农村土地承包经营权确权登记颁证问题如何破局

刘源泉

摘要：贵州省碧江区通过确农村土地承包权、宅基地使用权、房屋产权、林权“四权”，活农村资源、资产、资本“三资”、享农民流转土地收租金、入股企社享利金、进园打工领薪金“三金”模式，有效破解了农村产业发展的资金“瓶颈”。本文介绍了碧江区农村土地承包经营权确权登记颁证工作做法及成效，针对存在的问题提出了措施建议。

关键词：农村；土地确权；研究；建议

“‘通知通知，请中寨各家户主拿好户口册和本人身份证赶快到古树边凉亭办理土地确权核对签字，没在家的互相讲声……9月13日，铜仁市碧江区河西街道新华社区中寨组长黄友成在广播里扯开了嗓子，不出5分钟9名村民便聚集到了登记点，远处正在田里打谷子的村民也匆匆放下手中活路，吆喝着家里人赶紧回家取证件……”这是9月14日中视网以《铜仁市碧江区：农家稻米香 土地确权忙》为题，报道碧江农村土地承包经营权确权登记颁证亮点做法的一个缩影，碧江区通过确农村土地承包权、宅基地使用权、房屋产权、林权“四权”，活农村资源、资产、资本“三资”、享农民流转土地收租金、入股企社享利金、进园打工领薪金“三金”模式，有效破解了农村产业发展的资金“瓶颈”。

碧江区农村土地承包经营权确权登记颁证工作亮点做法，先后受到过中央电视台-《新闻联播》《新闻周刊》，农业部国家一级中文期刊-《农业开发与装备》、中国土地流转信息中心-《农村土地网》、全国最大农业门户网-《中国农村网》《农博网》以及《光明网》《人民网（贵州频道）》《贵州日报》-金黔在线、《当代贵州》-当代先锋网、《铜仁日报》-铜仁新闻网、贵州省农业委员会政务网、铜仁农业信息网、铜仁门户网等中央省市主流媒体的关注报道，搜狐、新浪、网易、凤凰、头条、企鹅、百家、东方、大鱼、360快传号等10余家自媒体平台暨人民、新浪、腾讯的微博、微信公众号从图文、视频诸方面，提供了全方位的转发和宣传。

一、基本情况

贵州省碧江区地处铜仁东南，辖4镇5乡5街办90个行政村（居、社区）829个村民组，总面积1012平方公里、总人口45万人，其中农村人口11.43万人。2016年9月，碧江区农牧科技局根据《贵州省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检测验收实施细则（试行）》（黔农确组办〔2016〕6号）暨铜仁市农业委员会有关会议文件精神，组织区国土、林业等相关单位就全区“农村土地承包经营权确权登记发证项目”进行了公开招标，对云场坪、桐木坪、六龙山等12个乡镇（街道）70个行政村34047户承包方进行“土地实测”工作，通过宣传发动、权属调查、调绘勘测、清查核實、张榜公示、建数据库、登记颁证、归档管理，市级核查、区级自查、省级验收等一系列步骤环节的细致工作。截止目前，形成《贵州省铜仁市碧江区农村土地承包经营权确权登记数据库成果初检报告》、完成12个乡镇街道66个行政村34047户承包户的权属调查，完成率100%，实测承包地块267812块、承包合同面积271991.72亩，建立土地承包经营登记簿即完成数据建库农户数34047户，完成率100%；完成签订承包合同农户暨一户一档资料归档农户33062户、完成率97.1%，打印颁发土地承包经营权证书32600本（因市中及环北街道的板桥、铜江、北关，河西街道的双江村无农村土地，未开展确权颁证），2017年10月26日数据库通过农业农村部质检、2018年10月26日通过省级数据库初检质检。

