论土地征收风险评估内容的完善

张红显

摘 要：土地征收风险评估内容建设是土地征收风险评估体系中非常重要的一部分，主要包括合法性评估、合理性评估和安全性评估三个方面。其中，“法之完善”与“法之信任”是合法性评估完善的关键;补偿合理、有效协商是合理性评估的主要内容，应急预案的建立与完善是安全性评估的根本需求。

关键词：土地征收;社会风险评估;评估内容;完善

中图分类号：D631.4  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2019）02-0034-03

土地征收风险评估究其实质就是以评估为手段，以“维稳”为主轴，以民生为导向，以化解社会矛盾为目的，推动政府与公民的互动，实现稳定和发展的互促共生，推动经济社会的有序良性发展。各地的实践表明，土地征收风险评估机制在解决征地风险的源头性、根本性问题上起到了不可替代的作用。土地征收风险中评估内容要解决的“评什么、怎么评”的问题，是其中非常重要的一环，对其进行深入研究和探讨是非常有必要的。

一、土地征收风险评估内容的现状

目前，从各级政府的土地征收风险评估制度的内容来看，一般主要包括以下几个方面：合法性评估，确定是否违反国家法律法规;合理性评估，确定是否符合当地的财力，是否影响环境，是否影响到民生，是否听取了民众的意见;安全性评估，比如确定是否拆迁补偿、安置和其他保障已经到位，是否已经对民众进行充分、合理的解释，是否会引发民众的普遍不满从而导致群体性事件或上访事件。这些条文表面上看起来是非常完善的，但有很多不切实际的地方。这些地方性的征地风险评估制度存在的不足未必都是评估机制本身的设计问题。现有体制可能也限制了这些评估机制作用的发挥，因此需要从更深的层次上分析存在的问题，最终形成社会管理体制的创新，从根本上消除征地风险的源头。

二、土地征收风险评估内容方面存在的问题

就合法性评估而言，因为有明文的法律和条例可以参照，所以操作起来相对容易。但仅仅有合法性评估还不足以服众，这里存在三方面问题：一是所合之“法”还未建立或还有待完善。中国到目前为止还没有制定统一的《行政程序法》来规范行政机关及其工作人员的公务行为，特别是缺乏涉及公民重大利益的行政程序法律。二是现行法律规定的法律标准本身未必公平公正。现行《土地管理法》《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定的补偿标准是按照征用土地的原用途，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低。三是法律本身未必得到严格执行。如土地征收征用中的公告程序和意见征集程序形同虚设，政府求效益、求政绩，从而忽略、牺牲被征收群体的利益。

对于合法性评估而言，还有一个至关重要的问题，就是合法性评估有效与否很大程度上依赖于公众对法律的认同，只有公众相信法律是公正和有效的，法律具备正当化权威，才能真正成为合法性评估的依据，社会稳定风险才真正能通过合法性手段来减少。目前中国的法治建设仍然任重道远，法律制度的完善仍需时日，法律的正当化权威、公众对法律的认同、信仰非一朝一夕之功。正是如此，民众在权益受到侵害时，各种诉诸体制外求解的行为才不断发生。

（二）合理性评估中面临补偿偏低以及政府公众之间沟通协商不通畅问题

主体间性概念最早在伦理学领域内提出，并不断扩展到社会学领域，康德、黑格尔直至马克思、哈贝马斯等都在社会学领域内涉及主体间性问题。它关涉到人际关系及价值观念的统一性问题。童世俊在《没有主体间性就没有规则：论哈贝马斯的规则观》一文中系统论述了哈贝马斯在主体间性和交往理性视角下的制度思想。他指出，哈贝马斯的规则观涉及三个问题：即遵守规则的条件、规则意识的产生和规则正当性的辩护。哈贝马斯把主体间性看作是解决这三个问题的关键：离开了主体间性，就无法知道某人是不是在遵守一条规则;离开了主体间性，就既不能形成“规则意识”，也不能从“规则意识”中发展出“原则意识”、进而分化出“价值意识”。离开了主体间性，更无法为规则的正当性提供辩护。换言之，没有主体间性就无从谈论规则和制度的产生，他提倡交往行为，以建立互相理解、沟通的交往理性，以达到社会的和谐。

