我国环境执法体制改革问题研究

摘 要 自改革开放以来，我国环境执法体制改革大致经历了三个重要历史阶段，本文对这三个阶段进行了梳理，分析了在现阶段环境执法体制改革所面临的困境，力图从制度设计、立法完善、人员素质、公众参与等角度为改革的深入推进提出一些可行性建议。

关键词 环境执法 体制改革 法律建议

作者简介：袁强，北京林业大学。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.178

當前，我国的经济发展思路已经逐渐转变，由原来的先发展经济，再保护环境转变为优先保护资源和环境，“宁要绿水青山，不要金山银山”。从我国的现实国情出发，保护资源环境的关键力量还是在于国家的执法力度，或者说要取决于环境执法体制是否完善。可喜的是，当前我国正在深入推进综合执法改革，在这一背景下环境执法体制已经取得了相当的改革成就。从改革整体效果来看，目前环境执法领域还存在一些亟待解决的问题，环境执法体制的改革工作应该认清现状，补齐短板，针对改革中发现的问题，推行更加行之有效的系统化举措，促进国家环境保护工作的平稳运行。

一、我国环境执法体制的历史沿革

我国的环境执法体制改革，到目前为止，大致经过了探索起步阶段，平稳发展阶段，深化改革阶段三个重要历史时期。

（一）探索起步阶段

1978 年3月通过的“七八宪法”明确规定，我国保护环境和自然资源。这是我国首度以根本大法的形式对保护和治理环境作出明确的规定，为我国环境法治建设的探索铺平了道路。1979年9月，《环境保护法（试行）》由全国人大常委会原则通过，也是我国第一部环境保护基本法。至此，新中国的环境保护和治理工作有了较为具体条文依据。1982年2月，国务院发布《征收排污费暂行办法》，对排污费的具体列支和征收费用管理、使用等内容进行了详细规定。该办法于同年7月正式在全国施行。根据办法要求，各级环境保护部门在全国范围内广泛开展排污费的征收工作。由此，征收排污费逐渐成为我国早期环境执法的主要表现形式之一。由于在这一时期，我国在经济发展方面正经历由计划经济向市场经济逐渐过渡，由内向型发展方式向外向型发展方式逐渐转变的过程。大部分企业为追求经济效益，扩大利润，发展方式粗放化，利用环境的负外部性来提高自身的市场地位和竞争力，主要表现为各类污染物的非法、过量排放。对于各级环境保护部门来说，这一时期环境执法的主要任务，就是通过征收排污费，减少企业的环境违法行为，调处各种环境纠纷。1988年9月，《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》实施，将环境保护补助基金集中使用，通过银行贷款，提高基金使用效益，确保高污染企业的污染治理工作有条不紊，大大减轻了环境保护部门的执法压力。这些排污收费制度改革的措施，使我国的环境执法迈上新台阶。

（二）平稳发展阶段

1996年，第四次全国环境保护会议召开后不久，国务院颁布《关于环境保护若干问题的决定》，敦促各级各部门增加投入，严格环境保护执法。为了明确环保执法中各方的责任，《决定》提出环境责任原则，确保了环境保护执法工作平稳有序推进。为了遏制环境污染加剧的趋势，国家开始实施污染物总量控制制度，将污染物排放总量指标下放到各地区、各部门进行具体落实，明确了各地区各部门污染物控制工作的目标，减轻了环境保护执法部门工作压力。与污染物总量控制制度相对应，原国家环境保护局颁布《总量排污收费新标准试点方案》，在全国范围内，排污收费开始了按照污染物排放总量进行收费的试点，为在全国各地区广泛开展按总量排污收费工作积累了大量宝贵经验。1996年11月，原国家环境保护局颁行了《环境监理工作制度（试行）》与《环境监理工作程序（试行）》，从巡视、稽查、执行、归档等方面确立了环境监理制度的具体内容。1997年修订的《刑法》在第六章“妨害社会管理秩序罪”之中增加了“破坏环境资源保护罪”一节内容。这是环境保护工作在刑事立法领域中的重要突破，为环境保护中涉及刑事司法和刑事执法的内容提供了重要的法律依据，使得刑法在我国环境保护工作中的作用得到更多凸显，促进了我国环境保护法律体系和制度框架的日益健全。至此，环境执法成为各级环境保护部门的一项重要工作内容，我国环境执法工作逐步走向科学化、规范化、制度化发展方向，覆盖国家、省、市、县四级的环境执法体系初步形成。我国环境执法改革工作平稳推进，执法体制机制逐步朝着现代化方向发展。

