我国《土壤污染防治法》实施应注意的三个问题

本文系陕西省教育厅项目《陕西省土壤重金属污染风险防范与应急法律机制研究》（14JK1773）阶段性研究成果

【摘 要】 《土壤污染防治法》是我国预防和治理土壤污染的专门性法律，确立了一系列土壤污染风险管理制度和治理修复制度，但该法的实施需要注意三个问题：一是土壤污染防治的责任主体设定与积极性调动，二是国家土壤环境污染基金的建立与使用，三是提高土壤污染防治中公众参与的有效性予。

【关键词】 《土壤污染防治法》;责任主体;基金;公众参与

土壤作为万物生存的基础，是人类生存环境的主要组成部分。然而，在过去的半个世纪，过量的重金属和其他物质排放到自然环境，进入土壤之中，引发土壤污染。总体而言，我国土壤污染形势严峻，部分地区的污染严重，危及人体健康，引发群体性事件。2018年8月31日，我国通过了《土壤污染防治法》，该法贯彻了可持续发展和生态文明的理念，遵循预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则，以实现生态环境的保护和改善、土壤污染的预防和治理以及公众健康保障的目的。本法于2019年1月1日开始实施，虽然其中确定了土壤污染预防和治理的基本原则、基本制度和基本方法，但为了取得良好的效果，在实施过程中应注意下述三个问题。

一、责任主体设定与积极性调动

土壤污染的治理与大气、水、矿产等自然资源保护和利用密切相关，对保障生态安全、粮食安全、产业安全和人居环境安全具有重要意义，事关生态环境利益的实现、地方经济的发展、企业的生产经营活动和个人权利的保障，因此土壤污染防治的责任主体众多，彼此之间保护土壤的动力不同。以农用地修复为例，修复所产生的经济效益无法满足所需的巨大资金，所以国家鼓励农用地修复，但土地权利人的积极性明显不足。

土壤污染治理涉及到的政府责任主体有各级政府、生态环境主管部门、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门，由生态环境主管部门实施统一监督管理，其他部门在各自职责范围内实施监督管理。并且通过实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度强化各级政府及其负责人进行土壤污染治理的主动性。但是该制度的有效实施必须是为各部门设定明晰的责任，因此各级政府应当结合自身情况将土壤污染防治计划或方案确定的任务明确分解给各个部门，从而做到各部门职责清晰，实现部门联动，避免彼此“扯皮”现象。此外，受传统GDP发展思想的影响，以及对土壤污染的危害和保护的重要性认识不足，导致地方政府对一些可能影响土壤环境的现象不够重视。所以需要通过加大土壤污染防治的宣传教育，提高地方政府进行土壤污染防治的积极性。

《土壤污染防治法》中土壤污染责任的承担者是土地污染责任人和土地使用权人，具体包括：土壤污染重点监管单位;拆除设施、设备或建筑物、构筑物的企事业单位;拆除设施、设备或建筑物、构筑物的重点监管单位;尾矿库运营、管理单位;建设和运行污水集中处理设施、固体废物处理设施的单位;农业投入品生产者、销售者和使用者;土壤调查、风险评估、效果评估单位;修复施工单位;土地使用权人和实际生产经营者;债权、债务继承人;任何单位和个人等，同时规定了相应的严格责任。但是这些责任承担者都需要具体化的界定，而且在同一土壤污染中，可能会涉及到产品的生产者、销售者和使用者等或者是几个生产者、使用者，这就需要进一步在他们之间进行责任划分，需要依据相关理论和标准明确化。

二、国家土壤环境污染基金的建立与使用

与水污染、大气污染相比，土壤污染有很强的隐蔽性、滞后性和累计性，只有污染物累积到严重的程度，其环境质量才发生明显变化，而且土壤具有相对的固定性，不具有流动性，所以其治理、修复的时间较长、难度和费用很大。我国土壤污染形势总体严重，根据二次全国土地调查结果，中重度污染耕地有5000万亩左右，工业场地潜在污染超过50万块，采矿占用、损毁土地累计超过300万公顷，矿山废渣堆放超过480亿吨，矿山废水每年超过110亿方。所以，我国治理土壤污染需要付出巨大的代价，研究估计，如果治理所有被污染的土壤需要1万亿美元。