二、做法

（一）领导重视，保障有力。区委区政府高度重视农村土地确权登记颁证工作，成立了由区长任组长，区委副书记、分管副区长任副组长，区农牧科技局、财政、国土、档案、信访、公安等区直部门为成员的“碧江区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组”，下设办公室在区农牧科技局，抽调专人具体办公；组成政策宣讲、业务指导、工作督导、对外宣传4个工作组，建立督导制度，由区主要领导牵头、区直联系单位负责，监督指导相关部门、乡镇街道工作。各镇（街道、园区）、行政村分别成立了以主要领导为组长的工作领导小组，建立了工作联席会制度。试点工作开展以来，区委区政府牵头召开动员会、调度会、推进会并以两办名义制定下发《关于印发碧江区农村土地承包权确权登记颁证工作方案的通知》《碧江区农村土地承包经营权确权登记颁证指导办法》等一系列政策文件，明确了工作的目标任务、原则内容、步骤措施等，要求区委区政府督查室定期督查，通报工作进展情况。区政府统筹部署协调、镇政府主体负责、行政村具体实施的三级组织领导，在土地确权发证工作中发挥了积极作用。

（二）程序规范，措施有力。区委、区政府先后组织区农牧科技、国土、财政局等单位赴先进地区实地考察、学习经验，充分调研摸底，精心谋划准备。在政策上，严格围绕土地承包关系这根主线，尊重历史，实事求是，确保政策上不偏差；在制度上，严格按照“三个不变”、“四个严禁”的规范要求，确保制度上不疏漏；在操作程序上，严格落实“六步法”即：前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记颁证、建档立库”的工作要求，确保操作上零差错。对“摸底、测绘、签字”等重点环节，坚持以严谨负责的工作态度，确保每个环节扎实有序推进。

1.数据梳理。调研组、工作组分赴各乡镇街道开展双层面座谈会，听取二轮承包参与群众及干部职工、村支两委、居民组、老党员的意见建议，收集掌握承包农户的农村户籍信息、地力等级分布、基本农田分布、耕地原计税面、承包地块面积、具体座落地点、四至边界情况、是否全家外出、二轮承包合同等可靠一手资料，重点对土地承包遗留、修建村组道路等公益设施占用农户耕地、农户人口增加要求重新分配土地、农村外嫁女儿是否仍有田土等问题进行摸排调查、全面梳理、造册登记。

2.实际测绘。区委区政府根据全区自身特殊地理地形条件、测绘难易程度等，科学合理确定最高限价并就外业测绘时间、参与技术人员、修补纠偏资质查验等情况进行了监督约定，要求区农牧科技局牵头相关部门组织专班对测绘单位严格“定人、定时、定标准”，要求实施单位进场作业前务必严格依据农业农村部关于《农村土地承包经营权调查规程》《贵州省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的相关要求，结合碧江实际情况、认真听取业主要求，精心编撰符合条件的专业技术设计书、实施方案等作为项目开展作业依据，采用作业技术人员吃住在村作业方式与村民建立良好沟通机制，严照国际质量认证体系运行、精心组织权属调查测绘并严格二轮延保档案登记承包土地，对开荒地、自留地、退耕还林地、规划征拨地等不满足确权要求的土地坚决不予以确权，保证农户参与度、支持率、公平性、公正性，做到“村不漏户、户不漏人”。

3.建档立库。档案资料作为土地确权重要成果，内容较多、规范性强，碧江区统一采购满足项目要求规范的《农村土地承包经营权证》，科学制定第三方验收工作方案和土地承包合同示范文本，统一印制确权档案盒、卷宗、建档目录及相关120余万张，整理归档确权登记资料，确保符合标准要求。切实做到“四签两不准”和“七个”大到位，重点把好调查指界关、公示勘误关、签字确认关、结果审核关，确保镇、村两级审核意见与农户认可按手印的真实规范、逻辑一致，重点复核权属调查过程中漏登记、错登记、少登记、重复登等问题，保证确权合法有效，为后期数据入库、合同签订夯实基础。

