基层治理合法性的多重困境

伍德志

关键词： 基层治理;现代化;殡葬改革;合法性

摘 要： 我国的基层治理往往受困于多方面的合法性标准和目标。对安徽省安庆市Z县Y镇Y村殡葬改革的一项社会调查，为理解这一点提供了经验上的依据。殡葬改革无疑有着合理性和紧迫性，但殡葬改革的合法性在社会舆论与实际民意之间存在着巨大的落差。现代化目标的多层次性也使得殡葬改革的合法性并不能在所有层面都能够得到同步实现。村干部作为改革具体的实施者，其所采取的也只是一种处于制度“灰色地带”非正式的合法化策略，这只能一定程度搁置实体性争议。协商民主对于解决合法性争议有着严重的局限性，不仅可能牺牲其他合法性目标，而且还忽视了中国现代化基于自上而下的“赶超战略”所形成的时间紧迫性。基层治理合法性的多重困境不可能被完全解决，而只能在一定程度上通过再造熟人和主观程序正义被缓解。

中图分类号： D927

文献标志码： A

文章编号： 10012435（2019）01009711

Abstract： Chinese grassroots governance is often bound by multi-faceted legitimacy standards and goals.A social survey of the funeral reform of Y village，Y Town，Z County，Anqing City Anhui province provides the basis of experience for understanding it.From the actual survey，funeral reform no doubt has basic rationality and urgency.But there is huge gap between public opinions and factual popular wills about the legitimacy of funeral reform.Because of the multilayedness of modernization goals，legitimacy of funeral reform cannot be achieved in all levels.Village cadres are concrete implementers of funeral reform，but they can only adopt a kind of informal legitimate strategy within a non-institutional graying zone，which lays aside legitimacy disputes about essential goals temporarily to a certain degree.Deliberative democracy has great limitation for solving legitimacy disputes，which may not only sacrifice other legitimacy goals，but also neglect time urgency of Chinese modernization based on top-down “catching-up strategy”.The multiple legitimacy dilemmas cannot be solved completely.It can only be relieved by constructing acquaintance and subject procedural justice to a certain degree.

一、理論与问题

对于基层治理中的合法性困境，很多学者从不同角度进行了论述。基层治理的合法性困境很大程度上被认为是源于周学光所谓的“权威体制与有效治理之间的矛盾”，因为其导致了对于正式规则与非正式规则并存与交替使用的依赖，[1-2]这使得基层治理的合法性也处于摇摆之中。这一矛盾使得基层治理容易陷入理想与现实、目标与手段之间的冲突。这特别体现为基层治理对于非正式力量与手段的大量使用。如贺雪峰认为，由于农民原子化，乡村的凝聚力大幅度下降，政府只能依赖于黑恶势力来贯彻政策，使得政府的权威和合法性丧失殆尽。[3]陈柏峰也认为“混混”介入乡村治理冲击了基层治理的合法性。参见陈柏峰：《乡村“混混”介入的基层治理生态》，《思想战线》2018年第5期。关于“混混”更详细的研究，参见陈柏峰：《乡村江湖——两湖平原混混研究（1980-2008）》，中国政法大学出版社2011年版。

袁泉认为，在基层治理中权力需要同时满足“二重合法性”：法理型合法性和庇护型合法性，最终必须通过“软硬皆施”的“非正式权力运作”才能达成目标。[4]陈锋也认为，随着国家资源不断输入农村，农村地区形成了一种由富人与灰黑势力通过“非正式规则”进行治理的不公平的“分利秩序”，这导致基层治理合法性的下降。[5]上述研究都意识到基层治理中对于非正式力量或规则的使用导致的合法性困境。这种合法性困境可以说有一定的必然性。在一个全球化的时代，中国政府承当着难以推卸而又急迫的现代化任务，使得其将权力和资源集中于自身有一定必要。因为政府不可能等待基层社会向现代化的自发演化，而必须进行必要的顶层设计，并从上至下地贯彻某些合理的法律或政策。因为面临中央地方之间的责任、能力与信息不对称和基层社会认同的难题，政府如果完全依赖于正式权力或正式规则，就会导致治理目标很难有效实现;如果使用非正式力量或非正式规则，则会导致合法性危机。有鉴于此，不少学者，如吴秋菊、李祖佩，是在“合法性”与“有效性”这一二元对立框架中来分析这个问题，合法性和有效性被认为是不可兼得的。[6-7]林倬关于满足合法性需要的符号文件和满足实际工作需要的文件的区分，[8]朱政关于“摆平逻辑”和“规范逻辑”之间的矛盾，[9-10]都指向合法性与有效性之间的冲突。上述研究都将有效性和合法性对立起来，但基层治理对于有效性的追求在一定程度上也是当下中国政府所背负的作为时代使命的现代化任务的体现，这可以说是一种更高层次的合法性。在现代化话语的“传统—现代”与“落后—先进”的二元对立思维下，政府必须有时间紧迫感，以一种高效的方式从上至下推进现代化，而合法性手段往往是低效的。

针对上述合法化困境，很多学者提出了相应的解决方案，民主或协商民主几乎是一种普遍选择。如林尚立、尤琳、于建嵘、伊利民、李松玉、陈柏峰等学者都强调了基层民主、民主参与或协商民主对于形成治理共识、实现基层认同、建构治理合法性的意义。这方面的文献，如林尚立：《在有效中积累合法性：中国政治发展的路径选择》，《复旦学报（社会科学版）》2009年第2期;尤琳、陈世伟：《国家治理能力视角下中国乡村治理结构的历史变迁》，《社会主义研究》2014年第6期;于建嵘：《社会变迁进程中乡村社会治理的转变》，《人民论坛》2015年第5期（中）;李松玉：《乡村治理中的制度权威建设》，《中国行政管理》2015年第3期;伊利民：《从协商民主到协商参与——中国基层政治参与的新形式》，《学习论坛》2018年第1期;陈柏峰：《乡村“混混”介入的基层治理生态》，《思想战线》2018年第5期。

