农业行政执法存在的问题及改进措施

夏振华



农业行政执法存在的问题及改进措施

夏振华

（湖北省荆门市农业综合执法局监督科 湖北荆门 448000）

文章阐述了农业行政执法的重要意义，从执法主体、执法程序、执法人员等方面分析了执法工作中存在的问题，提出了改进措施建议。

农业行政执法；存在问题；改进措施

农业作为我国的第一产业，是社会稳定的基础，与人们的生产生活紧密相联。农业执法对农业健康有序生产具有重要保障作用，但目前农业执法中存在执法主体模糊、执法程序不完善、执法人员综合素质低下等诸多问题，应积极采取行之有效的改进措施，使农业行政执法符合新时期的新要求，做到公正高效。

1 农业行政执法的重要意义

1.1 促进农村经济发展

在党的十九大报告中指出，全面建设小康社会应注重“三农”问题。近年来，党中央制定和颁布一系列农业相关文件，对农业发展给予高度重视。目前，我国尚有40.42 %以上的农村人口[1]，城乡生活质量的差距仍然较大，促进农村地区经济发展迫在眉睫。另外，大部分农民的受教育水平较低，法律意识淡薄，加上村民建设制度不够完善，农民的利益时常受到侵犯，急需强化农业执法力度，普及农业法律、法规，通过强有力的执法活动维护农业市场，保障农民合法利益不受侵犯，促进农村经济的健康快速发展。

1.2 满足农村综合治理需求

我国农村人口占总人口的40.42 %[1]，农民不但是实践者，同时也是执行者，强化农业执法能够满足农村综合治理需求，促进农业的健康发展，使农民利益得到有效保护。当前，农村热点话题主要是土地承包、村务公开、农民减负以及种子、肥料、农产品的经营与质量安全等方面，强化执法力度可促进农村市场体系的完善，加速农村经济的社会化进程，为农村综合治理提供较大的便利，对农村经济发展、社会稳定来说具有重大现实意义。

1.3 维护农民合法权益

在市场经济体制下，需要具备强有力的法律法规支持，经济具有较强的调节、盈利特点，可促进资源的优化配置，且在市场竞争中实现。在农资市场中，部分商家利益熏心，通过出售假冒伪劣产品坑农、骗农、损害农民利益，农业行政执法能够有效维护市场秩序，为农民的科学选种提供保障，避免部分经销商受利益驱动，将未经审核或者质量不符合要求的种子投入市场，使农民的合法利益受损。可见，强化执法力度对维护农民利益、增产增收具有十分重要的作用[2]。

2 农业行政执法存在的问题

2.1 执法主体模糊

我国农业执法主体受执法框架的制约严重，该框架存在明确的垂直关系混乱问题，例如，在畜牧、乡镇企业、农机等一系列执法机构中，农业部内设中央一级机构，主要负责协调与监督工作，在地方则不尽相同，部分县区将农业行政机构与执法机构合二为一，使地市县一级在地位上平等，导致执法主体被分割成多个部分，关系也变得错杂复杂，直接影响执法监督效果。另外，执法主体的多元化导致权力过于分散，政府对农业的管理离不开执法工作支持，而现行执法机构中存在多个部门，或一个部门下属多个机构，不但农业部门具有执法权，水利、乡镇企业、工商、林业等相关部门同样具有一定的执法权，在此背景下，执法权力分散到种子、化肥、植物保护等多个领域中，形成多元执法主体并存的形式。从某种角度来看，各个执法部门牢牢抓紧权力不放，并想方设法的扩张权力，由于执法主体模糊，时常出现有利事情争着做，无利事情都不管的现象。

2.2 执法程序有待完善

自从我国颁布并实施行政处罚法后，农业行政执法的相关制度与程序逐渐得以完善，执法行为逐渐系统。但在执法程序方面仍存在诸多不足，主要体现在以下几个方面。

（1）委托执法程序不科学。例如，许多县区级畜牧部门中的兽药管理执法应在农牧行政主管部门的委托下实施，但是畜牧局作为事业单位，自身不具备委托权，只能由农业局代为委托，在实际工作中受机构框架的制约严重，无法妥善科学的办理委托手续，有时畜牧局甚至不顾及法律规定，委托给下属机构，导致委托行为与程序上不科学、不合规。

（2）执法文书不规范。部分业务部门自行印发相关执法文书，其中部分内容与我国颁布的行政处罚法中的要求存在冲突，所制作和印发的文书规范性也难以达到标准。

（3）执法制度不完善。现阶段，部分执法人员的素质与技能水平不达标，对执法工作效率产生直接影响，究其原因，主要是由于缺乏强有力的执法制度所致，使执法人员的思想与行为没有得到有效制约，从而影响执法水平的提升。

（4）执法程序依赖习惯。许多执法人员在工作中依靠自身习惯办事，没有严格遵循执法程序的相关规定，一些符合听证要求的案件没有走相应的听证流程，与法律中的相关规定相背离[3]。

2.3 执法人员综合素质较低

农业的行业准入门槛较低，部分执法人员的文化水平较低，法律意识与法制观念淡薄。在实际执法过程中，当自己的合法权益受到侵害时不懂得如何保护自己，当自己的行为触及法律时又企图以不知法为借口逃避，使执法工作效率受到严重影响。另外，由于我国农业执法的起步较晚，执法人员大多经验不足，综合素质较低，有些管理者的业务知识较为单一，只单纯懂得农业知识，未涉及到其他相关领域，导致知识体系不够系统前面，无法在实际执法过程中灵活高效的运用法律；部分执法者由于自身的办案能力较低，执法技巧掌握不足，缺乏与恶势力较量的胆识，存在不敢执法、不善执法等情况；部分执法者还借助自身职位的便利，存在以权谋私、中饱私囊等情况，有时因执法者作风问题、态度问题影响执法效率，使广大农民的合法权益难以实现有效保护。

