基于社会交换相关原则的警民关系研究

□马跃麟

(中国人民公安大学 犯罪学学院,北京 100038)

随着公安机关的职能重心更多地由政治职能向民主职能倾斜，[1]警务资源、警察职能、警察权威等随之面临着一系列新的挑战,和谐稳定的警民关系是应对这些挑战的重要保障。作为一种影响深远的社会关系理论,社会交换理论对于深入解释警民关系的内涵、结构和作用方式,以及构建新时期互惠、平衡与稳定的警民关系具有积极的借鉴意义。

“社会交换”是社会交换理论的核心,社会中的行动者之间受其得到的回报预期的驱使而彼此进行交换,交换物品包括各种物质资源和非物质资源,并且社会交换以“未加规定的义务”为特征区别于经济交换。

警民关系的建立,就是公安机关通过提供优质的服务来换取社会的支持。在警民关系形成过程中,社会大众并不是被动的,常常在一退一进的讨价还价中与公安机关进行着资源的交换,同时也保护和实现着自身的权益和价值。因此从某种意义上说,警民关系实际上是公安机关和社会大众之间形成的相互信任、彼此依赖、互惠共赢的双边交换关系。

互惠原则与权力依赖原则是社会交换理论的两个重要原则,依据这两个原则既可以说明警民关系在资源上的互惠性,也能够解释警民关系在权力结构上的可变性。以这两个原则作为基础,可将警民关系分为资源结构和权力结构两个部分。其中,警察对社会的依赖程度与社会对警察的依赖程度是权力关系中的两个重要变量,在不同情况下警民关系会出现不同的权力结构。

一、警民双边交换中的资源结构分析

(一)互惠原则

社会交换理论认为,在人际关系中,只有互惠交换才能保证关系的长久维持和稳定。如霍曼斯提出了成功命题来表述互惠原则:一个人在交换关系中所采取的行动,越是能帮助自己获得报酬,这种行动就越有可能被采取。[2]换言之,如果在交换中一方付出的成本大于收益,那么这种交换关系是难以维持下去的。布劳则提出,甲向乙提供报酬是为了履行由于先前乙给予甲的利益所承担的义务。[3]这一表述中暗含了互惠原则是交换得以继续的必要条件。

交换过程各参与者的所得资源状况，构成了交换关系的互惠性特征。而互惠性常常通过两个因素发挥作用,一是对参与者的吸引力,二是参与者对于交换关系的满意度。一般来说,所得资源与交换关系的吸引力、参与者的满意度均成正比关系,而吸引力、满意度与交换关系的稳定性之间也呈正相关。

(二)基于互惠原则的警民关系分析

警民关系本质上是一种互惠关系,[4]而不是任何单方面的受益。

一方面,公安机关为了更好地实现管理与服务职能,需要获得社会大众的包容、理解和配合;同时,公安机关为了获得这种支持而不断努力提供更好的服务。提供服务的过程就是付出成本的过程。

另一方面,社会大众对于社会秩序、日常生活、经济发展等方面的需求,对公安机关存在一定的期待。社会大众为了获得良好的公安服务而向公安机关提供其所需的经济(通过税收)、政治(认同与配合)等方面的支持。对于社会大众而言,各种形式的支持是其获得公安服务而付出的成本。提供支持的过程就是付出成本的过程。

根据互惠程度的不同,即公安机关的服务质量与社会大众支持的力度作为两个重要变量,可以将警民关系的类型分为四类,如表1所示。

表1 警民关系的互惠程度分类表

在上述四种类型中,警民关系的互惠程度有强弱之分,而互惠程度的强弱将直接影响警民关系的稳定性。

(三)构建和谐警民关系的互惠原则结论

就资源关系而言,警民关系是一种互惠交换关系,任何一方单独受益,另一方可以选择对交换采取消极态度。只有强互惠的资源结构,才能形成深度的相互依赖,此时的警民关系才是最稳定的。

但是,警民之间不互惠的现象颇多,最为突出的是警务资源紧缺问题。警务资源的作用是生产公共安全产品,[5]本文从公共安全产品的“供”和“需”两个方面对警务资源短缺问题加以阐述。

