改革开放40年山东区域经济协调发展问题研究

□付敬东

[内容提要]建国之初，山东经济就存在发展不平衡问题。改革开放40年，这个问题有所缓解，但未得到根本解决，而且部分落后地区与发达地区的差距在拉大，区域经济发展呈现“马太效应”。解决这个问题需要政府从政策设计、产业选择、人才配置等方面入手，加快落后地区发展，力争2035年之前将落后地区与发达地区的经济差距缩至合理范围，实现区域经济协调平衡。

改革开放40年，山东经济长期持续增长，成为国内经济大省，但与全国一样，山东经济也面临诸多深层次矛盾，其中之一就是区域经济发展不平衡，经济发达的胶东地区和相对落后的鲁北、鲁中、鲁西、鲁南地区形成了强烈反差。以人均GDP为标准，2017年中国人均GDP为57986元(约8582美元)，山东有12个城市高于全国平均水平，其中最高者东营达到177376元(折合26277美元，已达到发达水平)，是全国水平的3.05倍，但山东有5个城市低于全国平均水平，分别是济宁、临沂、德州、聊城、菏泽，全部为山东内陆城市，其中最低者菏泽仅为32493元(约4850美元)，仅相当于全国水平的56%。为更加客观地分析山东区域经济协调发展问题，本文把山东作为一个经济体，以2017年山东人均GDP为标准，凡人均GDP高于全省平均水平的视为省内经济发达地区(为行文方便，下文统称发达地区—笔者注)；反之则视为经济落后地区(为行文方便，下文统称落后地区—笔者注)。2017年山东省人均GDP为72851元，全省有6个城市高于这个标准即济南、青岛、淄博、东营、烟台、威海，这6个城市2017年人均GDP达112733元，被界定为山东发达地区；其余11城市人均GDP为56460元，低于山东人均GDP，被界定为山东落后地区。

一、改革开放40年山东发达地区与落后地区经济差距呈缩小趋势

本文采用1978-2017年经济数据分析比较山东发达地区与落后地区经济变动状况。

(一)人口变动趋势：发达地区对人口吸附力增强

1.1978年人口分布情况。1978年落后地区人口情况：枣庄259.6万、潍坊703.3万、济宁584.8、泰安442.4万、日照226.5万、莱芜104万、临沂775.7万、德州431.4万、聊城423.4万、滨州312万、菏泽622.9万，合计4886万。1978年发达地区人口情况：济南450.7万、青岛585.3万、淄博333.6万、东营136.7万、烟台559.5万、威海216.5万，合计 2282.3万。1978年落后地区人口的全省占比是68.1%，发达地区占比是31.9%，落后地区人口是发达地区的2.14倍。

2.2017年人口分布情况。2017年落后地区的人口情况：枣庄392.03万、潍坊936.3万、济宁837.59万、泰安564.51万、日照291.65万、莱芜137.60万、临沂1056.34万、德州579.58万、聊城606.43万、滨州391.23万、菏泽873.6万，合计6666.86万。与1978年比，人口增加36.4%。2017年发达地区人口情况：济南732.12万、青岛929.05万、淄博470.84万、东营215.46万、烟台708.94万、威海282.56万，合计3338.97万。与1978年比，人口增加46.2%。2017年落后地区人口的全省占比是66.6%，发达地区占比是33.4%，落后地区人口是发达地区的1.99倍。

结论：40年间落后地区人口全省比重在下降，发达地区人口全省比重在上升，山东人口在向发达地区缓慢集聚(排除流往省外人口)，落后地区人口压力在逐步下降。但落后地区人口的全省占比仍处于高位，省内人口流动与财富流动并不同步，这说明省内人口流动自由度不高。

(二)GDP变动趋势：落后地区占比上升

1.GDP总量比较。1978年落后地区GDP情况：枣庄8.25亿、潍坊23.54亿、济宁16.04亿、泰安14.37亿、日照5.80亿、莱芜3.63亿、临沂15.50亿、德州8.22亿、聊城10.60亿、滨州5.55亿、菏泽13.48亿，合计124.98亿。1978年发达地区GDP情况：济南23.60亿、青岛38.43亿、淄博21.37亿、东营19.17亿、烟台25.78亿、威海9.54亿，合计137.8亿。1978年落后地区GDP全省占比47.5%，发达地区是52.5%，1978年落后地区GDP相当于发达地区的90%。