还有如周庆智、吴家庆、张国磊、曾泽等学者所倡导的“多元共治模式”也可以被视为一种协商民主。关于多元共治模式，参见周庆智：《基层治理：权威与社会变迁》，《学习与探索》2014年第9期;吴家庆、苏海新：《论我国乡村治理结构的现代化》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期;张国磊、张新文：《基层社会治理的政社互动取向：共建、共治与共享》，《内蒙古社会科学（汉文版）》2018年第3期;曾哲、周泽中：《多元主体联动合作的社会共治——以“枫桥经验”之基层治理实践为切入点》，《求实》2018年第5期。

但学者们没有看到今天的中国在全球化时代所存在的极为多元化的合法化压力，现代化并非铁板一块，其内部的多重目标在手段与时间上的差异造成了难以克服的合法性困境。

鉴于此，安徽省安庆市推行的殡葬改革为理解与反思基层治理合法性的多重困境提供了一个契机。由于殡葬改革的难点主要在农村，笔者就对安庆市Z县Y镇Y村的部分村干部与老人做了若干次访谈，并详细调查了该村殡葬改革实施过程中的各种问题与争议。本文将围绕殡葬改革，详细论述该政策在提出时的问题出发点，以及在公共领域和基层社会的争议点、执行过程中的目标特征以及采取的正式与非正式手段，并对这些过程中涉及到的合法性困境及其原因进行深入分析，随之就理论上提出的主要解决方案进行评析，最后就基层治理中的合法性困境提出一些缓解方法。这样一个案例对于阐明本文的问题是合适的，因为其正处于传统与现代的交叉点，有着时间上的迫切性;其在实施过程中关涉到环保、信息、效率、成本、权利、道德、法治等复杂的因素;同时，互联网的普及使得基层治理的合法性困境在公共讨论中被放大了，因此该案例能够较为鲜明地展现中国政府基层治理合法性所面临的多重困境。

二、殡葬改革的紧迫性与传统的沉默

就本文中的案例而言，任何对安庆市殡葬改革有着深入了解的人都难以否认殡葬改革势在必行。通过村干部所给出的各种理由，我们就能够看到对实施殡葬改革的種种合理考量，而土葬所代表的传统在这种考量中变得缺乏说服力了。根据Y村村干部提供的信息，殡葬改革的理由可以大致总结为三个方面：

第一，安庆市人口众多但土地资源有限。以笔者调查的Z县为例，Z 县是一个人口大县，人口近百万。老龄人口数量也相应众多，去世老人的土葬每年要占据大量的土地与山林。因此，有村干部在对老人进行说服时，就说殡葬改革是 “为子孙后代考虑”。为了节约耕地，政府还划定特定的埋葬区域，用于骨灰盒的安放，但要求必须使用同样规格的墓地与墓碑。其实，安徽省早在1994年就出台了地方政府规章《安徽省殡葬管理办法》，但安庆市是安徽省各市当中推行殡葬改革一直比较滞后的地区，其他地区很多年前就已经全部实现火葬。第二，2013年底的山林大火是安庆市决心推行殡葬改革的重要原因。由于该年安庆市大面积干旱，有人在上山祭祀时焚烧祭祀用品时引发山林大火。在第二年的清明节时期，为了防止再次出现山林大火，安庆市发动乡镇村各级干部，要求他们在清明节期间必须蹲守各个山头，严防有人携带烟花、鞭炮上山祭扫。山林大火最终促使安庆市大力推行土葬转火葬的殡葬改革。第三，随着城市化的快速推进，农村地区已经很难凑足劳动力去从事声势浩大的传统葬礼。农村大多数青壮年都已经到城市打工，村里只剩下老弱病残。土葬作为传统已经变得岌岌可危。总体上说，无论是从环境保护与节约耕地的角度来看，还是城市化的大趋势来看，政府的殡葬改革都有着毋庸置疑的合理性与紧迫性。

由于对于这种合理性与紧迫性的认知是建立在充分信息的基础上，并不能通过直观的方式呈现出来，要实现合法性，还必须使用更加直白的说辞。因此，市县政府也需要在正式的公文中将殡葬改革的合法性压缩为“文明祭奠”“文明殡葬”“生态殡葬”“低碳祭扫”这些更加“新潮”、更加“高大上”的口号。参见Z县人民政府：《关于在全县依法实施殡葬改革的通告》，枞政秘[2014]52号。

这些口号对于说服真正了解内情的基层民众是一种多余，其目标很明显是指向不知情的悠悠众口。在公共领域，合法性的建构因此也往往会流于“口号政治”。这些政治符号表达主要就是一种获取信任的廉价手段，虽然无法解决根本性的政治问题，但却能够转移公众注意力。[11]而政府可以藉此将公众的视线从事件本身的复杂背景转移开来，转入事件当中更易于认知的标志性信息当中。而在本案中，这些口号以“文明”自居，在公共领域有着不受质疑的正当性地位与难以抗拒的话语强制。我们因此也可以将殡葬改革的合理性和紧迫性当成一种更高层次的合法性。因为土葬转向火葬、树葬甚至水葬的转变代表了落后、迷信的传统生活方式向绿色、先进、文明的现代生活方式的转变。

