由行政行为引发的学区房交易市场风险问题探析

[摘 要]《顾某诉教育局重新划分施教区案》提出“就近入学”不等于最近入学，不能以入学儿童户籍地和学校的直线距离作为划分学区的唯一原则。从学区划分行政行为的效果层面思考，没有了最直观的“最近”标准，学区划分行政行为的合法性和合理性的判断将更为复杂。以“最近”为主要标准产生的学区房交易市场面临更多风险。行政行为引发的不利后果主要有学区变化和落户年限变化两种情形。通过行政裁量过程的分析有利于作出更理性的购房决策。行政机关也应当通过优化优质教育资源的配置、严格学区划分行政行为的决策程序、制定合理的学区划分依据顺位标准等方式优化学区划分行政行为，降低学区房的交易风险。

[关键词]学区划分;就近原则;学区房交易风险

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.086

1 顾某诉教育局重新划分施教区案的启示

顾某诉建邺区教育局的施教区划分行为一案中，原告2015年达到小学适龄学龄，而其所住的小区十多年来一直派位到距离2.5公里以外的小学。在与其小区仅一条马路之隔距离460米处有一所2013年新建的小学。按理2013年之后派位给新建的小学才符合“就近入学”的要求，但是区教育局施教区的划分至今没有作出相应调整。由此，原告要求判决撤销被告2015年对新城小学北校区、南湖三小施教区划分的具体行政行为，并作出重新划分。

被告区教育局辩称，“就近入学”不等于最近入学，不能以入学儿童户籍地和学校的直线距离作为划分学区的唯一原则。根据法律规定，划分学校施教区要把握四个原则：一是应当保障适龄儿童在其户籍所在地就近入学;二是应当根据当地的行政区划;三是应当结合学校的布局;四是应当考虑适龄儿童数量和分布状况，以最终保障每个适龄儿童接受义务教育的权利。区教育局作出的小学入学工作实施办法系依法制定，程序和内容都符合法律规定的要求。

南京市建区人民法院驳回顾某的诉讼请求，南京市中级人民法院驳回上诉，维持原判。本案在裁判中正确把握行政诉讼合法性审查原则，提出“就近入学”不等于直线距离最近入学，而应综合考虑学校分布以及适龄儿童、少年的数量和分布状况：“广泛听取意见”的“广泛”不一定及于每个相对人，行政机关有一定裁量空间。

本案的裁判理由和结果所带来的启示是，购买学区房时距离将不再是判断所购房屋是否进入学区的唯一标准。入学政策分析和小区人口结构分析都将成为学区房交易时应当考量的因素。卖方应当配合提供相关的分析资料，买方也应当理性分析房屋功能的实现可能以及在交易条款中加强合同目的的协商。

2 学区划分行政行为对学区房交易市场的影响

2.1  学区划分的改变

《中国教育报》曾公布的一组数据显示，2015年北京大概有16万人的潜在入学需求，但东城、西城和海淀三个区口碑最好的25所小学，只能接收大概5000名学生，供需出现严重失衡。入学政策每年都会有调整，但法律明确规定的“就近原则”不会改变。在相应優质学区有一套房子是最保险也几乎是唯一的选择。有些家庭为了购买高价学区房付出的甚至是一个家族两代人的全部积蓄。但是每年变动的学区划分总会存在学区房成为“非学区房”的风险。甚至隔一条路或者一条河将有重点学区和非重点学区之分。

2.2  对落户年限要求的改变

有些学区的规则是同等条件下根据户籍所在地年限由长到短进行顺位录取。如石景山区教委公布的“2016年小学入学招生录取顺序”就规定出生即落户在该区的优先于在该区落户满5年的，更优先于在该区落户未满5年的。由此可见，学区房的购买至少要提前5年的时间，购买人很难预测5年后的学区划分政策，且很多家长甚至未能预想到5年后的今天会有政策变动的“可能性”。5年前“倾家荡产”购买的房子，唯一优势就是进入好的学区，除此之外的居住功能等都不理想。

3 学区房交易的风险防控路径

3.1  权利救济的方式

针对因学区划分行政行为或入学政策改变而导致的利益受损，购房人有两种选择权利救济的方式：一是通过行政诉讼改变学区划分的行政行为从而争取入学资格。这种途径要司法判定学区划分行政行为的违法性，从实践来看几乎是不可能发生的。第二种途径就是通过主张房产交易的重大情势变更。如购房人在合同中明确表达其购买房屋的目的就是该校的入学名额的话，根据合同法的相关条款变更或者解除。但是无论是购房者还是买房者都无法预测政策的走向，重点学区房的交易就是一场豪赌。那么，行政行为的导向性影响是否应当纳入合理性的判断标准呢？作为行政机关显然也无法预测人口的绝对变化。要想从根本上解决这个矛盾，一是在购买房屋时对“学区房”的判断应当更为理性和审慎，二是对学区划分行政行为进行优化。

3.2  学区划分行政行为的裁量过程应当成为学区房交易参考因素

3.2.1 学区划分前的信息采集精确度影响学区划分标准

小学的学区划分主要参照的因素无非是区域内小学布局以及适龄儿童的数量和分布状况。教育行政主管部门首先要进行适龄儿童数量和分布状况的摸底和分析，进而根据学校布局、各学校能够容纳的人数进行配比划分。而适龄儿童数量和分布状况需要在前期开展人口信息采集工作。需要考量的因素有区域内所有适龄儿童的总数、不同户籍情形类型下的人数、登记住址六年内只提供一次入学学位、军人和华侨子女、单位子女、残障儿童、根据居住年限不同居住年限的人数等，只有在掌握这些数据的前提下，教育主管部门才可能将学区精确配对到楼号，还要留下特殊情形的裁量空间。信息采集的基本内容即为学区划分的主要依据，但是信息采集的结果是信息不对等的，行政相对人无法知道区域的总体数据从而无法判断自己是否能够进入心仪的学区。