首先,从“需求”一方的角度讲,社会对公安服务与保障的总体需求增加,引起了公安机关职能重心的转变,从建国初维护政权安全到改革开放后打击违法犯罪,再到现在的公共服务等。从地方公安机关近年来的实践来看,在认识层面上,服务的理念越来越深入人心,但是在操作层面上,基层警察显得力不从心,也缺乏合适的途径与模式。而这种现象几乎已经成为一种常态,一定程度上模糊了警察职能的边界。随着公共利益不断扩充和强化,当前的警务资源不足以满足公共利益的需求,二者之间的供需矛盾愈来愈突出:一方面,多样化的需求的必要性,要求公安机关把有限的警力分配到不同的需求上;另一方面,这种必要性又要求公安机关提高最为基础的工作水平与能力,保证国家安全和社会稳定。

其次,从“供给”一方的角度讲,公安民警自身的生活和工作环境得不到改善。公安机关由广大的公安民警组成,公安民警作为社会中独立理性的个体,在履行自身职能的同时,不仅需要工资待遇、社会福利等方面的生活保障,更需要社会力量的支持与帮助。从公共安全支出占国家财政支出的比例来看,2007年,公共安全支出占比7%左右,2010年是6.1%,2016年是5.9%,抛开我国的治理体系、治理理念和社会治理的传统以及制度优势,单从治理成本来看,长期以来公安机关是以很小的成本来维护社会的稳定[注]2007年,国家财政公共安全支出为3486.16亿元,国家财政总支出为49781.35亿元;2010年,国家财政公共安全支出为5517.7亿元,国家财政总支出为89874.16亿元;2016年,国家财政公共安全支出为11031.98亿元,国家财政总支出为187755.21亿元。。长此以往,不仅影响公安机关的整体工作效能,而且会削弱公安民警的工作积极性,进而影响公安队伍的整体稳定性和长足的发展。

实际上,警务资源短缺所内含的是警民关系的不互惠问题,这种不互惠表现在:公安机关在保障社会需求的同时,民警自身的生活和工作环境得不到改善,更不能吸纳足够多的社会力量参与到公安工作中来。这种单方面受益的警民关系是不稳定的,为了更好地维护国家安全和社会稳定,必须拥有足够的人力、物力、财力等物质性资源,同时,也要有与其责任相匹配的权力等非物质性资源的保证与维持。例如,通过与科技公司互惠合作,能够节约警力资源,甚至改变原有的警务资源配置结构,从而大大提升警务效能等。

二、警民双边交换中的权力结构分析

(一)权力—依赖原则

社会交换理论认为,权力与依赖取决于一方提供的资源对另一方的价值,以及这种资源的可替代程度;一种权力结构只能存在于特定的关系中,“权力—依赖”在一定条件下可能会发生变化。

首先,权力来源于单方面的依赖。布劳认为,“如果他定期地向别人提供他们不能从别处轻易获得的所必需的服务,其他人则会因为这些服务依赖他和感激他。除非他们能向他提供其他的利益,通过使他同等地依赖于他们,这些利益就产生了相互依赖,否则他们的单方面依赖使他们服从他的要求,以避免他不再继续满足他们的要求。”[3]192

其次,权力结构是动态变化的。布劳对埃默森的权力依赖关系进行了重新表述,认为权力的形成要满足下面四种条件:一是甲极其需要乙所拥有的资源,二是甲从其他地方得不到这种资源,三是甲不能强迫乙提供资源,四是甲不能没有这种资源。[3]193但是,在实际的社会生活中,很少有情况能同时满足以上四个条件,因此乙对甲也很难具有绝对的控制权力。这就制约了权力优势一方的权力滥用。

整体来看,依赖性与对资源的需求性、资源的稀缺性均呈正比关系。同时,交换关系越稳定双方关系就越具有相互依赖性。

(二)基于权力依赖原则的警民关系分析

公安机关通过打击镇压等手段所提供安全产品具有强制性和不可替代性,在交换关系中具有天然的权力优势。但是在具体的警民互动情景中,公安机关并非总是具有权力优势,有时社会大众甚至具有权利优势。一方面,公安机关希望提供良好的安全产品来获得社会大众的有力支持;另一方面,社会大众由于拥有公安机关所急需的一定形式的权利资源,比如人力资源、经济支持和舆论支持,因而常常能够与公安机关讨价还价,社会公众所具有的这些权利资源越多,与公安机关权力地位越来越趋于平衡。因此,公共安全产品生产的垄断性,并不意味着具体情况下社会大众对于公安机关的依赖。在具体情况中,公安机关的权力与自身对于社会公众的依赖成反比。