2017年落后地区GDP情况：枣庄2315.91亿、潍坊5858.63亿、济宁4650.57亿、泰安3585.28亿、日照2002.65亿、莱芜896.02亿、临沂4345.39亿、德州3140.18亿、聊城3064.06亿、滨州2612.92亿、菏泽2820.18亿，合计35291.79亿。与1978年比，GDP增幅是281.3%。2017年发达地区GDP情况：济南7201.96亿、青岛11037.28亿、淄博4781.32亿、东营3801.78亿、烟台7338.95亿、威海3480.10亿，合计37641.39亿。与1978年比，GDP增幅是272.1%。2017年落后城市GDP全省占比48.3%，发达城市全省占比 51.7%，2017年落后地区相当于发达地区GDP的93%。

结论：40年间落后地区GDP全省占比从47.5%升至48.3%，上升0.8个百分点；人口占比从68.1%降至66.6%，下降1.5个百分点，说明地区经济发展不平衡问题有所缓解，区域经济发展差距在逐渐缩小。

2.GDP排名比较

从表1分析可以看出：

(1)40年17城市的排名并未发生质的变化，发达地区除了东营排名下降两位，其它5强地位牢固，其中威海提升了两位。

(2)落后地区有升有降，但没有一个对发达地区形成实质性挑战。其中德州表现优异，排名上升3位；滨州其次，上升2位，这与两市增速长期名列前茅有关(德州第一、滨州第三)。菏泽、聊城、枣庄、日照都排名下降，其中菏泽最严重，下降3个名次。

(3)发达城市的前30年GDP年均增速为13.05%，落后城市前30年GDP年均增速为13.19%。后者略高于前者，这也可以解释落后地区GDP全省占比40年提升了0.8个百分点。

3.人均GDP比较。1978年落后地区人均GDP255元(各城市人均GDP的平均数—作者注)，2017年为56460元，40年增长了210倍(未考虑通胀因素，下同)。1978年发达地区人均GDP 603元，2017年为112733元， 40年增长了185倍。1978年发达地区人均GDP是落后地区的2.36倍，落后地区人均GDP相当于发达地区的42.2%；2017年发达地区人均GDP是落后地区的1.99倍，落后地区人均GDP相当于发达地区的50.1%。

结论：40年间落后地区人均GDP增速快于发达地区，这表明落后地区发展速度整体高于发达地区，发达地区与落后地区的经济差距呈现出缩小趋势。

表1 1978-2017年17城市GDP排名变化表

资料来源：《数说辉煌—泰安改革开放30年》

说明：由于资料采集困难，该图中各市的GDP增速采用的是1978-2007年的数据，之后的数据未能采集到。

(三)财政收入：落后地区占比上升

1.1978年财政收入情况。1978年落后地区的财政收入情况：枣庄1.26亿、潍坊5.22亿、济宁1.52亿、泰安1.14亿、日照0.33亿、莱芜0.37亿、临沂1.43亿、德州1.04亿、聊城0.74亿、滨州1.53亿、菏泽0.61亿，合计15.19亿。发达地区财政收入情况：济南5.95亿、青岛13.07亿、淄博4.12亿、东营0.18亿、烟台4.08亿、威海1.06亿，合计28.46亿。1978年落后地区财政收入全省占比34.7%，发达地区占比是65.3%，落后地区财政收入相当于发达地区的53.37%。