就合理性评估而言，合理性实际上是一个主体间性问题。如何实现政府和民众之间的沟通和交流？听证会、民意调查是目前我们能够利用的一些方法，但是局限性也很明显：听证会在当下更像是自导自演的民主游戏，听证代表的选拔本身就无法做到公正，听证的结果当然就更不会有公正。政府的行政决定在听证前后一般不会因听证发生改变。民意调查的问题在于，一个是调查手段，是街头问卷调查，入户调查，还是网络民意调查？问卷调查在现有体制下是否得到允许？网络民意调查又如何避免网民情绪性的反面推测？另一个是调查范围，如调查的范围应该是多大？多高的同意比例才不会引发群体性事件？还有一个是调查效力，如当事人同意征收财产，而民意调查不同意又该如何？同时，对于普通公众普遍关心的公共利益界定问题和补偿问题，如何界定公共利益，公平补偿的标准又该如何确定？个案的公平是否就意味着达到了合理的目的？以苏州通安事件（2010）为例，从个案的角度来看，现行征地拆迁法律法规对宅基地使用权并未规定予以单独补偿，苏州市高新区根据《物权法》精神要求，将宅基地使用权在征收时单独列明予以补偿，应该是一项惠民的前瞻性举措，却始料未及出台后引发已被拆迁农民的群体性事件。这一事件反映出土地征收中社会稳定风险的不可控性及合理性评估标准的复杂性。这些问题之所以得不到解决，与政府主导下的发展模式及地方政府的GDP绩效考核是不无联系的，体制本身的局限性阻碍了这些问题的解决。

（三）安全性评估中缺乏相应完备的应急预警及安置措施

安全性评估是从重大事项可能造成的后果角度出发的，主要是评估土地征收决策是否会引发群众的不满从而导致群体性事件的发生，是否有相应的预警措施、应急处置预案和应对措施，是否在可控范围之内。安全性评估的问题在于有些群体性事件是在全国性的风险氛围中催生的结果，个案中的公平未必能完全避免群体性事件的发生和社会舆论的攻击，因为民众未必有满足心理。民众不满的原因有很多，但根本原因在于对行政机关及其工作人员的不信任。正如贝克所说，“经验到的风险假设了一种有关安全感丧失和信任崩溃的一般化视角。”民众与政府之间的互信有助于简化社会复杂性，维持稳定的社会秩序，并为政府行政提供连续的合法性基础，塑造正当性政治权威。但是，不得不说，目前部分地方政府的公信力存在问题。温家宝总理在新华网回应网民讨论时说：“现在影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面。一是社会的诚信，一是政府的公信力。这两个方面解决好了，我们社会就会大大向前迈进一步。”在地方政府公信力缺乏的状况下，不论地方政府如何标榜自身的公平与公正，也平息不了公众的质疑。社会稳定风险具有社会建构特性，传统社会中是存在决定意识，而在风险社会中是意识决定存在。很多群体性事件发生之初，可能只是一个普通的社會治安案件，但由于猜疑和对某些地方政府的不信任，最终导致了矛盾和冲突不断升级和扩大化，演化成社会群体性事件。

三、土地征收风险评估内容的完善建议

（一）合法性评估与法律认同：逐步完善土地征收相关法律体系，培养公众的法律信任

合法性评估的完善，关键在于“法”之完善，需要进一步完善相关关键性法律制度，特别是在涉及财产征收征用、公共政策制定等领域内的法律制度的完善，土地征收决策具有基础性、战略性、全局性等特点，社会涉及面广，与公众的切身利益密切相关，政府尤其应规范程序方面的立法，实现征地决策的方式、步骤、期限、顺序等内容的法定化，保证政府征地决策的科学化、民主化和法治化。经过十多年的努力，特别是最近几年，在《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的推动下，我国重大行政决策程序制度从无到有地初步确立起来，多数市县都陸续出台了重大行政决策程序的专门规定，如《湖南省行政程序规定》《山东行政程序规定》《汕头市行政程序规定》等。但是，相比《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出的“健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度”的要求相比，现有规定还不完善，突出的问题在于制度化进度参差不齐，各部委级别的重大行政程序专门规定迟迟未出台;以及规范层次偏低，现行规定主要属于行政系统内部的自我约束性规定，多数的位阶是规范性文件，少数是规章，缺乏刚性约束力，导致在实践中可能被虚置，集体土地征收的公告程序即是范例。到目前为止，我国还没有统一的有关行政决策程序的专门的法律规定，由于缺乏统一的上位法的约束，各地的规定不免是各行其是，造成决策在不同地区、不同时间、不同人群之间的“政策缝隙”（朱德米）。目前，比较现实的做法是先有由国务院出台《重大行政决策程序条例》来实现各级各类行政机关的重大行政决策程序的法律化，在条件成熟的情况下，制定专门的重大行政决策程序法律，为实现我国重大行政决策程序的科学化、民主化提供强有力的法治保障。同时，积极推进司法体制改革，逐步培育公众对法律的信仰，树立法律的正当权威，否则，合法性评估本身就失去了实际意义。