虽然很多农村老人未必懂得上述说辞是什么意思或者与自己的生活有什么直接关联，但农村的固有传统已经难以抵抗这些词汇所代表的大趋势。传统也是韦伯所说的一种合法化类型，尽管土葬代表了传统，但其声音在现代话语体系中也已经变得非常微弱，在殡葬改革中已基本丧失了正当性地位。也有少数老人“想不通”，但给不出明确的理由。也有个别老人难掩低落情绪，但这种低落情绪并没有被其家属当回事。由于缺乏年轻人支持，老人低落的情绪中即使潜含深层次的不满，也缺乏表达出来的动力。老人们的沉默也许代表了一种未说出口的“正义”，[12]87但当传统在公共论坛被不相干的网民大声争论时，就已经表明传统已经岌岌可危了，因为传统已经由人的无声主宰者变成了人的分析客体。[12]101网络舆论中被争议的客体已经不是传统。这也许就是老人们淡然处之的原因。尽管如此，乡村社会中顺利实施的殡葬改革在社会舆论中却完全是另外一种面目。

三、分裂的合法性：社会舆论与实际民意之间的落差

尽管殡葬改革有着毋庸置疑的合理性和紧迫性，但却遭遇了社会舆论的强烈反对。[13-14] 在互联网时代，由于安庆市的殡葬改革最终演化为一个公共舆论事件，公共领域对于安庆市殡葬改革也产生巨大的合法化压力，这也使得殡葬改革在公共领域与基层社会中的合法性呈现出不同的面貌。将安庆市殡葬改革拖入社会舆论漩涡的是部分老人的自杀，[15]但这种舆论情绪与实际的基层民意有着明显的落差。我们发现，殡葬改革的合法性分裂为不同的层面。

（一）社会舆论中的“民意”及其认知局限性

不论政府的决定有多强硬，“想不通”的老人仍然存在，除了部分老人默默承受之外，还有一部分老人在6月1日这个开始推行改革的“大限”之前选择了自杀。据一位村干部说，Z县有2例自杀事件，但听说T县自杀的老人比较多，但总体上仍属于极少数。自杀无疑是令人痛心的。不论老人自杀的传闻是否真实，一旦发生自杀事件，社会舆论的注意力立刻就被吸引到“人命关天”的事件当中，并由此淡化对自杀事件的背景调查与分析，而将自杀事件视为佐证政府一贯粗暴蛮横的一个有力例证，殡葬改革在社会舆论当中也就完全丧失了正当性。从认知心理学的角度来看，死亡是一个容易引起选择性失明的“显著性”因素。由于人类的认知局限性，人们往往高估生动、具体的信息的重要性，而同时低估抽象、整体的背景信息的重要性。[16]43自杀事件使公众看不到土葬对耕地的大面积无效占用，也看不到2013年底几十里外都能看到浓烟的山林大火。自杀事件也是一个信息“引爆点”，[17]58不论这个引爆点在现实当中有多大的代表性，但对于存在信息局限性的公众来说，却能够使偏见如同雪球般越滚越大，并使公众陷入歇斯底里的道德愤怒当中。公众由此找到了一个宣泄口，去铺天盖地谴责政府的各种专横行径：罔顾民意所向，不顾群众感受，对生命的不尊重，改革逼死人，既侮辱死者又侮辱生者、致命的自负等等不一而足。参见《安庆市殡葬改革引争议》，http：//51fayan.people.com.cn/n/2014/0529/c172459-25081219.html;丁永勋：《媒体谈安庆殡葬改革：没有改革要以逼死人为代价》，http：//news.sohu.com/20140529/n400173921.shtml;丁永勋：《安徽安庆称不会停止殡葬改革，被批系致命自负》，http：//news.cntv.cn/2014/05/29/ARTI1401293151071866.shtml;夏余才：《安庆殡葬改革究竟失败在哪里？》，http：//blog.ifeng.com/article/33050219.html。

总之，自杀事件发生后，不论殡葬改革有多么的必要，在社會舆论当中都变得一无是处。在安庆市殡葬改革所引发的舆论讨伐中，我们可以看到，公众往往凭着自己的一腔道德热血来盲目否定政府所做的一切，即便他们对很多问题不甚了了，但在慷慨激昂的道德话语中，就可以借着民意、生命、尊重、侮辱等这些似乎万能的道德符号来对一切社会问题发起强大的批判攻势。

（二）实际民意与社会舆论的落差

安庆殡葬改革所引发的争议中，笔者实际调查中所看到的基层“民意”与在大众传媒上所体现出来的“民意”有着明显的落差，两者可以说是“冰火两重天”。从村干部提供的信息来看，老人和家属极少有对殡葬改革提出质疑的，年轻人基本都持赞成态度，而老年人虽然思想较为“保守”，但大多数也都持赞成态度，用一位村干部的话讲就是“90%以上的老人都赞同”。虽然这样的数字只代表了村干部的直觉印象，但基本也反映出殡葬改革在当事人中的反对者是非常少的。对老人的访谈也表明，大多数老人对于死后是土葬还是火葬都持一种“人都死了，也管不了那么多了，土葬固然不错，但也绝非完全不可接受火葬”这样一种淡然态度。这远非网络上“对传统价值的恶劣抽打”“对民众情感的野蛮诅咒”等激烈言辞表达出来的抗议。[13]而村干部对这一类言辞所表达的激烈情绪也很不以为然，认为其大惊小怪。很显然，社会调查所获得的信息与网络传媒上的各种愤激之词相去甚远。大众传媒上的社会舆论或“民意”受到自杀事件这个显著性因素的干扰。实际生活中的“民意”更接近于整个事件的各种现实信息背景，因此显得更加温和与理性。但这样一种平淡的“民意”相对于“死亡”这个显著性要素，难以成为大众传媒真正关注的焦点。从新闻学的角度来看，新颖性、反面性、反常性则是新闻选择的主要标准。[18]125-129西方新闻界有一句非常熟悉的口号：“流血的事件放头条”，[19]98其所指正是如此。在大众传媒的新闻报道当中，只有自杀这一类极端的负面新闻才能引发轰动性效果。但大众传媒所营造的“民意”相对于真实的“民意”发生了“异化”，自杀事件的复杂背景因为缺乏值得引起注意的讯息值与显著性效果反而缺少话语权。因此，合法性因为认知距离与信息充分性程度的差异而可能显现不同的面貌。通过社会舆论表现出来的合法性主要是一种道德合法性，但却是一种忽视政策有效性的片面的合法性。在这个互联网普及的时代，中国的很多改革与发展，都是在这样一种片面的合法性批判中被激烈争议的。