2.2017年财政收入情况。2017年落后地区的财政收入情况：枣庄145.2亿、潍坊539.12亿、济宁385.71亿、泰安207.14亿、日照141.33亿、莱芜56.01亿、临沂285.34亿、德州187.47亿、聊城186.51亿、滨州226.28亿、菏泽186.55亿，合计2546.66亿，40年增幅是167.65倍。发达地区财政收入情况：济南677.21亿、青岛1157.11亿、淄博361.58万亿、东营232.88亿、烟台600.32亿、威海273.08亿，合计3302.18亿，40年财政收入增幅是116倍。2017年落后地区财政收入全省占比43.5%，发达地区是56.5%，落后地区财政收入相当于发达地区的77.12%。

结论：40年间落后地区财政收入的全省占比稳步上升，从1978年的34.7%升至2017年的43.5%，上升了8.8个百分点，说明落后地区政府的财力稳步提升，双方的差距在缩小。

(四)金融机构存款余额：落后地区占比上升

金融机构存款余额在某种程度上代表了一个地方的财富总量，对其分析可以看出不同地区之间的经济差距。

1.1978年金融机构存款余额。1978年落后地区的金融机构存款余额情况：枣庄0.28亿、潍坊0.90亿、济宁1.87亿、泰安1.70亿、日照0.76亿、莱芜0.59亿、临沂2.38亿、德州1.36亿、聊城1.04亿、滨州0.98亿、菏泽2.01亿，合计13.87亿。1978年发达地区金融机构存款余额情况：济南15.43亿、青岛6.65亿、淄博3.39亿、东营0.59亿、烟台5.21亿、威海2.09亿，合计33.36亿。1978年落后地区金融机构存款余额的全省占比是29.3%，发达地区的占比是70.7%，落后地区相当于发达地区的41%。

2.2017年金融机构存款余额。2017年落后地区金融机构存款余额情况：枣庄1828亿、潍坊7613亿、济宁5021亿、泰安3346亿、日照2305亿、莱芜954亿、临沂5878亿、德州3118亿、聊城3272亿、滨州2763亿、菏泽3494亿，合计39592亿。2017年发达地区金融机构存款余额情况：济南16560亿、青岛15128亿、淄博4435亿、东营3822亿、烟台7932亿、威海3380亿，合计51257亿。2017年落后地区金融机构存款余额的全省占比是43.5%，发达城市是56.5%，落后地区相当于发达地区的77%。

结论：40年间落后地区金融机构存款余额的增速快于发达地区，全省占比从29.3%升至43.5%，双方的差距呈缩小趋势。

二、山东区域经济协调发展面临的主要问题

改革开放40年虽然从统计数据看山东发达与落后地区的经济差距有缩小趋势，双方协调发展程度有所提升，但是这种改善与落后地区人民期盼、与山东总体经济发展趋势、与中央关于区域经济协调发展的要求比仍存在巨大差距。

(一)缩小速度缓慢，区域经济差距仍然巨大

山东区域经济总体差距在缩小，这是山东在区域经济协调发展中取得的显著成绩。但是我们必须看到，这种差距缩小的速度太慢、幅度太小。

1.人均GDP差距巨大，绝对差距在扩大。1978年落后地区人均GDP255元，发达地区人均GDP 603元，落后地区相当于发达地区的42.2%，发达地区对落后地区多出348元。到了 2017年落后地区人均GDP56460元，发达地区人均GDP112733元，落后地区相当于发达地区的50.1%，但是发达地区人均GDP相对于落后地区优势从348元扩大到56273元，人均GDP的绝对差距在继续扩大。40年间落后地区占发达地区的比重从42.2%提升到50.1%，提高了7.9个百分点，年均提升0.19%，按照这个速度，落后地区要赶上或接近发达地区人均GDP水平需要至少253年。

2.落后地区人均GDP低于全国平均水平。2017年落后地区人均GDP是56460元，低于全国平均水平57986元(低1526元)，如果把全省11个落后城市视为一个经济体的话，其总体发展水平低于全国平均水平。2017年山东的落后地区人口全省占比是66.6%，换言之，所谓的经济大省、沿海开放地区，山东有66.6%居民生活水平在全国平均水平之下，这些居民分布在山东66.3%的国土上，这可以解释为什么作为经济大省的山东在外省人心目中属于经济落后地区。

(二)个别城市与发达城市经济呈现“马太效应”

