浅析娱乐场所的执法监管困境与实践对策

王向明 临沂市兰山区文化市场综合执法大队

“加强对娱乐场所的管理，保障娱乐场所的健康发展”是《娱乐场所管理条例》赋予各级文化行政部门的职责，也是公民对管理机构的期待。目前，娱乐市场由于规章制度的滞后与不完善，少数娱乐经营者钻了法规的漏洞，使得娱乐市场良莠不齐，虽然极大地满足了人民群众不同层次的娱乐需求，但娱乐市场突兀发展带来的隐患问题也引起了社会各界的广泛关注。

一、临沂市兰山区娱乐市场现状

临沂市兰山区登记在册的合法娱乐经营场所共44家，没有登记且未经文化部门许可的娱乐场所有大约50家，这些娱乐场所多数未取得《消防合格证》，少部分设置在商住楼内或者学校附近而不符合娱乐场所的设立条件。非法设置的娱乐场所数量众多，是典型的“劣币驱逐良币”，给合法经营造成极大冲击，同时也给社会带来极大安全隐患。

二、娱乐市场的执法监管困境

(一)行政法规、地方法规和规章出台时间跨度大，造成前后不合

《娱乐场所管理条例》颁布于2006年3月1日，其中第七条规定，娱乐场所不得设在居民区、学校、医院、机关周边，但出台时并未对周边距离作出具体的规定。而2010年7月30日修订的《山东省未成年人保护条例》在第三十一条规定，中小学校园周围外延直线距离二百米以内，不得开设营业性歌舞娱乐场所、电子游戏场所等；已开办的，应当限期迁移或者停业。2013年3月11日文化部施行的《娱乐场所管理办法》第六条明确，娱乐场所与学校、医院、机关距离及其测量方法由省级人民政府文化主管部门规定。国务院《条例》与文化部《办法》中间有九年的时间跨度，其间符合《条例》而不合《办法》的事实发生，导致了一些非法娱乐场所的客观存在。

(二)行政处罚依据欠缺

目前，文化行政部门对擅自从事娱乐场所经营活动的监管依据是《娱乐场所管理条例》第四十一条，其规定擅自从事娱乐场所经营活动的，由文化主管部门或者公安部门依法予以取缔，具体到如何“取缔”则由《无照经营查处取缔办法》来明确。在2017年10月1日前，文化行政部门依据《国务院法制办公室关于〈娱乐场所管理条例〉具体应用问题的复函》，查处娱乐场所无证经营行为时，依照《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定实施处罚。但2017年10月1日后出台了新的《无证无照经营查处办法》，原《办法》第十四、十五、十六条已取消，导致文化行政部门在查处擅自从事娱乐场所经营活动时缺少相应的法律法规依据支撑，无法根本性的解决这一难题。

(三)“取缔”无配套措施，实际执行困难

根据《娱乐场所管理条例》第四十一条规定，对擅自从事娱乐场所经营活动的，应当依法予以取缔。但在实际执法操作中，文化行政部门“取缔”违法娱乐场所，没有具体的可操作措施。根据《无照经营查处取缔办法》，工商行政部门取缔有法可依，商事制度改革后，实施“先照后证”制度，工商行政部门成了事实的登记机构，对原无照娱乐场所，工商部门予以补登记就可以完事，不再依《无照经营查处取缔办法》执行取缔。工商执照登记不等于合法，要“取缔”违法设立的娱乐场所，文化行政部门被推到了取缔非法活动的最前沿。

三、探索解决问题的途径

(一)完善法律法规，保障行政处罚有法可依

实施行政处罚最核心的原则就是法定原则，包含实施行政处罚的主体法定、依据法定、程序合法。党的十九大提出要引领依法治国新时代，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。因此，现阶段亟待完善法律法规对于擅自从事娱乐场所经营活动的规定，做到行政处罚有法可依。

(二)科学制定法律法规，保障法律法规具备可执行性、可操作性

《无照经营查处取缔办法》第十四条对于擅自从事娱乐场所经营活动的行政处罚做出了明确的规定，然而新的《无证无照经营查处办法》第五条对于“取缔”没有具体可行的条文阐释，缺乏执行层面的规定。这需要宏观层面制定和修改的法律法规立得住、行得通、切实管用，让法律条文在执行层面具备可执行性、可操作性。

(三)联合执法，确保立法完善前能够依法做好无证经营娱乐场所的监管工作

1.充分利用各种媒介向社会进行法治宣传和警示公告

在广播电视台、报纸、微信公众号、微博等平台大力宣传娱乐场所相关的关法律法规，向全社会公开娱乐场所设置条件，同时向市民发布警示公告，告诫市民违规经营娱乐场所的社会危害及安全隐患。

2.联合执法，形成有效震慑

消防安全是设立娱乐场所的硬指标，消防不过关，消防部门可以依法予以查封；噪音扰民，环保、城管部门可依环保法规进行处置；公安部门可以对娱乐场所存在的盈利性陪侍进行处罚，情节严重的可以做刑事处理。这些法律措施及手段是文化综合执法所不具备的。通过上述部门的联合执法，可以有效地打击“三无”娱乐场所的蔓延势头，形成高压震慑，最终推动娱乐市场健康有序发展。

3.建立娱乐场所“黑名单”公示制度

娱乐场所是为满足人民群众文化娱乐消费需求的，绝不允许其存在各种安全隐患。在现有法律法规不足以取缔违法场所的情况下，文化行政部门应当对娱乐场所进行审慎筛查，将“消防安全不合格、经常性违规”的场所列入“黑名单”公布于众，并采取关停等强制措施，督促其退出娱乐市场。