四、冲突的合法性：生态文明、法治标准与权利保障

尽管面临着社会舆论的道德批判，但政府却不能因此停止殡葬改革，因为该政策的背后是切实而又迫在眉睫的问题。政策执行过程仍然是严厉而又有效的。但基层政府在殡葬改革中因为目标与手段之间的不一致而无法在所有合法性目标中面面俱到。尽管我们将土葬转向火葬的殡葬改革当成是落后的传统向现代的生态文明的转变，但中国此类大大小小的落后向先进的转变并不完全是自动进行的。中国的现代化离不开强有力的政府的推动，但强有力的政府并不能兼顾现代化中多元化的合法性目标。政策性目标如经济与社会发展、技术进步、基础设施建设、环境治理等，与道德和法律目标如民主、人权、法治等，并不能协调一致。如果我们大力推进前者，就可能必须牺牲后者，反之亦然。就本文而言，生态保护在安庆市殡葬改革中无疑是一个非常迫切的目标，而这就需要超越常规的行政效率予以支持，但也引发了各种合法性目标之间的冲突。

（一）政府系统的高效与法治的缺失

根据村干部的信息来源，Z县的殡葬改革是非常高效的，自6月1日推行殡葬改革以来，Z县去世的近1000名老人都已经火化，没有听说哪个村干部或镇干部因此被免职，也没有听说拒不执行的情况。但这种高效并非是因为中国的政府架构有任何过人之处，而是因为行政权力可以不受法律、社会舆论、乡土人情的制约;不仅如此，行政权力还可以调动这些资源为自己服务。安庆市与Z县下发的通知中要求成立工作领导小组、强化组织领导与政府的主导责任、明确部门职责、实行严格的目标管理、建立嚴格的责任追究制度，统一协调改革管理工作。这些要求更类似于公司的治理架构，而不是国家的治理架构。因为我国的基层政府只需对上负责无须对下负责，政府活动目标清晰，绩效考核准确而又有效。张五常认为，中国的基层政府更像是公司，[20]298-304这是有道理的。不仅如此，行政权力在实践操作中还会脱离已经非常薄弱的制度轨道，变成了一种纯粹的权力命令。为了强力推进殡葬改革，Z县下了不成文的“死命令”，即在6月1日之后如果发现遗体入棺现象，村长村支书就地免职;而如果发生棺木入地现象，镇长镇书记就地免职，而且免职之后“刨地三尺”也要将棺木挖出来。对于村干部来说，还有一个更大的处罚就是退休后不发放养老保险。因此村干部在6月1日之后的敏感时间内，必须随时待命，不得离开本村。不论是官员与村干部的任命还是免职，在党内党外都有一定的组织程序和法律程序，这种赤裸裸的行政命令显然并不符合既定的规范程序。在基层，法律是难以对权力施加约束的，而主要是一种政策工具。政府在各种公告中对法律的唯一引用就是《治安管理处罚法》的规定：“拒绝、阻碍乡镇人民政府或殡葬管理部门执法人员依法执行公务，或者借丧葬活动扰乱社会秩序的，由公安机关依照《中国人民共和国治安管理处罚法》进行处罚。”参见Z县人民政府：《关于在全县依法实施殡葬改革的通告》，枞政秘[2014]52号，第七条。

法律在此并不体现为对称化的权利义务关系，而是已经退化为单向的暴力。政府的做法很明显是一种“运动式执法”，在基本没有任何明确法律权限的情况下，发动一切相关人员实施行政命令，并通过强制力来惩罚一切妨碍实施政令者。政府发布的成文与不成文命令对下级干部施加了极大的行政压力，这也使得殡葬改革能够得到快速实施。有一位村干部讲述了这样一个例子：Y村一村庄有一位老人在5月30日去世。由于此时正处于节骨眼上，镇政府与村委会如临大敌。村干部立刻进驻老人家里，要求家属必须在第二天将老人下葬，过了期限就必须推行火葬。对于镇政府和村干部来说，6月1日之后家属的变数太大，为了避免“夜长梦多”，倒不如在6月1日之前下葬。在村干部的劝导之下，家属同意在未做完法事的情况下将老人下葬。事后，镇政府怕下面的村干部欺上瞒下，还特地到坟头亲自察看，以确认去世老人确实已经下葬。从乡镇干部的紧张表现来看，县政府的“就地免职”并不是虚言。

就安庆市殡葬改革而言，生态保护无疑是一个迫切的合法性目标。如果我们完全从法治角度出发，殡葬改革也许根本得不到推行。法律程序的严密规范与漫长期限固然会对政策实施者形成一种保护，但慢条斯理的法律程序很难说是政策执行的一种有效激励机制。安徽省也很早就制订了《安徽省殡葬管理办法》，如果能够实施，安庆市殡改就不至于等到今天。如果要贯彻理想的法治，最终都要归结到司法审判。由于法院只是法律的执行者，难以控制各种非法律性因素，因此即便是意图良好的判决，由于缺乏有效的政策工具而导致难以收到预期的效果。美国联邦最高法院废除种族歧视的缓慢与低效就能体现这一点。[21]347-348我们很容易根据法治来批评殡葬改革，但法治这个理想在很大程度上被我们意识形态化了，从而变得不可质疑与无所不能。法治对于一个社会形态已经基本稳定的国家也许是一种优良的制度体系，但我们也不能说法治在人类极为复杂的生存经验中必然产生预期的良好结果。