把落后地区视为一个整体，其发展水平与发达地区的差距在渐渐缩小，但如果把某些发展不理想的地区与山东发展较快的地区比较，发现山东的区域经济呈现出显著的“马太效应”。

1.以青岛、泰安为例。1978年泰安GDP14.37亿，青岛38.43亿，泰安相当于青岛的37.39%，绝对值相差24.06亿。2017年泰安GDP3585亿，青岛11037亿，绝对值相差达到7452亿，泰安相当于青岛的32.48%，较之1978年下降了4.91个百分点。这表明，40年间泰安与青岛的发展差距在持续拉大，“马太效应”显著。

2.以青岛、菏泽为例。1978年菏泽GDP13.48亿，青岛38.43亿，菏泽相当于青岛的35%，绝对值相差24.95亿。2017年菏泽GDP2820.18亿，青岛11037亿，差距扩大到8216.82亿，菏泽相当于青岛的25.5%，较之1978年下降了19.5个百分点。这表明，40年间，菏泽与青岛的发展差距在持续拉大，“马太效应”明显。

(三)5个城市经济发展水平尚未达到全国平均水平

截止2017年，山东11个落后城市中，6个城市人均GDP高于全国平均水平，5个城市人均GDP低于全国平均水平，分别是济宁、临沂、德州、聊城、菏泽。“木桶理论”说明决定山东经济发展水平的不是青烟济威等发达城市，而是菏泽、聊城、临沂这些落后城市，不能迅速缩小这些城市与发达城市的经济差距，山东区域经济协调发展就是一句空话。

1.5市人均GDP占全国的比重。2017年全国人均GDP是57986元，5城市的人均GDP是46859元，仅相当于全国水平的80.8%。如果看经济体量，除了菏泽，另外4个城市均居全国百强，但由于人口数量大，其人均经济指标尚达不到全国平均水平。

2.5市人均GDP占全省的比重。2017年山东人均GDP是72851元，高于全国平均水平；2017年5城市人均GDP是46859元，仅相当于全省平均水平的64.3%。

3.5市人均GDP占发达地区的比重。2017年6个发达城市人均GDP为112733元，2017年5城市人均GDP为46859元，仅相当于发达地区平均水平的41.5%，差距巨大。

三、缩小山东城市经济发展差距的对策思考

根据十九大确定的新“三步走”战略，2050年我国要全面建成社会主义现代化强国，山东承诺要在2035年提前完成这一目标。社会主义现代化强省必须包含彻底解决山东区域经济协调发展问题，如此推算，山东必须在17年内解决这个问题，时间已经非常紧迫。

(一)政府主导，调配生产要素向落后地区流动

中国政府的经济治理思想深受马克思主义、凯恩斯主义及中国传统的国家主义影响，特别重视政府这只“有形之手”在资源配置中的积极作用，但这只手的运用是高深艺术，这只手运用得当，会产生事半功倍效果。山东省要充分发挥政府“有形之手”的作用，推动落后地区加速发展。

1.加速完善落后地区基础设施。基础设施是公共产品，政府是投资主体。基础设施是经济发展的前提，本身也是经济增长的动力。基础设施落后会加大整个社会的交易成本，制约投资者的热情。落后地区由于财力有限，基础设施投资能力不足，建议省政府加大对落后地区基础设施投资的支持，完善当地的交通、运输、通信、教育、医疗等公共设施，改善当地的环境质量，提升政府服务社会水平，这有利于激发当地经济潜能、吸引外部投资。

2.布局一批具有战略地位的国有企业。国有企业因其投资规模大、技术水平高，对于改变落后地区经济面貌具有“牵一发而动全身”的战略作用，山东很多地方之所以跻身经济发达地区，是因为当年国家在当地投资的国有企业发挥了决定性作用，特别是县域经济，如兖州、邹城、新泰、肥城、莱芜之所以能够成为省内发达地区，当年国家对当地煤炭、钢铁资源的开发为当地提供了原始资本积累，成为这些地方后来经济腾飞的根本原因。建议省政府利用落后地区的资源优势，以资源开发为手段布局一批国有企业，这对于当地经济腾飞意义重大。