（二）合理性评估与主体间性：建立政府与公众之间有效的沟通协商机制

就合理性评估的完善而言，“合理”与否的标准及制度设计需要以政府和民众之间的有效沟通与交流为前提，以获得利益相关主体的普遍同意为标准。“法律的普遍性不仅可以理解为其规则形式的普遍性，而且可以理解为其论证基础的普遍性，也就是获得特定法律规范或规范系统所要支配的行动主体之间的普遍同意……只有这样，人们才可能把自己不仅仅理解为法律的‘承受者，而也可以把自己理解为法律的‘创制者，也就是康德所说的‘自我立法者。”因此，通过相关制度的完善，来推动公众和政府之间的沟通与理解，是实现征地风险评估机制合理性评估的关键。对于公众普遍关注的公平补偿问题，也要在实质性参与的前提下，通过商谈达致共识。在征地拆迁风险评估中，公众的实质性参与应提前至城乡规划编制阶段，相关政府就有义务保证公众参与城乡规划权利的实现;在建设项目的审批阶段，只有在多数利害相关人的普遍同意之后政府才能做出相应的土地征收许可;在土地征收阶段，政府有义务保障公众的知情权、参与权和监督权真正得到实现。对公众最为关心的征地拆迁补偿标准问题，应该由相关多元利益主体在一个公开、透明、平等的对话空间里进行论证和说服，公平补偿的标准应当以市场价格补偿为基础，但不限于此，被征收主体同样有权享受到土地增值和土地流转带来的增值收益;同时，既要考虑到个案补偿的公平，也要考虑地区的公平，避免在更广泛的社会层面上形成新的不公平。

（三）安全性评估与政治信任：建立系统化的应急预案措施，强化政府与公众之间的政治信任

对于安全性评估的完善而言，从长远来看，增强政府和公众之间的互信是根本之策，但信任也并非一朝一夕便能建立起来的，而社会稳定风险具有突发性等特征，试图完全通过预测并做好预先安排也不可能，为了更有效地处理各种突发状况，有必要完善相应的配套机制。在笔者看来，土地征收风险评估的安全性评估还应增加应急性评估，确保风险一旦发生，为了防止风险进一步扩大，政府能够有相应的机制从容应对。社会稳定风险是现实性和非现实性的统一，即使政府的决策已经满足合法性与合理性的标准，但是在决策执行过程中，完全有可能因为各种突发状况改变原有的风险认知，产生新的社会稳定风险。对于这些新的突发状况，政府有必要启动应急评估程序，决定是否需要暂缓原有决策执行，及时进行疏导、做出处理。

参考文献：

〔1〕童世俊.没有主体间性就没有规则：论哈贝马斯的规则观[J].复旦大学学报（哲学社会科学版），2002，（05）.

〔2〕[德]乌尔里希·贝克.何博闻译.风险社会[M].南京：译林出版，2004，（27）.

〔3〕新华网.新华评论：《如何提升政府公信力》，http：//news.xinhuanet.com/comments/2011-03/16/c_121192221.html.

〔4〕季卫东.法治构图[M].北京：法律出版社，2012. 440.

〔5〕童世俊.没有主体间性就没有规则：论哈贝马斯的规则观[J].复旦大学学报（哲学社会科学版），2002，（05）.

（责任编辑 赛汉其其格）