在不同情况下,公安机关和社会大众对于彼此的依赖程度是不同的,比如,公安机关在借助社会力量的过程中,对公众的依赖性显著强于公众对于公安机关的依赖性,按照交换理论,此时可以说社会大众对于公安机关具有权力优势。基于此,可以将警民关系分为四种情况(详见表2 不同情况下的警民关系)。

表2 不同情况下的警民关系

在强互惠的警民关系中,警民交换的权力结构也趋向于对等。警民交换围绕着资源形成资源互惠交换,又围绕着资源产生权力和依赖。因此,资源互惠的强弱与权力对等的强弱大体上呈一种正相关关系,权力和资源互惠关系是相辅相成的,依赖性以互惠性为基础,互惠性以依赖性为保障。

(三)构建和谐警民关系的权力依赖原则结论

1.警察权力滥用

警察权力的滥用是一个动态的过程,不仅涉及到权力运用的主体,而且还涉及到权力运用的客体,即社会大众,所以警察权力滥用问题也是警民关系的研究对象。陈兴良教授认为,在一定情况下,警察权力的扩张会导致公民权利受损。[6]

原因在于,在传统警民关系中,公安机关相对具有权力优势,常会滋生一些错误的认识。如轻视或忽视运用权力的成本;把权力视为公安机关的天然属性和特征;低估社会公众的权利等。这可能导致以权谋私、违法违规滥用职权、转让职权等情形频频发生。

所以,公安机关要明晰自身权力的来源,提高不同警民关系情景的识别能力,慎用权力,慎用暴力。在使用警察权对公民权利造成损害时,要进行相应的赔偿,保障警民关系的互惠与平等。

2.警察权威弱化

在公安机关对于公众所掌握的资源有较强的依赖性时,公众在警民关系中就处于权力的优势地位,表现为警察权威的弱化。

有学者认为:“现代警察的权威根植于警察执法过程中”。[7]执法过程就是警察与社会大众互动的过程,人民群众的利益就是警察执法的出发点和落脚点,警察的权威来源于社会的认同,因此,警察权威也是警民关系问题研究的对象。

首先,公安机关职能的转变,不仅导致业务范围的变化,而且改变了原有的警务模式。警务工作不再单纯强调强制性、武装性、暴力性,更加注重预防性、服务性与整体性,赢得社会支持,吸纳社会力量,公安机关对于社会的依赖性变大;其次,公民权利意识普遍提高,更加注重对公权力的监督,在监督过程中使得自身的权利得到了有力的保护,而且自身的价值得到了充分的认可,以至于出现矫枉过正的情况。有学者认为,这种情况导致公众滋生从对抗警察中获利的错觉和冲动。[9]辱警、袭警事件频发,侵蚀警察权威。

三、利用社会交换原则促进警民关系和谐

构建互惠、平衡与稳定的新型警民关系,要遵循社会关系的客观规律,坚持互惠性和相互依赖性原则。针对当前地方公安机关实践探索中存在的警察权威弱化、职能定位不清、警察权力滥用等问题,新型警民关系的构建需要注意以下几方面事项。

(一)根据互惠原则,保障充足警务资源

警务资源是公安部门内部的有限资源,属于一种公共资源,常常通过人力和物力资源的配置提供公共安全产品给公民带来间接收益。公安机关面对的人群基数是巨大的,安全需求也丰富多样,造成警务资源的分配和使用具有明显的竞争性。同时,作为一种公共资源,警务资源并不具有排他性,可以为保证任何人的安全所占用。[9]这种竞争性和非排他性的混合特征是警务资源配置当中真正的阿喀琉斯之踵(the Achilles Heel)。近年来,许多地方公安机关为了更好地发挥社会服务职能,提供的公共安全产品种类越来越多、范围不断扩大,资源总量不足的问题日益突出。在国家警务资源配置无法充分满足实际需求的情况下,吸纳更多的社会资源进入到公共安全产品生产领域将是一条有效的补充途径。需要注意的是,在吸纳社会资源的同时要始终坚持公安机关服务社会公众的公共属性,避免被私有资源所绑架。