（三）创新联动，协调有力。区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组在推进农村土地确权工作中，强化政策意识，既尊重历史，实事求是，又注重原则性和灵活性的结合，面对实际操作中出现的问题，积极应对，探索创新，及时研究制定行之有效的办法，化解工作中的各类矛盾。各乡镇（街道、园区）结合各自的实际，对群众反映关心的热点要点困难纠纷问题集中研究讨论，形成统一答复口径，通过各自特色亮点，解决工作中的难题。区农村土地承包经营权确权登记颁证工作各成员单位各负其责，根据各自职能，深入乡镇街道、各村社区进行业务培训现场指导，全区上下创新联动，全力推进。加大投入力度，加强政策引导，注重矛盾化解，严格依法办事。区政府与各乡镇街道签订《农村土地确权承诺书》，并根據该项工作进展情况要求“两办”督查室、确权办人员严格按照承诺内容不定期督查工作进度，并通报督查结果；区财政局将确权工作经费纳入财政预算，所有支出实行政府采购，依据“二调”耕地面积进行补贴，共落实工作经费1079.12万元，部分乡镇第一时间安排专项资金奖补本区域村组土地确权工作。区农牧科技局、区委绩效办研究制定《碧江区农村土地承包经营权确权登记颁证工作考核办法》等细则，纳入乡镇街道年终考评，重点就颁证工作、时间进度、信息录入、档案建立、矛盾化解5个方面进行考核，对进度较慢的由相关领导面对面约谈，确保工作有序、有力、有效推进。共开展农村土地确权专项督查5次，形成督查通报5期，区确权办召开不同类别调度会6期。区国土、规划和乡镇、街道分别成立农村土地确权矛盾调解小组，针对各村组原始承包台账不完善、农户间权属纠纷、企业征占用承包地不规范等历史遗留问题开展周密细致工作，对法规政策明确的，在法律许可范围内采取民主协商办法解决；对情况复杂争议较大法律政策不明确的，积极汇报争取支持；对矛盾问题集中的，暂缓确权。截止目前，全区土地矛盾纠纷共有133起、历史遗留问题45起，其中：村级调解57起、乡镇调解32起、接待群众上访285起、移送司法机关调处8起。

（四）深挖潜能，宣传有力。2016年9月14日，区委组织召开全区农村土地承包经营权确权登记工作动员大会并进行确权政策、操作技能、矛盾调解等方面知识业务培训，各乡镇党政府一把手、分管农业同志、农业服务中心主任、农经站长、国土所长、林业站长及区直相关督导单位负责人240余人参加了会议，回到单位后及时传达学习了会议精神，组织人员到每一个村和社区召开村组干部培训动员，责成公司作业人员进驻现场后还以村民小组为单位召集群众再次座谈，耐心讲解政策法规、重要意义、工作程序、操作方法，彻底消除了广大群众的担心疑虑，从而主动积极地支持、参与、配合工作；通过电视广播、报纸网站、简报标语、展板横幅、微信微博、QQ群、文化墙、宣传册等多渠道多形式地大讲解、大宣传并现场发放《致广大农民群众一封信》《政策宣传手册》等资料15.1万余份，形成了土地确权家喻户晓良好舆论氛围、夯实了圆满完成各项工作目标任务基础。

三、取得成效

（一）明晰土地权属，激活农村资源。通过农村土地确权登记颁证，进一步明晰农村土地权属暨规模流转，不断深化农村“三变”改革工作，为农村集体经营性资产资源进行股权量化、村级股份经济合作企业，起到了基础性作用。

