减少对科研过程的不必要干扰。

科研单位作为科研项目的依托单位，寻求经费使用效益最大化，希望从政府争取更多的资源，以助力本单位相关领域科研事业的发展，同时为国家建设创新型国家做出更大贡献。在构建新型科研经费治理模式时，应结合新形势在内控体系构建上，努力实现从合规导向到效率导向的转变，为科研人员集中精力开展科研工作做好支撑服务，以最大限度激发科研创新活力。

科研人员作为科研项目的实施者，寻求经费使用的便捷化，希望借助政府财政支持，实现本人或团队研究领域的技术突破，同时科研智力劳动价值得到充分肯定。在构建新型科研经费治理模式时，应高度自律，在集中精力做好研究工作、便捷使用经费的同时，做到不逾规、不越界。

（三）相关配套措施的保障

在协调好政府、科研单位和科研人员等利益相关者共同利益的基础上，实现新型科研经费治理模式的良好运转，还需要相关配套措施的保障。

一是开展科研经费管理、使用专门立法，明确职责、划定“红线”。过往对科研经费使用上的严重违规行为的处理，主要依据《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》等进行，但由于科研活动是创造性的智力劳动，科研过程具有较大的不确定性，因此科研规律要求科研经费的管理更具灵活性。建议提升财政科研经费管理使用政策的层次，推动开展专门立法，明确相关方职责，划定经费管理、使用的“红线”，为构建科研经费治理模式提供法律保障。

二是公开科研经费使用结果，充分发挥外部监督作用。科研经费使用结果的公开有利于实现外部监督，对营造公平竞争环境、规范使用经费具有重要作用。目前，科研经费管理办法已对信息公开提出了明确要求，但有关检查发现，能够完全按照政策要求，进行科研经费公开的单位尚不足一成，大部分单位仅公开立项信息，个别单位未进行任何信息公开。构建科研经费治理模式，要以契约、信任为纽带连接治理相关方，减少对科研单位和科研人员的现场检查，建议在国家科技管理信息系统中建立科研项目经费使用公开栏目，规范公开流程，实现科研经费使用结果的有效公开，充分发挥科学共同体的监督作用。

三是建立科研经费管理使用信用体系，保持应有的震慑作用。科研人员具有良好的教育背景，绝大多数具有严谨的工作态度和较高的道德水平，违法使用科研经费的行为仅发生在个别科研人员身上。但如果没有科研经费使用信用体系做“底线”保障，失信成本过低，容易形成“破窗效应”。构建科研经费治理模式，离不开科研信用体系的保障作用，建议结合大数据等新技术手段，尽快建立对科研单位和科研人员的信用体系，高悬“达摩克里斯之剑”，对科研违法、违规行为形成有效威慑。

科研经费治理模式框架图

（四）科研经费治理模式及特征

传统科研经费管理主要体现为“权力导向”的管制思维，以“科研效率最大化且能守住道德底线”为目标的科研经费治理模式（框架结构见下图），与传统管理模式相比具有以下四个特征：

1.通过专门立法明确经费管理、使用“红线”。治理模式提升了财政科研经费管理政策层级，通过对科研经费管理、使用进行专门立法，明确相关方职责，划定经费管理、使用的“红线”。

2.重视利益相关者关系并建立“伙伴关系”。在梳理、协调的基础上，重构利益相关者关系，寻求利益相关者“公共利益”最大化，建立政府、科研单位和科研人员之间的“伙伴关系”。

3.科研单位以信息公开换取管理工作的“简化”。政府和科研单位以服务好科研人员作为工作的出发点和落脚点，政府、科研单位和科研人员之间充分信任，但信任不能代替监督，科研单位以信息公开提升外部监督作用，换取管理工作的适度“简化”。

4.科研人员以严守信用换取经费使用的“自由”。在科研经费使用上，以科研人员高度自律为前提，科研人员以严守信用换取经费使用的相对“自由”，政策导向上以激励和引导为主，以科研信用体系为环境卫士，在科技界形成“让守信者受益，让失信者难行”的文化氛围。

四、结语

破旧立新，梳理并重构政府、科研单位和科研人员的利益相关者关系，做好科研经费使用信息公开，以科研经费管理使用信用体系为保障，转变理念，构建新型科研经费治理模式，方能走出科研经费管理的困境，真正实现“放管服”相结合的目标。