（二）权利保障的缺失及其成本问题

在殡葬改革中，对公民合法权利的保障也非常不力。尽管安庆市发文禁止强制收缴棺木，但基层政府与村干部在实际操作中，对于在世老人备用的棺木，在补偿1000元后必须上缴或毁坏。从法律的角度来看，棺木是公民合法财产，而且做一副棺木现在也需要四五千元，基层政府此举无异收缴或毁坏公民合法财产。尽管如此，这些不充分的补偿与补贴也是一笔巨大的款项。就Z县而言，光补偿棺木的费用就需要八千万元。不仅如此，政府还派专车免费运送遗体，免费火化，免费提供骨灰盒。一次火葬的全程服务，政府大概需要补贴500元。这对于一个财政收入不是很高的县是一笔不小的支出。除了这种对去世老人家属权利的不充分补偿外，政府的一些管制措施也是对其他人群权利的限制，如镇政府召集从事殡葬服务的裁缝、木匠、道士集中开会，要求他们如发现任何土葬活动，应立即上报，如果仍然从事土葬业务则立即拘留。政府没有考虑到剥夺了这些人的生计是否也需要进行补偿。

很显然，政府的所作所为很不符合主流的人权话语。但个人权利的保障也并非不言而喻。我们固然可以说地方政府的执法不符合法律对权利的保障，但权利不仅仅是抵御政府的屏障，权利的实现也需要政府公共资金的支持。[22]26中国的法治建设有很多制约因素，但经济成本无疑是其中要项。而且生态文明虽然实际上也可以被法律化为环境权利，但环境权利的实现也可能是以其他权利为代价的。例如，为了减少环境污染，仅仅关停污染工厂是不能完全解决问题的。因为中国作为一个后发性国家，在技术水平不高的情况下，工厂承载了大量的就业人口。如果完全关停污染工厂，则可能产生就业的问题，这就侵犯了劳动权利。但西方国家是如何做到既没有污染，而又不会导致很严重的失业问题呢？答案是西方国家低污染的高科技行业更加发达，将高污染的行业转移到发展中国家，以及经济发展水平可以支撑较高的福利。但中国要达到这一水平就需要时间，在此过程仅仅强调环境权利就有失偏颇。

殡葬改革所代表的生态文明不是没有成本的，有时也需要破旧出新，也需要政府的积极建设。因此，环境权利的成本就可能和其他权利的成本发生冲突。中国的很多社会弊端都亟待改革。改革就会触动既有的权利格局，但政府又没有能力进行充分补偿，这就导致政府的很多改革或发展政策都以权利的损害为代价。不少学者认为中国的经济发展成就都是拜“低人权优势”所赐，这方面的代表性观点参见秦晖：《中国以“低人权优势”造就惊人竞争力》，《南风窗》2008年7月;《再论“低人权优势”：兼答相关批评》，天则经济研究所第374次双周论坛，2008年11月21日。

在一定程度上就体现了这一点。由于权利保障成本的高昂，基层政府主要通过权力来推进政策，通过党组织和政府内部的考核与任免机制将基层官员的才智、精力与时间的使用极大化，通过不符合法治标准与权利保障标准的惩罚性威慑将民间资源的汲取极大化，从而在缺少金钱和法律这两大权力辅助措施的情况下最大程度地推进政策的实施。

通过殡葬改革的具体实施，我们能够看到行政权力是极为强势的，政府调动了一切可利用的资源，不论是合法还是非法。这也一定程度上解释了中国改革开放以来在经济发展与基础设施建设上的出色成就。这虽然为政府在经济与社会层面带来了巨大的合法性，但在公共领域也引起了对其不尊重法治与人权的无数批评。我们常用“腐败无能”来形容一个政府，但在中国的现实当中，我们往往看到的是“腐败有能”。[23]213不受制约的行政权力无疑会产生腐败，但也造就了它的高效。对于中国这个还不是很发达并亟需改革的国家来说，这也许是一种无法摆脱的两难困境。

五、灰色的合法性：软硬兼施的说服与沟通以及“一刀切”的政策实施

尽管政府在通过正式权力贯彻政策的过程中比较强硬，但不意味着在具体实施过程中完全缺少合法性。合法性是殡葬改革实施过程中的润滑剂，无疑有利于政策的推行。而这一合法性只能由村干部来谋求。这种合法性不同于生态文明、法治与人权等在公共领域显得“高大上”的合法性话语模式，而是一种处于制度“灰色地带”“上不了台面”的合法性。在这一过程中，人情、面子等非正式机制使得正式权力的决策变得更容易接受。

（一）软硬兼施的说服与沟通

村干部无疑是安庆市殡葬改革实施过程的合法性的主要建构者。合法性是一种自愿认可，要求对老人意愿的绝对尊重，要求进行耐心的说服与充分的沟通。在合法性的理想语境下，政策的实施应该是和平的、自愿的、全面周到的。但安庆市与Z县所发出的通告则完全是一种没商量的命令语气。通告中“一律”“严禁”“严惩”等词汇充满了专横与霸道。参见Z县人民政府：《关于在全县依法实施殡葬改革的通告》，枞政秘[2014]52号;安庆市人民政府办公室：《安庆市人民政府关于印发安庆市殡葬改革实施方案的通知》，宜政法版[2014]7号;安庆市殡葬改革工作领导小组：《通告（第一号）》，2014年4月1日。