为有效解决农业产业投入大、周期长等特点导致的新型农业经营主体——农民专业合作社、家庭农场资金紧缺、融资困难等问题，碧江区以确权颁证为“切入点”、以抵押融资为“突破口”，积极探索“放活土地经营权”模式，规范土地经营权流转程序，着力扩大有效担保物范围，促进农村资本有形化、实物化，实现了家庭承包经营责任制与现代农业的顺利对接，使农村改革各项措施有机衔接、相互促进，有效激发了农业农村发展活力、内生动力。在利好政策推动下，农户手中的土地承包经营权、个人住房财产权“两权”有了融资功能，有效盘活了农村资源、资金、资产，实现金融机构对农业规模化经营的点对点“输血”，大大提升了生产规模和农业质量。通过依法确认、更好确保“农民土地承包经营权”在市场运行中的“抵押”“担保”“流转”“转让”作用，创新了“农村金融服务农民”方式、缓解了“农户抵押融资燃眉”之急，实现了农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分离”、强化了财权功能、奠定了法律基础。

（二）稳定承包关系，促进农村和谐。解决长期所存承包地块“面积不准、四至不清、空间位置不明”等问题，实现承包面积、承包合同、登记簿、经营权证书“四相符”和承包地分配、四至边界测绘登记、合同签订、经营权证书发放“四到户”，有效化解历史遗留的12起土地承包纠纷，促进了农村社会和谐稳定、获得了农民群众坚决拥护。

（三）实现信息管理，促进成果应用。建立农村土地确权登记颁证成果数据库，在全省96个区县中排名14名；2017年10月27日通过农业农村部质检过关、2018年10月27日通过省级数据库初检过关，并导入农业农村部、全省农村土地承包登记信息管理平台；确权成果成功应用于500亩大坝规划、国土三调、两区划定、农业种养规划以及水稻重金属污染监测、天生桥国家湿地公园管理等等。

四、存在问题

（一）确权质量难以保证。《铜仁市碧江区农村土地承包经营权确权登记数据库》建设，严格按照农业农村部下达相关技术规程执行，成果规范。然因碧江地貌较为零碎、地块形状且不规则，在矢量化过程中为保证地块精度，出现密集界址点、数据量过大。从实际工作中来看，测绘技术力量参差不齐，人员配备时多时少、测绘误差时有发生，确权质量难以保证。

（二）指界签字确认困难。农民外出务工人员太多，指界、签字、确认困难；部分村组干部和农户认识不够、配合较差，参与时间安排有限或优先级不够，资料签字后反复修改，信息核对和承包合同签订困难。

（三）工作偏差引发争议。因历史遗留的土地权属争议纠纷，历史久、时间长，难点集中、焦点突出，调查、取证、处理较难；土地确权登记的法律法规层级较低，调处缺乏法律依据，究其原因：一是农村土地政策变化导致的历史遗留问题引起争议，法律法规对不同时段的情况区别处理，有关人员掌握困难，工作偏差引起争议；二是土地登记法律规定不统一，部门之间难以协调产生争议；三是对以调解为主的原则把握不准，地方保护暨本位主义严重，影响调处工作进度；四是土地登记不规范，地籍信息管理等基础工作薄弱。

（四）颁证进展不够迅速。对照市政府规定时间节点全面完成测绘、全部公示结束、90%行政村完成登记颁证、60%行政村通过验收的要求来看，存在一定差距，部分乡镇村居未能在规定的审核验收环节序时完成，进度得不到保证。

（五）整体推进不够平衡。各乡镇街道之间推进速度快慢不一，有的按序时完成了任务，进入合同签订阶段；有的或仍处公示审核阶段，各行政村之间也存在不平衡现状，部分村組确权工作启动滞后，影响整个面上进展。

（六）操作程序不够规范。表现为入户调查记载内容不清晰，委托手续不规范，群众决议内容记录不全面，相关资料归档不及时，收集不完整。

（七）确权定性不够全面。一是对于“人均不足0.1亩或在近两年规划范围内”且又不能提供合法用地手续的村组，确权定性比较困难；二是对已经改为其它用途的承包地，因历史上的操作不规范，缺少合法手续，难以进行确权登记。全区829个村民小组，各地政府打报告不确权或暂缓确权的达182个，占总组数的22%，全面完成土地确权发证工作存在一定难度。

