铁路技术规章层级的探讨

郭锦

（中国铁路南昌局集团有限公司 总工程师室，江西 南昌 330002）

0 引言

针对铁路技术规章体系，相关学者在体系现状、改进的总体目标、与其他行业的规章体系横向比较、体系结构构建理论依据和实施路径等方面进行了研究，进一步研究中国铁路总公司（简称总公司）和铁路局集团公司（简称铁路局）2级技术规章之间的分工和相互关系，对于实现铁路技术规章体系改进的总体目标，具有一定的参考意义。

1 铁路技术规章层级概述

为规范铁路技术管理，总公司、铁路局、站段3个管理层面，制定了涉及技术设备、行车组织、信号显示等技术方面的规定，《中国铁路总公司铁路技术规章制度管理办法》（简称《办法》）把这些规定称为铁路技术规章。

《办法》把铁路技术规章分为基本和专业2类，还把专业技术规章分为系统、单项、临时3项，并明确应建立“科学严密、统一规范、动态优化、具体可行的技术规章体系”，有关学者还提出了“层次清晰、结构合理、数量可控、内容规范的技术规章体系”概念[1-2]。按照上下级垂直管理和类别划分，铁路技术规章体系结构见图1。

为了建立科学的铁路技术规章体系，以便于职工掌握和执行，《办法》对铁路技术规章分级的原则规定为：“铁路技术管理基本要求及需要在国家铁路统一的技术管理要求等，由总公司技术规章规定；总公司未做规定且需要在铁路局范围内统一的技术管理要求，根据本局技术设备等具体情况对总公司技术规章的补充、细化，由铁路局技术规章规定，涉及跨局行车组织等内容，应与相关铁路局进行协调；站段技术规章是将上级技术规章转化为本单位具体操作的规章制度”，并要求“技术规章文件不得与法律法规相抵触、不一致或超越上位法，不得以下位阶文件改变上位法规定”。

依据分工基本原则和不抵触要求，铁路技术规章体系逐步趋于规范，但由于缺乏便于铁路技术规章制定人员理解和操作的层级分工标准，目前铁路技术规章体系仍存在一些问题，应进一步研究完善。由于铁路技术规章和法律均为规范性文件，有许多共同点，因而可以运用中央与地方立法分级和相互关系理论，对铁路技术规章层级进行研究，重点对总公司和铁路局2级铁路技术规章层级划分存在的问题和对策进行探讨，不涉及站段级铁路技术规章。

2 总公司和铁路局级铁路技术规章存在的问题

2.1 铁路局技术规章重复总公司规定

除了《<行规><行细>编制规则》已明确规定“《行规》《行细》编写时，内容应避免与《技规》、总公司专业技术规章的重复”外[3-4]，其他铁路技术规章并无此编写要求，因此一些铁路局技术规章，在总公司技术规章公布之后，以重复和照搬的形式制定，例如，南昌铁路局集团公司根据总公司《列车运行图编制管理规则》制定的《南昌铁路局列车运行图编制管理办法》，全文54条中有34条为重复总公司条款，20条为补充细化条款，重复条款占比63%；又如西安铁路局集团公司根据总公司《铁路货运检查管理规则》制定的《西安铁路局货运检查管理实施细则》，全文53条中有26条为重复总公司条款，27条为补充细化条款，重复条款占比49%。铁路局技术规章重复照搬总公司规定，一方面造成技术规章制定和学习时人力物力资源的浪费；另一方面未根据本局情况进行充分补充、细化，易形成技术管理空白。

2.2 铁路局技术规章与总公司规定抵触

除了按照规定流程经总公司批准的上下级技术规章之间的不一致外，由于缺乏明确的抵触判断标准，也出现了一些未经批准的抵触问题。例如，总公司《铁路技术管理规程（普速铁路部分）》第306条规定“中间站停留车辆须采取防溜措施”[5]，但南昌、上海、北京等铁路局集团公司的《普速铁路行车组织规则》规定允许中间站机车换挂时对原车列短时间（分别为30 min、20 min、1 h）内不采取防溜措施；又如《铁路技术管理规程（高速铁路部分）》第343条规定“环境风速不大于20 m/s时，动车组列车运行速度不大于300 km/h”，但《南昌铁路局高速铁路自然灾害及异物侵限监测系统运用维护管理办法》规定“环境风速不大于20 m/s时，动车组列车运行速度不大于250 km/h”。这些抵触问题让现场作业人员执行时难以取舍，也可能存在安全隐患。