这些用词极容易引起社会舆论与当事人的反感。但作为殡葬改革的直接实施者，村干部是不能使用这些生硬的词语的，而需要进行一定程度的沟通与说服。哈贝马斯、吉登斯等人都认为沟通或对话是建立合法性的重要方式，[24-25]292-293、119-132但这种沟通或对话并不是在任何情况下都是有效的。镇干部大多受过大学教育并通过公务员考试进入行政系统，不仅缺乏能够准确把握底层民众心态的沟通知识与技巧，而且行政系统中的科层制权威也难以直接获得农村七八十岁老人的认同。相比于科层制化的镇干部，非科层制化的村干部则有着特殊的知识优势与权威优势。他们熟悉乡土民情，在其他日常事务中与大多数村民建立了一定的熟人关系。熟悉是信任的前提，[26]25村干部因此在村民当中享有一定的非制度性权威。由他们去做说服工作，不会让村民觉得是在仗势欺人。安庆市殡葬改革，主要说服工作就是由村干部实施的。根据一位村干部的区分，说服一般包括“大道理”和“小道理”两个部分。“大道理”是土地有限，土葬会占用土地、土葬会引发山林大火、为子孙后代之类;“小道理”就是政府的决定，反抗也没有用，用一位村干部的话来说就是：“共产党想办的事，挡也挡不住”。这些话如由镇干部来说，可能就是威胁;但由村干部来说，就变成了一种善意的信息传达。村干部的沟通与说服并不完全是对老人自愿的谋求，其中威胁的成分也是很明显的，即不执行上级命令可能要被处罚。但上级的处罚这个潜在的可能性经过村干部这个非制度性权威的转化，变成了一种可接受的威胁。一方面，上级政府决定能够使村干部对村民施加一种客观化的外在压力，言下之意就是这事跟我没关系，我也是在执行上级的命令，因此请你也不要为难我。另一方面，村干部的面子也是具有一定说服力的非制度性权威。村民在熟人社会的背景之下也必须顾及村干部的“面子”，并慎重考虑他们所传达的善意信息。

不过在很多村干部看来，试图说服所有人遵守政府决定也是不切实际的。有一位村干部还说了一句意味深长的话：“中国搞民主是行不通的”。遵循老人的意愿、实现完全的民主协商固然会有最大化地合法化效果，但对于土葬这种不文明传统，我们无法慢慢等待民众的觉悟与无限期的商议，因为这在根本上也是侵害民众的长远利益。在中国，各方面都需要进行大力改革，利益与观念格局都极不稳定，无限制的民主商讨将会使很多改革一事无成。

（二）“一刀切”的政策实施及其对实体合法性的搁置

村干部所建構的合法性还有另外一个重要来源，那就是“一刀切”。“一刀切”要求村干部必须从自家老人开始，并由此带动所有老人实施殡葬改革。“一刀切”不尊重人们意愿、不区分年龄段、不区分特殊情况，因此也很难经得起社会舆论的质疑与推敲。因此，这种“一刀切”很难上公共领域这个更大的台面，而只能作为基层政府在政策实施过程中采取的一种灰色化策略。“一刀切”通过形成乡村社区熟人范围内都会同等遵守政府决策的相互信任氛围，可以暂时搁置实体性目标的考虑而转向过程的正当性。为了理解这一点，我们可以参照管理学或组织学中关于集体行为的研究。一般认为，人们在集体性行动中是否合作是出于对利弊的理性认知与权衡。但很多研究表明，在集体行动中，人们是否合作主要取决于是否信任他人也能够平等承担自己的那一份贡献或义务。相关研究参见：Dan M.Kahan，The Logic of Reciprocity： Trust，Collective action，and Law，Michigan Law Review，Vol.102，No.1 （Oc.，2003），pp.71-103;Kim Mannemar Sonderskov，Different Goods，DIfferents： Exploring the Effects of Generalized Social Trus in Large-N Collective Action，Public Choice，Vol.140，No 1/2（Jul.，2009），pp.145-160;[美]罗德里克·M.克雷默等著，刘穗琴译：《集体信任与集体行动》，[美]汤姆·R.泰勒等编：《组织中的信任》，中国城市出版社2003年版，第482页。

守法行为中的集体心理也非常类似，平等是守法的当然要求，但其对守法者形成的激励主要不是可得的利益好处，而是对他人都会平等守法的普遍信任与相互期待所产生的正当性认知与社会压力。这实际上是一种“他人怎么做，我也怎么做”的相互模仿与相互从众的心理。公民对于政府决策的集体性遵守，我们也可以做类似的理解。对于殡葬改革，如果让所有老人自由选择，恐怕很难有效推行。但这并不意味着殡葬改革完全没有合法性，合法性并不一定来自心理学意义上的共识，也有可能来自对他人平等遵守政策的普遍期待。而村干部所起的带头表率作用有利于向村民表明，殡葬改革是能够被所有人普遍接受的，是同等要求所有人的，任何人都平等遵守政府决定。县政府出于这种合法性考虑，要求党员干部一律带头执行殡葬改革。Y村村干部家里有老人的，都带头砸掉了棺木。一位村干部还向笔者讲述了这样一个例子：另外一个村党支书的父亲反对火葬，这让党支书很为难，自己劝导不了，只好将在县里当干部的另外一个儿子叫回家劝导。可见，县政府对各级干部所施加的行政压力相当大，各级官员必须带头从自家老人开始推行火葬。但“一刀切”只是一种有限度的过程合法性，而关于实体性目标的争议却被一定程度搁置。“一刀切”也因为没有尊重老人意愿、没有考虑传统与习俗、管理过于简单化等原因，而很难在以道德话语为主流的公共领域被公众所接受。有学者认为，不应该“一刀切”，要按照老人意愿与各地情况逐步推行。参见张少杰：《“睡棺材”——自杀后，她终于实现了晚年心愿：办一场风光的葬礼》，《南方都市报》，2014年5月28日，第AA33版。在这里，我们也能够看到知识分子的通病，因为他们完全从理念出发，不考虑现实的管理成本与信息成本，复杂的政策措施也意味着要花费更多的公共资源。