五、建议

（一）进一步强化责任意识，加大工作力度。农村土地承包经营权确权登记颁证工作既是当前各级领导干部的一项重点工作，又是强化农村综合配套改革试点内容的重点任务，做好该工作对稳定基层工作、维护群众利益、加快推进农业现代化、促进城乡统筹大发展举足轻重。对此，各级领导要引起高度重视，把此项工作摆上各级政府工作的突出位置，形成快速推进声势。区政府分管领导，既要当好指导员，又要当好战斗员，发挥好领导小组和联席会议的作用，及时召开调度会、推进会，激励先进、鞭策后进，掌握主动、把控全局。区农牧科技局、区财政局、区国土局、区林业局等相关部门及各乡镇、街道党（工）委（政府、办事处）主要领导要增强责任意识、执行意识，树立攻坚的理念、坚定速胜的信心，思想上高度重视、行动上全力以赴、措施上全面到位、组织上坚强有力，根据全区的统一部署，因地制宜，建全机制，加强调度，落实落细，确保不掉队伍、不拖后腿。

（二）进一步强化督查指导，加快工作节奏。区农牧科技局一方面要发挥职能部门的指导作用，有针对性深入乡镇街道、各村社区，加强业务指导，发挥示范乡镇、示范村居的带头作用，通过观摩、现场参观交流等方式，取长补短，提高效率；另一方面，要加大督查力度，按照时序要求，定时深入乡镇街道、各村社区督促排查，及时发现问题、妥善化解矛盾，确保一盘棋定。区相关职能部门要按照各自分工，进一步发挥主观能动性，主动服务、发挥作用、形成合力、完成任务；在配强配好工作班子基础上，加大队伍建设，组建一支能干、会干、快干、肯干的工作团队，全方位地开展工作；要充分发挥利用好村一级老党员、老干部、老队长的作用，使他们作为政策的宣传者、鼓劲者、助推者，通过他们的力量和智慧，真正做到小事不出组、大事不出村，就地解决各类矛盾，确保工作顺利推进。

（三）进一步强化程序规范，确保工作质量。一是工作程序要规范合理；二是调查内容要客观公正；三是签定手续要完备齐全。越是时间紧张、越要坚持高标准，对群众负责、对组织负责，严格按照“六步法”工作流程，严谨规范地做好每一阶段的具体工作；把好“摸底关”“测绘关”“签字关”，确保摸底调查内容清晰真实；测绘结果公开，签字手续齐全，为建档入库做好资料准备，确保工作透明、公开、经得起检查；进一步做好“一户一档”装盒归档整理管理工作，生产过程中产生的所有成果资料，由碧江区档案局指导进行，建立良好沟通机制、注重安全与保密、严把质量关；严格按照省市验收组各位领导、专家学者提出的指导意见和宝贵建议，认真做好整改落实、加快推进权证填制，配合业主按期颁证，做好数据成果应用，充分利用数据库和影像图，广泛应用到“三权分置”、农村“三变”、土地流转等方面，促进农村经济快速健康发展。

（四）进一步强化统筹协调，有效化解矛盾。针对不平衡、不规范等突出问题，区工作领导小组要充分发挥作用，统筹安排，分类施策，协调推进，对在确权中出现的共性问题，区农牧科技、区国土、区规划等职能部门要充分解读政策，吸取外地经验做法，及时探讨解决问题的办法措施，尽快制定出可操作性的办法，进一步做好历史遗留问题调处。健全土地权属争议调处机构队伍组织，完善机制制度、专人专项负责、加强培训教育、提高专业素质，强化沟通协调，创造良好氛围，宣传讲清土地确权争议调处的相关法律法规政策，做好合同签订后的遗留问题处理，一揽子解决城镇化、工业化发展带来的承包地用途改变的等诸多问题，保障碧江区土地确权工作顺利稳妥推进到位。

（作者单位：贵州省铜仁市碧江区农牧科技局）

责任编辑：凌玉