2.3 铁路局技术规章跨局内容不一致

虽然《办法》中已有“涉及跨局行车组织等内容，应与相关铁路局进行协调”的规定，但随着我国高速铁路的快速发展和机车长交路的推广，跨局协调已不仅仅是与相邻铁路局协调，而是需要与多个铁路局协调，这就使“应与相关铁路局进行协调”的实施难度增大。目前跨局内容不一致情况仍然存在，例如，一些铁路局《高速铁路行车组织细则》中的“单班单司机值乘的列车防护作业规定”不一致，南昌铁路局集团公司规定列车前方由客运人员防护，济南铁路局集团公司规定列车前方由随车机械师防护；又如线路所通过信号机故障时，南昌铁路局集团公司《普速铁路行车组织规则》规定需要交付书面行车凭证，上海铁路局集团公司《普速铁路行车组织规则》规定允许使用列车无线调度通信设备传递行车凭证。这些不一致加大了跨局作业人员学习掌握的难度，同时也可能存在安全隐患。

2.4 铁路局技术规章数量不均衡

据各铁路局正式公布的2018年有效技术规章目录显示，车务专业技术规章数量较多的为南昌铁路局集团公司（53个）、武汉铁路局集团公司（36个），较少的为成都铁路局集团公司（15个）、北京铁路局集团公司（21个），各局数量差异较大。造成这一现象，既有各铁路局技术设备条件和机构人员配置存在差异的原因，也有各铁路局在面对相同的总公司规定时，由于缺乏便于操作的标准，对于是否需要细化以及如何细化存在不同理解的原因。在全国统一的技术管理基本要求下，铁路局技术规章数量较大的差异损害了技术规章体系的统一规范性。

3 优化2级铁路技术规章的对策

对总公司和铁路局技术规章制定权限和范围进行划分，并建立重复和抵触标准作为界线。从总公司和铁路局分工角度构成的2级技术规章结构见图2。

图2 从分工角度构成的2级铁路技术规章结构

3.1 明确总公司专属铁路技术规章制定权限

《办法》中的“铁路技术管理基本要求，由总公司技术规章规定”，说明铁路技术管理基本要求是总公司的专属制定领域，为防止铁路局侵入该领域，从而避免重复和跨局内容不一致问题，应使铁路局技术规章制定人员能够辨别总公司技术规章制定权限。可以参照《立法法》列举中央专属立法权的做法，列举总公司技术规章专属制定权限包括的具体内容。同时结合我国《航空法》“在中华人民共和国境内飞行的航空器，必须遵守统一的飞行规则”的规定、《道路交通安全法》“全国实行统一的道路交通信号”的规定，将以下方面列入铁路技术管理基本要求。

（1）技术管理和行车组织基本原则。如列车车次编排要求、列车运行图编制、货物列车编组计划编制等。

（2）技术设备使用和维修的基本要求。如机车、车辆的修程修制，各种技术设备可以正常使用或限制条件使用的标准等。

（3）行车组织重要规定。如行车凭证、列车运行速度、行车限制条件、司机控车模式及机务、车辆、客运等列车乘务人员的分工等。

（4）各种信号灯、信号标志、手信号的样式及其含义。

（5）应急处置时的通用基本规定。

以上列举的几个方面只是铁路技术管理基本要求中的一部分，既有的总公司《铁路技术管理规程》和专业技术规章已基本涵盖，有关学者还提出了规范总公司技术规章基本目录的对策，能够进一步完善铁路技术管理基本要求[6-7]。由于这些方面的规定是保证全国铁路处于统一的技术体系框架内的前提，如果铁路局在这些领域各自进行不同的规定，则可能会扰乱全国铁路行车工作，比如各局不同的行车凭证规定、不同的速度规定、不同的信号显示含义规定会影响运输效率甚至酿成事故，因此这些方面总公司进行规定后，铁路局不应重复或修改。