目前，国内土壤污染治理的资金有：中央层面划拨的专项治理资金，但主要用于试点和示范项目;地方政府进行土地获得的资金;污染者付费或受益者补偿得到的资金，但现实中有很多污染者不能足额缴纳相关费用。这种资金机制并不是解决土壤污染防治资金的长效机制，而且缺口很大，如2016年财政部为广东下达第二批土壤污染防治专项资金12437万元，并且仅用于土壤污染详查工作。所以为解决我国存在的土壤污染治理经费不足问题，该法第71条规定“国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。”

根据71条的规定，土壤污染防治基金包括中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，具体由国务院财政主管部门会同国务院生态环境和农业农村等主管部门制定，但并未明确规定土壤污染资金的筹集、使用等事项。可见，在国家层面并不设立土壤污染防治基金，只设立土壤污染防治资金，发挥中央层面的调控作用。根据2016年5月国务院印发的《土壤污染防治行动计划》，土壤污染防治专项资金，用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理与修复等工作，资金规模和使用范围有限。至于每年政府进行土壤污染调查、监测、风险管控及修复需要多少花费，并没有明确的财政支出比例。省级土壤污染防治基金除了各省财政拨款外，还需要从多渠道、多种方式筹集基金，如污染物排放者缴纳的環保税、土壤生态环境损害赔偿资金、向污染责任追偿的资金、土壤污染行政罚款和社会捐助等。基金主要用于土壤的详查和场地调查、污染风险防控、污染修复技术的研发和具体修复、未污染土壤保护等重要领域。并且，农用地修复和场地修复的可营利性存在差异，所以基金的设置、资金来源、使用侧重应当有所区别。此外，还应当建立商业性基金和环境污染强制责任保险等政策工具，与土壤污染防治基金相配合来解决土壤污染防治的资金问题。

三、土壤污染防治中公众参与的有效性

公众参与可以促进土壤污染防治过程的科学性和有效性。土壤污染防治法重视公众参与的规定，要求各级部门、群众性自治组织和新闻媒体进行土壤污染防治的宣传教育，提高公众的防治意识，引导公众依法参与，第81条明确规定公众享有依法参与和监督土壤污染防治的权利，第84条规定了公众对污染土壤行为的报告和举报权，举报人的相关信息应当得到保密并获得奖励。为保障公众能有效参与土壤污染防治工作，该法要求公开重点控制的土壤有毒有害物质名录、土壤污染重点监管单位名录、建设用地土壤污染风险管控和修复名录、土壤污染状况和防治信息、土壤污染状况普查报告、监测数据、调查报告和土壤污染风险评估报告、风险管控效果的评估报告、修复效果评估报告等土壤污染防治的信息。

为提高公众参与土壤污染防治的有效性，一是制定土壤污染防治宣传教育的可行方案，结合世界环境日、世界土壤日、全国土地日等宣传活动，以通俗易懂的方式让公众知晓土壤污染的危害、形成原因、防治措施、相关立法等方面的知识，加强土壤污染防治的法律法规的宣传和政策解读，增强土壤污染防治的意识，鼓励形成绿色发展的生产生活方式。二是公开公众监督举报的方式，鼓励公众通过“12369”环保举报热线、网站、微博、微信平台、信件等方式，举报超标排放废气和废水、随意倾倒和堆放废渣等污染土壤的行为。三是通过制度鼓励公众全方面参与土壤污染防治工作，如土壤环境保护有关标准的制定、规划编制、规划和项目的环境影响评价、污染场地调查、风险评估、风险管控、污染修复方案等应当通过听证会、论证会、座谈会等形式向可能受到影响的公众说明情况，充分征求意见。四是建立完善的公众参与办法，积极引导舆论导向，促进公众有序参与土壤污染治理，维护社会稳定。

【参考文献】

[1] 张卫，开展土壤污染防治保障民众吃得放心、住得安心[n].中国食品，2018-09-15.

[2] 本报记者：崔煜晨，加快治理进程 推动行业发展[n].中国环境报，2018-11-05.

【作者简介】

王兆平，西北政法大学国际法学院教师.