但一位村干部对此嗤之以鼻：“那谁先谁后呢！”如果翻译成学术语言，这就意味着区别对待会面临着难以克服的管理成本与信息成本问题。

六、基层治理合法性困境的出路

本文的案例有着相当大的代表性.其他各种基层治理行为如征地拆迁、公共基础设施建设、经济发展、计划生育、街道卫生、环境治理、扶贫等都呈现出类似的合法性困境。中国是一个极度复杂、资源有限而又亟待改革的实体，我们很难保证远期理想与当下现实、价值目标与实际手段之间能够同步兼容。总体上来看，对于中国这样一个还在推进各种大规模改革的国家，是不可能建立让所有人满意的合法性的。

（一）协商民主与赶超战略

对于基层治理合法性的多重困境，很多学者都把协商民主当成“灵丹妙药”。协商民主或者作为协商民主的变种的“多元共治”模式，似乎是一个可以解决任何问题的“万金油”式的机制。协商民主为国家治理提供了一种吸收公民意见的参与机制，似乎能够协调不同方面的合法要求，从而为基层治理提供一种能让所有人满意的决定机制。协商民主被当成了一种超越于各种合法化机制之上的“超级”合法化机制。但我们如何保证各类主体在协商的过程就会坚守法治、权利、程序等同样也属于现代化的合法化要求呢？特别是法治，其要求严格遵守法律，即便法律不符合道德、民意时也是如此。即便法治对于基层社会的长治久安很重要，但其在改革当中也不可能总是被基层民众放在优先的地位，更不用说在权力与资源上存在严重短缺的基层政府了。笔者在社会调查中就明显感受到，大多数被调查者对民主、权利、程序与法律非常麻木，几乎没有人想到以权利和法律来对抗政府的决定。在协商民主中，法治在与其他合法性目标的权衡中也极有可能被牺牲掉。

协商民主更严重的局限性还在于其对于合法性的建构局限于社会层面，而忽视了时间层面。关于社会层面与时间层面，参见：Niklas Luhmann，Social Systems，translated by John Bednarz，Jr.With Dirk Baecker，Stanford University Press，1995，pp.74-83.

在现代性话语中，“传统—现代”“落后—先进”之间的二元对立使得现代化不仅是一种社会建构，也是一种时间赶超。这意味着，紧迫性是中国国家治理与现代化建设的内在属性。在一个由西方所主导的全球化格局中，由于中西之间“落后”与“先进”的现实对比以及发展中国家的自我定位，我们无法接受市场与社会“无形之手”缓慢的演化。因此，有效性构成了合法性的一個重要面向。类似于经济学家的说法，中国必须实行“赶超战略”。经济学界有着类似的观点，如林毅夫：《解读中国经济制度》，北京大学出版社2012年版，第101、122页。

包括殡葬改革，我国几乎所有的改革都是基于“落后”向“先进”转型的“赶超”。这使得合法性不仅来自社会层面的共识，也来自时间层面的进度。但在赶超的过程中，制度的转型与改革都是一个集体性的活动。如果参照奥尔森的经济学理论，大型国家集体激励机制的低效性决定了无形之手不可能形成有效的国家赶超战略。关于集体行动的激励机制的分析，参见：[美]曼瑟尔·奥尔森著，陈郁等译：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社2011年版，第37页。

因此，殡葬改革无法依赖民间社会在权衡长远利弊基础上的自发接受。如果严格践行协商民主，那么殡葬改革就根本不会被村民提起，很多老人虽然不反对殡葬改革，但要在补偿远远不够的情况下，能够积极地从自我做起推行火葬，却也无此动力。因此，中国的现代化改革与建设需要一个强有力的政府，只有强有力的政府才保证超越常规的效率，才有可能在经济与社会方面快速赶超西方发达国家。时间层面和社会层面合法性的不同步决定了中国的现代化改革必然会有争议;但这并不意味着不需要改革。我们不可能等到民主与法治都完善了再推行其他方面的改革。这里的悖论在于，政府为提高基层治理的有效性而对于正式规则的漠视以及对于非正式力量的利用，又可能和民主、法治、人权等现代化目标相冲突，从而造成新的合法性问题。这也是很多学者所提到的基层治理“内卷化”问题的根本原因所在。

与这种“赶超战略”相应，中国的现代化建设主要是一个“自上而下”的过程，其需要政府对现代化进行整体性的顶层设计。但以顶层设计为主导的现代化建设，导致我国上下级政府之间的“权责倒置”的现象：上级政府负责总体设计，基层政府负责执行;而基层政府可以调动的权力和资源又明显和其职责不对称。“权责倒置”导致了基层政府对于民主协商的“排斥效应”以及对其与民众之间互动的“隔离化”。[27]尽管如此，要改变这一点却也非常困难。因为现代化建设并不是纯粹的地方性事务，从这一点我们可以看到，我国民间法的基本观点和中国的实际改革模式是背道而驰的。因为民间法研究强调以民间社会的规则、智慧与自我演化来引导中国的现代化建设。关于其理论源头，参见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1997年版，第3-23页。