3.2 规范铁路局技术规章制定范围

《办法》中的“总公司未做规定且需要在铁路局范围内统一的技术管理要求，根据本局技术设备等具体情况对总公司技术规章的补充、细化，由铁路局技术规章规定”，是铁路局技术规章制定范围的概括式规定，为了便于铁路局技术规章制定人员准确理解其含义，防止技术规章重复和空白，可进一步明确铁路局技术规章的具体内容。有关法律学者将我国地方性法规归纳为“执行性立法”“自主性立法”与“先行性立法”[8]。铁路局技术规章可以参照地方性法规的划分原则，分为以下几类。

（1）为执行总公司技术规章，需要根据本局实际情况进行补充的“执行性技术规章”。比如为执行《铁路技术管理规程》第21条关于“铁路局应组织有关人员对铁路技术设备进行定期全面检查和专项检查”的要求，各铁路局《普速铁路行车组织规则》对“全面检查办法、专项检查办法、检查结果的处理办法”进行的细化和补充。

（2）不适宜由总公司进行统一，属于本局管理权限内部事宜或只涉及少数铁路局的事宜，由铁路局自行规定的“自主性技术规章”。比如固定设备管理分工界面、轮渡等特殊行车组织办法。

（3）在法律领域，先行性立法事项一般针对社会新兴事务，在国家对该事项缺乏立法经验而又急需以立法的形式进行规范时，由地方对该事项进行立法先行先试，既可以为后期中央立法积累经验，又能避免发生全局性的失误。比如《中华人民共和国电子商务法》于2018年8月31日通过，自2019年1月1日起施行，而2008年11月26日上海市人大常委会就通过了《上海市促进电子商务发展规定》，自2009年3月1日起施行，这是我国第1部专门关于电子商务的法规，为中央电子商务立法作出了有益的先行先试。同理，属于国家铁路基本要求以外的其他技术管理要求，在总公司暂未进行规定时，因生产急需由铁路局制定“先行性技术规章”，当总公司针对同一事项制定了技术规章后，原铁路局技术规章应予以修改或废止。

按照以上分类，并结合有关学者提出的铁路局技术规章基本目录的对策，能够进一步规范铁路局技术规章制定范围[9-10]。

3.3 建立铁路局技术规章重复判断标准

为防止铁路局技术规章重复总公司规定，铁路局技术规章相对于总公司技术规章的行文原则，可明确为“补丁式”而不是“全覆盖式”。如果采取“全覆盖式”的方法在总公司技术规章的原文件上删除与本局无关的内容、补充细化其他内容，站段只执行铁路局技术规章，而将总公司技术规章抛开，则割裂了全国铁路技术规章体系的统一性和完整性。所以可在总公司技术规章之外，另行制作一个包含多个“补丁”的集合，补充、细化总公司没有规范的事项。同时参照有关法律学者的研究建立重复的判断标准[11]，可规定铁路局技术规章如需引用总公司技术规章，应当是“必要而合理”，即作为制定依据而引用、作为适用依据或适用条款而引用、或者因完整表达语义需要部分引用，否则视为重复。同时，还可运用铁路技术规章辅助审查系统等信息技术[12]，快速检索出相同条款，当相同条款数量超过一定比例时应予以修改。

3.4 建立铁路局技术规章抵触判断标准

为防止铁路局技术规章与总公司规定相抵触，应明确抵触的判断标准。抵触主要有以下几种情况：

（1）铁路局技术规章涉及铁路技术管理基本要求，由于这是总公司专属制定权限，即使在总公司层面处于空白状态，在未经总公司批准的情况下铁路局也无权规定，否则即构成抵触。

（2）铁路局作出与总公司相反的规定，即总公司允许但铁路局禁止，或总公司禁止但铁路局允许。

（3）总公司已作出全国一致的处理方式但铁路局对其进行更改，如前文提到的速度问题。

（4）铁路局技术规章故意钻空子，虽然从字面上看不与总公司具体规定抵触，但对总公司技术规章进行原意或目的解释，发现仍违背总公司制定技术规章的初衷时，或违背铁路运输安全高效生产的基本原则时，也构成抵触[13]。

4 结束语

为了更好落实《办法》已经明确的总公司和铁路局2级技术规章层级分工的基本原则，可通过对《办法》进行修改完善，进一步明确总公司专属技术规章制定权限、规范铁路局技术规章制定范围、建立重复和抵触判断标准，有助于避免铁路局技术规章重复、抵触、跨局内容不一致、数量不均衡等问题，为总公司和铁路局2级技术规章层次清晰创造条件，以便于现场学习掌握和执行。