保障警务资源充足必须要保障警力充足，并保障足够的装备技术支撑。必须大力推进警务人员培养招录体制改革,培养德才兼备的警务人才,选拔具备现代公共安全管理服务意识的警务人员。在智慧警务、数字警务建设中,有必要将提升社会公共服务水平的装备技术置于重要的发展保障地位。

(二)培养互惠精神,树立警民平等意识

根据社会交换理论,一方为另一方提供服务是为了在未来得到一些积极的回报。具体到警民关系中,当公安机关为公共安全和社会稳定做出努力时,公民应当做出遵守法律法规的积极回应。公平高效的公安工作会潜移默化地影响公民心理:提高公民对安全程度的预期,激发社会大众对社会秩序做出贡献内在动力。这种积极的影响不仅包括被动地接受管理和遵守法律法规,也包含对公安工作主动的配合、理解与支持。新时期,公安机关人民警察应该突出责任意识,宗旨意识,做到“守土有责”,继承和发扬我们传统特色的社会治理模式。大力宣传人民公安忠诚、奉献、为民的精神风貌,坚持“以人为本”,做到社会秩序和人民支持的有机统一,营造克己奉公、忠诚为民的良好生态。坚持走新时代下的专群结合路线,加强公安机关与社会各领域的长期深度合作,保证警民关系的持续稳定。

(三)把握时代机遇,打造警民沟通桥梁

信息化背景下,我国互联网用户数量急剧增加,人民群众越来越习惯通过网络等各种新颖的形式发表意见,警民之间的沟通已不仅仅满足于传统的面对面来信来访等形式,必须要打造新形势下警民关系沟通交流的新桥梁。

牢固树立宗旨意识,优化服务,着力将新技术的力量纳入到公安服务体系中,积极推进“互联网+”服务警务,推进一站式服务改革,这些改革在许多地方已经取得成效,群众足不出户就可以办理相关业务,打造互联网民生警务。通过互联网提高服务效能的同时,对公安服务体系进行再塑造,满足群众更为丰富的需求。深化公安工作和民生服务一体化改革,坚持以问题为导向,解决人民群众最为关心的问题,提高人民群众的获得感。扩大管理与服务的有效供给能力,在公安的职责范围内,提高服务的有效性、精准性。

(四)依据权力依赖原则,规范警察权力使用

长期稳定的警民关系需要持续的互惠和稳定的依赖关系,任何一方都不能滥用权力。公安机关占用警务资源和使用暴力的权力是为了维持良好的社会环境,为公众提供良好的生活工作条件,因而公众才对公安机关有很强的依赖性。随着社会的发展,公安越来越需要社会大众的理解与支持,因此,公安对于社会大众的依赖也越来越强。这种依赖关系的变化与公安机关的职能转变息息相关,表现出政治职能的弱化和社会职能的增强。为了防止相互的依赖出现不对称情况,必须牢牢控制公安机关职能变迁的程度。实际上,政治职能和社会职能是相辅相成的，一方面,公安机关要始终保持暴力机关的属性,做好“刀把子”;另外一方面,公民不应放弃自身的导向作用和监督作用,只有明确社会有什么样的需求,警务工作才能有方向,警务效能才能提高。

(五)坚持权力结构分析,增强警察执法权威

和谐警民关系的构建一方面要依靠人民警察不断创新为民服务的形式,不断提高为民服务的水平来实现,另一方面坚决严厉打击违法犯罪活动,以实际行动保障人民群众生命财产安全,增强人民群众的获得感、满意感、幸福感,才能夯实警民之间和谐共处的基石。在文明执法、依法执法的大背景下,警察必须严格依照法律法规,对任何违法犯罪行为,特别是阻碍挑衅警察执法的行为,严厉打击,警察执法权威非但不能弱化还要不断加强,这对和谐警民关系的稳固也起着十分重要的推动保障作用。