2.4 依法行政混乱

在执法工作中，执法部门、检测部门与监管部门职责混乱，无法高效完成本职工作，部分市、县编办将农产品的检测、监管与执法结合起来，与现行法律法规相背离。另外，规章制度的制定与执法部门、农产品检测的实际工作相脱离，各部门彼此之间的关系模糊，常常出现真空地带或者权利重叠等情况，导致不作为或者乱作为现象发生，依法行政混乱，一旦出现问题便相互推诿、扯皮，不利于执法效率的提高[4]。

3 农业行政执法的改进措施

在市场经济不断完善的基础上，农业逐渐朝着系统化、市场化的方向转型，对农业行政执法也提出了更高的要求。在新时期背景下，针对当前执法过程中存在的问题，应积极采取行之有效的改进措施，使执法质量与效率得到显著提升。

3.1 明确行政执法主体

目前，农业部门存在多元化执法主体的现象，究其原因，主要由于不同时期的农业规章制度、文件不同，没有站在全局的角度进行统一规划，使多个系统都具备不同的执法权。对此，农业部门应立足于线性的规章制度与文件，对以往的相关文件进行彻底整理，遵循权能明确、统一化原则，使原本配置不合理的执法权得到高效配置，执法体制得以梳理，执法主体得到明确，使行政执法权不再分散，而是相对集中。

3.2 完善行政执法程序

要想使农业执法行为更加科学、规范，必须有完善的行政执法程序作为支持，使当前执法程序中存在的不良现象得到扭转，具体措施如下：

（1）实施行政处罚程序。根据我国颁布的行政处罚法中的相关内容，不得随意更改农业执法程序，更严厉禁止自行印发与法律相冲突的地方性文件，一切执法行为应在法律允许的范围内实施。

（2）完善委托执法程序。在委托执法中，务必遵循“四有”原则，即有执法依据、有执法责任制度、有委托合同、在委托范围内行使执法权，只有这样才能够使执法者的行为得到制约，当出现错误或缺失时能够明确责任主体，并追求其行为责任，有效避免出现违法委托等现象发生，使委托执法更加科学规范。

（3）编制统一执法文书。在以往各个单位自行编制的与处罚法内容相冲突的文件应一律废止，一切执法行为均应按照统一的执法制度或文书实施。农业部门应制定和修订《农业行政执法管理方案》，并强化日常执法力度，依靠执法制度的强制力量使执法行为得以规范。对于地方执法机构，应制定立法备案制度，重大案件的备案、跟踪处理、曝光、追偿等均应获得成熟而完善的制度支持。

3.3 提高执法人员综合素质

针对部分执法人员存在的法律意识淡薄、综合素质较低等问题，可通过强化执法者教育与培训的方式，使工作人员的业务能力、执法水平得到显著增强。通过开展培训教育活动，执法人员将获取多个相关领域的知识，扩展自身的知识体系，熟悉和掌握更多法律知识，提高自身法律水平；在技术方面，掌握更对农业相关知识与技术，成为技术过硬、素质高、执法技巧准确的新型执法人员；在政治素质方面，教育活动还应注重对执法人员的思想作风建设，提高其政治素养，使执法人员树立强烈的责任心与使命感，敢于同不法分子作斗争，树立良好的政府机关形象，真正为百姓做好事、做实事[5]。

3.4 提高行政执法效率

目前，农业执法部门存在行政混乱等问题，主要是由于执法、监督、检测等部门没有各行其是，做好自身的本职工作，相互之间权责交叉重叠影响执法效率。要想改变这一现象，则需要加强重点检查，促进执法效率提升，具体措施为：一是强化农资与环保执法力度，提高耕地质量；二是强化农产品质量监管、检测力度，由农业检测部门负责在农产品的产销集散地，尤其是销售旺季时开展定期检查或不定期抽查工作，确保农产品的质量安全；三是由农业监管部门开展监管活动，务必把好农资生产与销售的准入与准出关卡，定期整肃市场中的不良行为，重拳出击，打击假冒伪劣产品以及违法行为，保障广大农业的合法利益不受侵害。

农业的发展离不开行政执法工作的支持，为了提高执法效率与质量，相关部门应积极健全和完善执法程序、制度规定、岗位职责，执法者也应从自身出发，主动参与培训教育活动，不断完善知识体系、提高综合素质，在执法工作中发挥更大的作用。

[1]国家统计局.2018年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html,2019-02-28.

[2]陈家勇,朱纪林,周振宇.县级农业行政执法存在的问题及对策[J].现代农业科技,2018(17):347.

[3]纪锡华.浅谈我国农业行政执法存在的问题及对策[J].中国农业信息,2015(12):19-20.

[4]江灿.农业行政执法存在的问题及建议[J].现代农业,2017(9):87.

[5]李跃平,宿一兵.论农业行政执法中存在的问题及对策[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2016,4(2):21-23.

10.3969/j.issn.2095-1205.2019.04.84

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2095-1205(2019)04-141-02