3.赋予更优惠的招商引资政策。胶东之所以经济发达，原因之一是地处沿海，较早享受了国家改革开放的政策红利，如烟台、青岛是我国改革开放之初的14个沿海开放城市之一，依托开放政策胶东地区吸引了大量外资，外资到来改变的不仅是当地经济，还使当地居民树立强烈的市场意识、国际意识、开放意识，促进了民营经济发展，产生了“1+1>2”的经济效果。建议省政府赋予落后地区更大的经济自主权，为其经济发展提供更加自由的制度空间，提供较之发达地区更多的招商引资优惠，吸引外资流入。

(二)发挥大城市作用，辐射带动落后地区发展

工业经济造就了现代城市，尤其大城市是财富、技术、知识、人才、资本、信息的聚集地。我国正处于城市化加速期，由于种种原因，我国的优质生产要素钟情于大城市、中心城市，这些城市对资本、技术、人才有更大吸引力。不仅如此，大城市作为经济中心，自然也会成为一个地方的政治中心、金融中心、教育中心、交通中心、人才中心、知识中心、信息中心等等，这些优质生产要素的集聚会产生规模效应，即存量巨大、价格低廉。作为中心城市的经济腹地——外围地区(主要是县域经济)，将会从中心城市获得巨大的经济红利，如交通便利、融资便利、知识扩散便利、人才培养与利用便利、获取各种经济信息的便利等等，因此山东落后地区赶超必须充分重视大城市的辐射带动作用。

1.发挥济南、青岛、烟台等大城市的辐射带动作用。山东的几个大城市在优质生产要素上具有巨大存量优势，山东必须发挥好这些大城市辐射带动作用，激励他们把这些优质生产要素向周边落后地区释放。青岛、烟台地处胶东，地理局限决定了它们辐射范围主要在胶东，而山东落后地区多集中在鲁北、鲁西、鲁南、鲁中，对这些落后地区的辐射带动责任天然落在省会济南身上。济南早就有“济南都市圈”、“省会经济圈”的规划，规划建构以济南为中心，联合周边5城市，形成“5+1”格局，打造以济南为中心的区域经济一体化发展格局。现在这个规划基本停滞在文件里，行动滞缓。建议深化细化“济南都市圈”规划，强力推进以济南为核心，淄博、泰安、莱芜、聊城、德州、滨州邹平县为外围的区域经济一体化发展，打破行政界线，统一发展规划，要素自由流动，发挥各自优势，协调联动发展。在济南都市圈中，泰安、聊城、德州、莱芜均为经济落后地区，如能借力济南都市圈，实现加速发展，将是山东落后地区的一大机遇。

2.发展大城市，实施必要的区划合并。一个城市人口过少、区位优势不足、地理空间不足，很难对优质生产要素产生吸引力，很难发展成为大城市，更难以成为当地经济中心，就无法对周边产生辐射带动力。一个城市再大，其辐射范围都是有限的，解决山东落后地区经济赶超问题不能仅仅指望济南、青岛、烟台，必须组建发展几个省内大城市，带动周边地区快速发展。建国后，山东的行政区划几经调整，地级及以上行政单位增至现在的17城市。其中一些城市人口过少、面积过少、空间狭窄、发展潜力有限，甚至有些因资源开发组建的城市出现明显的衰退迹象，不仅不能辐射带动周边发展，反而对周边资源产生“虹吸”现象，即地级市相对富裕，而周边县市长期贫困，这些城市作为一个地级城市存在的价值逐渐降低。建议对一些落后地区进行必要的行政区划调整，建构几个大的人口集中、地理空间广阔、能进行资源的优化整合的行政区，这有利于深度挖掘这些地区的经济潜力，实现加速发展：

