《上海市网络餐饮服务监督管理办法》政策议程分析

张芳芳

[摘 要]金登的多源流理论是政策议程分析的有效工具，文章修正新的网络多源流理论模型，在打开政策窗口中，强调了网络信息、媒体信息、官方信息三方面相互影响，契合了网络社会的多元化，来解释《上海市网络餐饮服务监督管理办法》的修订过程，为我国公共政策议程的设置提供了一种解释视角。

[关键词]多源流理论;网络餐饮;政策议程;网络化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.114

2015年10月1日起实施的新版《中华人民共和国食品安全法》明确了网络食品交易的平台责任，不到一年，上海市食药监局牵头相关部门修订的《上海市网络餐饮服务监督管理办法》于2016年9月1日起实施，网络化是该案例的典型特点。

本文借鉴和运用金登的多源流理论，建立网络化修正版的多源流理论模型，对《上海市网络餐饮服务监督管理办法》政策议程进行分析，以期为政府制定公共政策提供有益启示。

1 多源流模型

多源流理论是在科恩、马奇与奥尔森创建的垃圾桶模型基础上，由美国著名公共政策学家金登《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。[1] 问题流、政策流、政治流三种源流构成了多源流，当三种源流交汇的时候，是政策窗口打开的最佳时间。[2-3]

传统多源流模型中的问题流、政策流和政治流三者是独立运行的，但网络时代问题流、政策流、政治流不再是彼此独立运行，也不是松散结合。互联网信息流对流促使三流汇合，政策窗口开启。魏淑艳等[4]，孙国峰等[5]创建了互联网时代下的多源流新模型，本文结合上述两个模型建立了新的网络多源流模型。

2 《上海市网络餐饮服务监督管理办法》政策议程研究

2.1 问题流

我国网络订餐市场规模发展迅速，网络订餐市场占有率快速增长，市场规模增长率具有显著的递减趋势，这一特征在2012—2014年以及2015—2016年尤为显著。[6]而排名靠前的第三方网络订餐平台许多都在上海。2016年“3.15”，央视曝光一批网络外卖的“黑心店”，一时间网络订餐平台黑作坊食品安全事件被推到风口浪尖。2015年4—12月网络订餐第三方平台的专项检查中，对网络第三方平台是否履行《食品安全法》的规定开展监督检查，约谈平台企业，监督和开展整改，全年共清理出网上无证无照餐饮1.5万余户。

2.2 政策流

中国政策共同体按照性质不同分为官方共同体、半官方共同体和非官方共同体。

2015年实施的新版《食品安全法》明确了网络食品交易的平台责任。2015年市人大常委会已将修订《上海市实施（中华人民共和国食品安全法）办法》列为正式立法项目，制订了23件配套法规和制度文件，其中有两件与网络订餐有关：《关于加强网络订餐第三方平台监管工作的通知》《关于鼓励网络订餐第三方平台采集和应用政府视频安全数据的指导意见》。

“黑作坊”的曝光，引起消费者对外卖食品安全的广泛关注，使政府监管、网络订餐平台、公民维权具有了价值方向一致性，倒逼平台严格审核，消费者、管理者、平台使用者站在同一纬度，促进监管政策出台。

2.3 政治流

在《上海市网络餐饮服务监督管理办法》制定过程中，国民情绪、政府监管格局的变化等共同构建成政治流。

（1）国民情绪。如今自媒体时代的到来，微信、微博等社交工具加快了负面消息的传播，甚至出现各类妖魔化的不实报道，某种程度上促进了食品安全领域的监管，政府必然不能对现有强烈的国民情绪熟视无睹。《法制晚报》调查发现，52.5%的用户担心外卖食品存在卫生问题。

（2）政府监管格局的变化。2013年的国务院通过了机构改革的方案，改革推动了食品安全监管的一体化进程。此后，上海的食品安全综合协调划归食药监履行相关职能。沪府发〔2011〕21号上海市人民政府关于建立上海市食品药品安全委员会。2015年，“放、管、服”改革創新，上海市所有区县陆续实现工商、质监、食药监部门的“三合一”改革，标志着上海市市场综合监管体制改革步入新阶段，区级食品安全监管统一到区市场监督管理部门，网格化管理存在可能性。

2.4 政策窗口开启

互联网加大了三流的耦合概率，借助百度指数工具，我们以“网络订餐”作为关键词，将统计时间界定在2011至2016年，检索发现，媒体指数2015年呈现爆发式增长。网络多源流模型下，互联网与三种溪流相互交汇融合。

网络信息、媒体信息对官方信息起了促进作用，同时，官方信息反过来补充、意识形态化补充网络、媒体信息，最终共同促进了政策窗口的开启。

3 结 论

《上海市网络餐饮服务监督管理办法》制定过程是三流的交汇过程，同时互联网加大了问题流、政策流、政治流的耦合概率，增强了耦合时机的显现度和可预期性。

本研究通过运用互联网多源流理论来解释《上海市网络餐饮服务监督管理办法》修订过程，官方信息、网络信息、媒体信息相互影响，促进公共政策的出台，为公共政策议程的设定提供了一种解释视角。

参考文献：

[1]KINGDON J W.议程、备选方案与公共政策[M].2版.北京：中国人民大学出版社， 2004：322.

[2]吴磊.多源流理论视角下的公共政策议程设置研究——以《食品安全法（修订草案）》为例[J].生态经济，2015（5）.

[3]符雯雯，景庆虹.多源流理论模型下政策议程研究——以《促进科技成果转化法修正案》为例[J].热带农业工程，2016（2）.

[4]魏淑艳，孙峰.“多源流理论”视阈下网络社会政策议程设置现代化——以出租车改革为例[J].公共管理学报，2016（2）.

[5]孙国峰，余平平.互联网时代下中国公共政策的决策机制创新和窗口开启标准——基于多源流模型的分析[J].电子科技大学学报（社科版），2017（5）.

[6]费威，翟越，时亚星.网络订餐平台规模与其食品安全监管努力关系分析[J].商业研究，2017（8）.

[7]赵德余.政策共同体、政策响应与政策工具的选择性使用——中国校园公共安全事件的经验[J].公共行政评论，2012（3）.