3.2.2 学区划分的方案制定和公布环节缺乏公众参与

教育行政部门具体如何操作学区划分外界无法知晓。公众能够参与的只是方案制定公布之后在异议期内进行反馈。但即使对划分结果不服要求理由时，也不可能得到划分依据的说明。不可否认学区划分是一个极其复杂的行政过程，但是无法说明的行政过程也难以征得民众的认可，尤其是在部分行政相对人将面临的巨大的心理落差时，无法对外言明的行政过程就等于是有“暗箱操控”的程序。而且在学区划分方案确定后，利益受损的家庭向教育行政部门提出异议时，往往得到的答复不是对于划分理由的说理，而是折中方案的磋商。

综上所述，学区划分行政行为对房屋“学区房”功能的实现几乎是决定性和终局性的。要想通过判定行政行为违法非常困难。但该行政行为的结果应当是可预期的，在学区房交易过程中应当充分考量影响学区划分行政行为的裁量因素，以帮助判断房屋功能的实现概率。同时从问题视角设计合同条款，才能加大对自身利益的保护。

3.3  可期的学区划分行政行为优化路径

3.3.1 优化优质教育资源的配置

学区划分之所以成为社会关注的焦点，根本原因在于优质教育资源的短缺。目前海淀区所实行的“走动师资”可以缓解重点学校教育资源局限的弊端，但是要实现优质教育资源的共享还需要建立更优化的资源配置体制机制。优质教育资源是具有市场竞争性的，有排名的利益才会促使学校对教育资源的升级和优化。若没有了市场竞争性的作用，有教育质量倒退的风险。但是学区划分却是完全行政主导的行为。衔接市场的资源配置和行政的秩序管控，是教育管理治理能力现代化、科学化应当探索的议题。行政机关应当在优化优质教育资源的配置基础上完善行政行为。

3.3.2 遵循学区划分的基本原则

（1）免试入校原则。《教育部办公厅关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》（教基一厅〔2014〕1号）文件规定：“不得违反《义务教育法》免试规定。入学工作禁止组织笔试、面试或任何变相形式的考试、考核。各重点大城市教育管理信息化水平较高，入学报名工作要在网上进行，要充分发挥全国中小学生学籍信息管理系统的作用。”实践中笔试、面试并未杜绝。有些学校为控制学生数，在户籍、房产等条件相同情况下，也只能通过对生源的选择来进行排序。应当说，免试入校是原则，不应当以测试成果为第一顺位。

（2）就近入学原则。《教育部办公厅关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》（教基一〔2014〕1号）文件规定：“合理划定招生范围。要求县级教育行政部门根据适龄学生人数、学校分布、所在学区、学校规模、交通状况等因素，按照就近入学原则依街道、路段、门牌号、村组等为每一所初中合理划定对口小学（单校划片）。对于城市老城区暂时难以实行单校划片的，可按照初中新生招生数和小学毕业生基本相当的原则为多所初中划定同一招生范围（多校划片）。”《顾某诉教育局重新划分施教区案》所提出的“就近”原则非距离最近的观点，如今普遍适用于教育部门对家长异议的答复中。但不得否认的是距离是最没有争议的标准。因此，虽然“最近”不是唯一的标准，但应当成为最优的标准。

3.3.3 出台有公信力的学区划分标准和程序

如果有一套学区划分的优先级、计算标准和程序，且能够让公众了解步骤和依据，将有效减少争议。以学校为同心圆的划分是不可能的，但以居住小區为中心选择一定范围的学校，就几所学校进行电脑派分相对于以学校为中心更为合理，这也是目前多校划片相结合的趋势。如果无法避免不利的行政行为后果，那就为行政行为设计可以“自圆其说”的程序规则。

3.3.4 保障公众知情权

适当公开学区划分的制定依据，做好方案出台前的沟通是有效解决争议的路径之一。目前实践中，在方案公布之前，所涉区域的家长都未能参与到政策执行过程中。如果有些信息无法通过信息采集精确获取，则应当多开通公众参与渠道，将问题解决在前端。

4 结 论

如果没有一个放之四海而皆准的标准来完成学区划分的行政行为，那么这个行政行为永远将是在合理性上有瑕疵的行政行为。除了教育资源配置的顶层设计外，学区划分的行政行为只能通过程序规则的优化和信息公开的明示来缓解目前存在的诸多社会矛盾。但是在现阶段，购买学区房来获取较好的教学资源仍然是大多数家长的选择。且房屋交易时，大部分人也会将“是否为学区房”作为重要的考量依据。因此在购买房屋时，对学区房的鉴别不能仅仅依据距离以及当年的入学政策，应当尽可能地收集影响学区划分行政行为的裁量因素，从而理性且谨慎地判断房屋“学区房”功能实现的可能性。

参考文献：

何海波.论行政行为的“明显不当”[J].法学研究，2016（3）.

[作者简介]姚瑶（1990—），女，汉族，浙江兰溪人，中央党校（国家行政学院）博士生，研究方向：法治政府建设重大问题。