(1)建议莱芜济南合并。莱芜人口137万，面积2246平方公里，组建地级市以来，莱芜经济没有任何超常表现，至今仍是县级经济规模，甚至比不上龙口、荣成等经济强县。地处鲁中山区，没有交通、文化、资源优势，对优质生产要素吸引力极低，随着钢铁业、煤炭业的衰落和空间布局的调整，莱芜未来经济堪忧。建议把莱芜并入济南，设为济南一个区，借助济南的资源优势，寻求莱芜新的发展空间。

(2)建议东营滨州合并。东营人口215万，8253平方公里。人口密度261人/公里2，低于全省634人/公里2。东营建市30多年，主导产业始终是石油化工产业，替代产业始终未成规模，是典型的单一经济体，；人口吸附力较低，人口相当于山东两个人口大县的规模。2017年第二产业增加值GDP占比高达62.9%，全省第一，产业结构调整严重滞后于全省平均水平。而且改革开放以来始终是全省GDP增速最慢的城市。随着新型能源兴起、自身石油储量枯竭，东营经济未来不容乐观。建议东营与滨州重新合并，两市都是地广人稀地区，合并后人口不过才600多万，而地理面积高达17000公里2，仍是山东人口密度最小的城市344人/公里2。合并之后，以东营为中心，一市两城，引导人口、产业向东营集中，实现两市的资源整合、优势互补，双方寻求新的产业突破。

(3)建议日照临沂合并。日照人口291万，5359平方公里。人口密度544人/公里2，低于全省634人/公里2。日照人口相当于两个山东人口大县的规模，人口密度较低，建市20多年经济始终是临港经济，对优质要素吸引力较低，依托港口发展成功的主导产业是钢铁业，而且其中包含着强大的行政因素。2017年GDP2000亿多一点，相当于山东两个经济强县的规模。人口太少，腹地不足，严重制约了日照发展，建议日照与临沂合并，这样人口规模达1300万，全省第一，地理空间达22000多平方公里，两市合并后，以临沂为中心，一市两城，临沂拥有了自己的港口，可实现资源优化、加速发展。

(4)建议枣庄济宁合并。枣庄人口392万，4564平方公里，人口密度859人/公里2，高于于全省634人/公里2。人口密度大，经济相对落后。枣庄因煤设市，是典型的资源型城市，随着煤炭枯竭，枣庄经济陷入困境。枣庄中心城区过于分散且经济相对落后，无法成为区域经济中心，下辖一个县级市滕州，经济腹地不足。济宁经济也严重依赖煤炭，随着煤炭资源枯竭，经济也增长乏力。两市地理毗邻，风俗相近。历史上两市曾为一家，鉴于煤炭资源枯竭、产业衰退，建议两市合并，重新组建以济宁为中心的区域经济版块，促进两地区域经济一体化发展。两市合并，人口规模1200万，地理面积15000多公里2，将为两市带来巨大发展空间。

(三)壮大优势产业，布局未来产业

落后地区谋求赶超，发展战略就不能与发达地区雷同，要通过深度开发本土资源、培植壮大优势产业、超前布局未来产业。

1.深度开发本土资源，做精做细。我省历史悠久、地大物博、文化灿烂，几乎每个地方都有自己独特丰厚的自然资源、人文资源、历史资源、文化资源，这些资源的开发是推动一个地方经济发展重大机遇，很多地方经济起飞就是源自当地自然资源、文化资源的开发。东营因石油而兴起，泰安因泰山而知名，曲阜因“三孔”而发展。落后地区要实现赶超，对本土资源的开发至关重要，这些本土资源蕴含着极大经济价值，要坚持有序开发、深度开发、高质量开发，全面提升资源开发的科技含量，坚决杜绝盲目开发、粗放开发、低效开发、无序开发，要让这些资源型产业产生高效益，为落后地区积累丰厚资本，成为助推落后地区经济赶超的强大动力。

