资本项目外汇管理中长臂监管模式探索

侯丹

[摘 要]长臂管辖权起源于美国，近年来随着反洗钱、反偷逃税、反恐怖融资和打击腐败等方面国际合作的日益密切， 长臂管辖权的理念逐渐被更多国家所理解、接受并使用。文章在分析我国当前资本项目外汇管理面临的挑战基础上，提出资本项目外汇管理中长臂监管模式构想以及具体措施。

[关键词]长臂监管;资本项目;外汇管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.055

1 我国资本项目外汇管理面临的挑战和应用长臂监管的必要性

1.1 当前资本项目外汇管理面临的挑战

当前我国资本项目外汇管理面临的挑战主要有三方面：一是对外汇管理部门对跨境资本流动的监管着重于单个交易环节，对主体交易行为全程监管有待完善，比如对境外投资企业境外交易行为监管。二是对业务监管的连贯性不足。多个主体参与的关联交易行为不能实现穿透式的监管。三是对境外主体及境外交易的监管存在“真空地带”，而企业往往借此规避外汇监管。

1.2 我国资本项目外汇管理应用长臂监管的必要性

首先，长臂监管是资本项目外汇监管的必然趋势。随着国内外资本市场不断开放，跨境资本流动日益活跃，境内外资本变动存在着千丝万缕的联系，外汇监管势必涉及部分境外主体及境外交易行为。加快资本项目长臂监管方式探索，填补境外监管盲区势在必行。其次，长臂监管是外汇管理部门职能转变的内在要求。近年来，外汇管理部门职能发生较大转变，最重要的一点就是从关注具体业务转变为关注主体行为，建立长臂监管模式，通过实行各项具体有效的长臂监管措施，及时获取主体行为动因、行为过程及行为结果等信息，更好地履行外汇监管和风险预警职责。

2 长臂监管模式的总体构想

2.1 长臂监管总框架

资本项目外汇管理长臂监管应是在符合我国外汇管理基本法律法规、遵守通行国际规则前提下，根据我国外汇监管需要，同时借鉴其他国家先进经验不断探索形成的。它是一个全方位、多维度的立体监管模式。从监管主体的性质看，不仅包业务办理的企业、银行，还应有与业务真实性、合理性密切相关的第三方机构，如会计师事务所、境外银行等;从监管的时间节点看，不是仅对外汇登记、汇兑环节监管，而是对业务主体行为的全程监管，确保外汇业务的真实性、合规性;从监管的空间行为看，不仅涉及主体的境内行为，长臂监管模式下更应注重对主体与境内外汇业务相关的境外行为监管。

2.2 应遵循的原则

借鉴国际长臂管辖权实行原则，结合我国资本项目外汇管理实际情况，提出以下几点原则。

（1）国家安全原则。国家利益高于一切，任何威胁到国家安全的境内外主体或行为，我国都应对其主张监管权。

（2）最低限度联系原则。不论交易行为发生地在境内还是境外，交易主体是否为我国境内居民，只要影响到我国国家利益或我国居民财产权益的交易主体或交易行为，我国都应对其主张监管权。

（3）透明度原则。在长臂监管模式下，透明度原则是指建立在相互信任基础上的“双向透明”，即被监管主体应积极主动上报信息，监管机构主动公开监管信息。

3 资本项目外汇管理长臂监管的具体措施

根据长臂监管的原则和框架， 针对目前我国资本项目外汇管理面临的各项挑战，提出资本项目长臂监管具体措施。

3.1 建立完善的外汇信息报告制度

监管经验表明，在目前资本项目外汇业务大多在银行办理的情况下，外汇管理部门不再直接面对企业，也就很难及时全面了解企业实际情况，因此建立各项资本项目外汇业务信息报告制度是外汇监管的重要保障。如根据最低限度联系原则和透明度原则等， 建议以主体延伸方式进行境外投资长臂监管， 通过建立境外投资企业信息报告制度， 提高主体的透明度和监管的穿透力。外汇管理部门应根据报告内容就企业境外投资的真实性、资金用途与国内相关部门备案的一致性进行持续的监管。目前，我国境外投资外汇登记仅要求登记境外投资企业第一层即可，对于后续再投资境外企业没有登记或是备案、报告等要求。建议外汇管理部门增加境外再投资报告制度，以年度境外投资企业存量权益登记（以前称为境外投资企业年检）为契机，让境外投资企业将一年内再投资情况进行集中报告，包括境外再投资企业基本情况、股权结构、是否有再投资计划等，一方面外汇管理部门可以完整了解企业后续投融资真实情况，另一方面也为外汇管理部门开展境外投资外汇核查提供有力数据支持。同时，将其涉及的境外企业名称集中提取存放于系统数据库，在外商投资企业外汇登记时将其外方股东名称自动匹配，如与系统数据库内境外投资再投资企业名称匹配成功，则可以作为确定返程投资企业的重要依据。此外，还可建立“利润处置报告制度”，以了解企业利润汇出计划和境内滞留情况等。建立“境内居民海外财产申报制度”，统计并监测居民海外资产规模及变动情况， 打击偷逃税、洗钱等不法行为。

3.2 探索对境外银行“隐性”的长臂管辖方式

随着世界各国交往的日益密切， 为进一步维护我国国家利益， 保护我国公民的合法权益，建议遵循国家金融安全原则、最低限度联系原则和透明度原则等，在寻求国际监管协定之间的对等交换的同时，探索对境外银行的“隐性”長臂管辖方式。对不配合我国监管行为的金融机构， 特别是中资银行的海外分支机构和外资银行的境内分支机构， 进行必要的行政处罚和经济制裁。如强化对国际金融机构的影响， 特别是境内银行的境外分行， 实现对内保外贷的长臂监管。目前我国银行内保外贷业务的贷款方多为境内银行的境外分行，境外企业在境外的生产经营活动由于贷款资金担保方为境内银行而产生最低限度联系，依据最低限度联系原则和透明度原则，要求境外银行严格监督担保贷款使用合规性以及账户资金异常变动，并及时提示境内担保银行内保外贷履约风险。如果境外银行没能尽职履行相关责任，则对其境内银行总行进行通报，性质严重的将其列入“黑名单”，限制与其有关的境内外汇业务，如禁止该境外银行为贷款方的内保外贷业务等。

3.3 建立部门间信息共享长效机制

近年来，外汇管理从“事前審批”转向“事后监管”，这其中便隐含着外汇管理着眼点从“审批汇兑业务环节”双向延伸至“主体行为全程监管”，最终落脚点为防范跨境资金流动风险。长臂监管是外汇监管风险预警职能的必然要求，在资本项目外汇管理中为了更好地履行外汇监管风险预警职能，就需要找准风险点，在长臂监管原则下将外汇监管着眼点向前向后双向延伸，而不是仅仅停留在业务发生节点上。这就需要外汇管理部门与外汇业务所涉及的上下游相关部门建立数据交换、信息共享的长效机制，形成监管合力，提升监管效率。如外商投资企业利润来源合理性及分配情况、是否存在历年累积利润集中汇出风险，目前外汇管理部门主要通过外商投资企业年度存量权益登记获取信息，其及时性和真实性难以保证。而利润分配的前提是完税，外汇管理部门与税务部门扮演着利润汇出业务链条上的“出纳”和“会计”角色，理应建立长期数据核对、信息共享制度，外汇管理部门可以在利润完税第一时间获取外方在境内新增权益，为后续利润来源核查以及利润集中汇出风险监测提供有力支持。

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