而是系统性的国家事务，权力与资源必然会集中于上级政府。正如本案例中，村干部的说服工作带有很大的威胁成分，上级命令的主导性地位决定了村干部的协商是没有太大意义的。在基层治理的协商过程中，如果既要满足上级政府对于生态保护的长远要求以及征求大多数人的同意，还要满足法治的严格要求与对权利损害的赔偿，那么其高成本使得殡葬改革可能完全推行不下去。基层政府的“无法无天”以及对非正式力量与规则的利用在一定程度上也是因为行政资源有限而“不得已为之”。

（二）缓解合法性困境的简化策略：再造熟人与主观程序正义

政府的“赶超战略”无疑是有风险的。在有限资源的限制下，为实现这个合法性目标就不得不牺牲另外一个合法性目标，这种取舍又会造成新的合法性困境。后者只能被缓解，不能被根除。缓解的方法只能是将内在于现代化本身的深层次合法性问题转移为比较容易解决但也比较肤浅的合法性问题。这在一定程度上搁置了实质性的合法性争议。因此，这只能是一种没有完全解决实质性问题的简化策略。我们可以从主体与行动的角度来阐明这一点。

第一，主体层面的合法性建构：再造熟人。由于殡葬改革与传统道德直觉的脱节以及利益补偿的不充分，为了使人们接受殡葬改革，很多情况我们不能从殡葬改革本身的合法性着手去说服当事人，更核心的说服力因素在于承当说服工作的人即村干部。带有熟人特征的村干部对于乡民来说是认知成本比较低的信息符号。乡民正是基于对熟人及其平等守法的信任，才会在情感上接受对于他们不利的政策决定。正如我们在本案例中所看到的，政府的威胁在经过村干部的转化后就变成了一种可接受的威胁;熟人的中介及其表率作用，让人们接受他们可能难以理解的政策决定以及承受现代化所可能产生的利益与价值负担。尽管我国已经从熟人社会向陌生人社会逐步转型，但我们仍然需要“再造熟人”。当前我国政府需要在基层大力培养、选拔群众熟悉、信得过的基层干部，从而减少超前的政治决策因为缺乏共识而造成的巨大冲击力。要培养群众信得过的基层干部，需要国家在基层干部的选拔、培训、管理上形成有效的制度，使得基层干部能够成为和基层群众打交道、善于谋取人格信任的精英式人才。首先，基层干部的选拔与培训应以提升沟通能力为核心。沟通是建立信任的重要方式。[28]519-530这要求在选拔与培训过程中重视以及培养善用修辞、表达中肯、能打动基层群众人心的沟通能力。我们需要为此制定专门性的人才选拔标准以及关于沟通技巧的培训体系。其次，基层干部的工作模式应当是常规性的巡视与沟通。基层干部的日常工作应当就是在街头与社区进行经常性巡视，并能够深入居民家里进行工作沟通或情感沟通。通过这样一种方式逐渐培育居民或村民对于基层干部的人格信任，为未来比较棘手的政策推行提供有说服力的“润滑剂”。再次，为基层干部提供较为优厚的工作待遇，从而稳定基层人才队伍，促进熟人角色的形成。基层治理工作是否有效很大程度上决定了一个国家的政治秩序稳定性。但我国基层干部的待遇最低，提高基层干部待遇不仅有利于稳定基层人才，也有利于基层群众基于长期的沟通与熟悉形成对村干部人格的稳定信任。

第二，行动层面的合法性建构：主观程序正义。在基层治理中，人们对于政府“粗暴”“野蛮”“霸道”的印象，往往会不自觉地将其发泄到那些在整体上合法的法律或政策上。虽然基层治理中的法律或政策很难让所有人满意，但基层执法者良好的外在行为态度在一定程度上可以缓解这种不满意。如果基层执法者能够带着一种诚恳、谦和、礼貌、尊重的态度去贯彻那些可能不得人心但可能符合公共利益的法律或政策，那么所引起的抵触也必然会更少。关于这种行为态度，汤姆·R.泰勒等学者所倡导的主观程序正义具有重要的启示意义。与由正式法律规范所代表的冷冰冰的客观程序正义相比，主观程序正义则充满了道德温情。根据泰勒等人的研究，我们可以大致将主观程序正义归纳为：是否有机会向当局表达自己的意见，是否觉得当局努力实现公正，是否与其他人一样受到了同等对待，态度是否公正无偏，是否受到了礼貌对待，是否尊重他们的合法权利，是否诚信、是否提供信息、建议或解释、是否信任公民等等。[29-30]201-276而这种偏向于人们主观直觉感受的程序正义，比社会层面上的分配正义和个体层面上的结果可接受性，对于人们信任与接受政府的决定都有着大得多的影响力。[31-32]53-55主观程序正义作为一种外在的行为态度，偏重于人们的主观感知，其认知成本较低，基层民众可以凭着道德直觉就能够理解，有助于转化为对于难以理解的法律或政策的接受。即使强制力在某些情況下不可避免，事先与事后也应当有一个礼貌、诚恳的公开说明，也即我们常说的“说软话、办硬事”。主观程序正义相比于冷冰冰的政策执行，在一定程度上能够将基层民众对政策的不满情绪消弭于态度的和善当中。

安庆市殡葬改革及其反映出的问题可以说是中国三十多年来现代化建设以及基层治理的内在逻辑的一个缩影。基层治理中的合法性困境很难被根本克服，只能在一定程度上被缓解。合法性对于中国这样一个快速转型的国家基本上是奢侈品，不论是个人还是国家，其成长过程可能都是痛苦的。未来的历史也许会理解与感恩我们今天的痛苦与无奈。

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