2.培植本土优势产业，做强做大。经过改革开放40年发展，山东每个城市都发展起一批在全省全国乃至世界具有强大竞争力的产业，成为当地的优势产业，甚至发展成为在全国有巨大影响力的产业集群。这些优势产业在同行中具有较高地位，有些企业还是行业隐形冠军，这是落后地区赶超的产业依托，落后地区必须为本地优势产业提供良好的制度环境，推动这些优势产业做强做大，一旦优势产业做大做强到一定程度，比如万亿产值、世界领先，就意味着落后地区找到了赶超的突破口。从目前情况看，山东的千亿级产业和千亿级企业多集中在发达地区，落后地区如能立足本土发展培养出一批在全国、世界有重大影响力的企业或产业，这对提升落后地区整体经济水平将有巨大帮助。

3.谋划布局未来产业，弯道超车。落后地区要实现赶超，不仅要做足存量文章，更要在增量上占足先机。当前世界范围内科技革命引发了一波又一波的产业创新，各种新产业、新业态层出不穷，新能源、新材料、生物工程、节能环保、高端装备制造、互联网、云计算、大数据、人工智能、3D技术、物联网、电子商务等等都是人类科技创新演化出来的新产业，谁能在这些产业上早谋划、早布局、早投资、早发展，谁就有可能占领未来经济竞争的制高点。在传统产业上，落后地区与发达地区的差距很难缩小弥补，但在未来产业上，落后地区和发达地区处于同一起跑线上。落后地区应当及时确定适合本地的未来产业，倾全力扶持发展，力争10年左右时间培育出在全国具有重大影响力的未来产业，成为未来产业的领跑者，这是落后地区实现赶超的重大历史机遇。

(四)赶超的关键在人，吸收培养挖掘各类人才

对于任何事业而言，人才都是事业成功的保障。没有一支杰出的有各类人才组成的人才队伍，任何事业都难以成功。

1.要打造一批懂经济的优秀党政领导人才队伍。由于“党领导一切”的制度设计，我国经济发展与政府关系极大。政府垄断经济政策制定权，掌控着土地、矿产、道路、交通、供电、供水、供气、税费等公共资源的供给，任何一家企业经营都无法摆脱对这些资源的依赖，这些资源的配置对企业的生产经营影响极大，而这种资源配置水平不取决于市场，而是取决于政府，这些公共资源的配置需要极高的经济智慧，这些资源配置巧妙，会产生巨大的外部正效应，因此政府经济决策水平的高低对一个地方经济发展影响巨大，一支宽视野、高境界、懂经济、敢担当的党政领导干部队伍对一个地方经济发展具有决定性影响。因此，落后地区必须在干部使用上用足智慧，没有一支高水平的党政领导干部队伍，很难有经济的超常发展。

2.要培养一批优秀的企业经营人才队伍。市场在资源配置中起决定作用，在政府提供了公平政策环境、优质的公共资源供给后，剩下的问题就是企业如何利用好这种外在环境。企业要精准决策战略战术、巧妙利用各种资源，实现最小投入、最大产出，这个任务完成质量取决于企业的决策者，因此一支优秀的企业家队伍对于落后地区的赶超作用极大。优秀的企业家能够在纷繁复杂的市场信息中做出准确甄选判断，在充满不确定性的市场中找准企业的发展道路，根据市场需求组织生产要素有机配置，创造市场需要的产品，带动当地经济发展。所以培养挖掘一支优秀的企业家队伍是落后地区摆脱落后的关键所在，没有优秀的企业家群体，政府政策再完美，也无法实现经济增长。

3.要培养一批优秀的专业技术人才队伍。现代经济是以科技为根本支撑的经济体系，中国经济也进入了集约发展、高质量发展阶段，任何地方经济要想在区域竞争中胜出，必须依赖高科技产业、战略性新兴产业，这必然对人才的质量数量提出更高要求，尤其需要组建一支优秀的专业技术人才队伍。落后地区在吸引人才方面先天不足，要想实现赶超必须在招才引智上用足功夫，延揽天下英才，给其尊重、给其待遇、给其机会、给其空间，让高层次人才在本地集聚，这是落后地区经济赶超的基础和保证。

山东的区域发展不平衡问题的形成非一日之寒，问题的解决不可能毕其功于一役，但这个问题不可能无限期拖延，政府必须采取强有力措施，加快落后地区发展速度，在2035年之前解决这个山东经济的深层次矛盾。