（三）深化改革阶段

进入21世纪以来，新的历史条件对我国环境执法体制建设提出了更高要求，环境执法队伍的独立性、专门化以及执法与司法、行政与刑事的职责划分和衔接问题逐渐浮出水面。2002年3月，原国家环境保护总局组建国家环境监察办公室，这意味着环境监察已经成为直接隶属于原国家环境保护总局的独立环境执法队伍。关于执法过程中所涉及的涉嫌犯罪的环境污染问题，最高人民法院、最高人民检察院先后于2013年6月、2016年12月联合颁布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。2016年版的司法解释，于2017年1月起正式施行，为现行有效的环境污染类犯罪司法解释。该解释详细规定了污染环境罪等犯罪的定罪量刑标准，从重处罚的具体情节，共同犯罪、单位犯罪、相关术语界定以及监测数据的检验等具体问题，成为当前处理环境污染刑事案件的重要根据。在环境保护行政主管部门执法中所涉行刑衔接领域，我国也先后出台了相关规定。2007 年5月，原国家环境保护总局、最高人民检察院、公安部发布《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，对移送案件的种类、移送的程序及公安、检察机关的职责等问题做出了明确规定。2017年1月，三部门又发布了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，该办法更为具体地规定了案件移送与法律监督、证据收集与使用、协作机制及信息共享等重大问题。该办法的颁布实施，进一步完善了我国的环境执法体制，对依法惩罚环境违法与环境犯罪行为、防止以罚代刑、防止刑罚滥用、推进我国环保法治化进程具有深远意义。另外，环境保护基本法方面取得的重大突破，更为环境执法体制改革的深入推进注入了新鲜血液。2015年1月，新《环境保护法》开始实施，环境执法的积极性得以提高，环境执法案件的数量增长迅速，环境行政处罚各种措施得以落实，环境污染问题得到有力控制，公民环保意识不断提高，成效空前显著。

二、环境执法体制改革的现状和困境

从改革的历史发展看，虽然环境执法体制改革取得了显著的进步成果，总体呈现良好发展态势，但目前还存在一些亟需解决的重点问题，主要表现为以下几个方面。

（一）配套措施尚不到位

自2016年以来，省级以下环境保护机构监测监察执法垂直管理改革在全国各个试点地区广泛推开。试点改革后，市一级和县一级环保机构的部门结构与职权配置发生了较大变化。市一级环保机构实行双重管理制度，局长由省级环保部门提名，由市级人大任免，其党组成员由省环保部门任免。对市级环保部门而言，管理方式上的双重管理，以及领导班子的两头任命，是为了使执法更加顺畅，减少地方上的阻力，但如果相关制度不到位，缺乏配套机制，就容易影响到权责落实，产生领导班子究竟向谁负责的问题，运作中与当地政府发生一定的矛盾或摩擦。对于县级环保部门来说，改革后转变为市级环保部门派出分局，领导班子由市环保部门进行任免。市级环保部门统一对辖区内县级环保部门进行管理，执法力量由市级环保部门调配。另外，此次机构调整之后，环境监察、监测等事权被收归省级环保部门统一行使。县级环保部门的主要职权调整为环境執法，不再单独享有环境监察、环境监测等权限。县级环保部门的执法权限行使，主要依赖于省市环保部门的指导和监督，但在具体的执法过程中，省市环保部门往往对基层的县级环保机构监督乏力，同级县政府又无权监督，则容易出现监管上的漏洞。更为重要的是，对于基层的县级环保部门来说，环境执法中所要行使的现场检查、行政处罚、行政强制等权限，需要具备相应的主体资格和明确的法律依据，这是行政法的基本要求。根据我国《环境保护法》规定，环境保护主管部门对本行政区域内的环保工作进行统一监督管理，有权对环境违法行为采取现场检查、行政处罚、行政强制措施，也就当然具备行政主体资格。但机构垂直管理改制后，县级环保部门成为市一级环保部门派出机关，不再当然具备行政主体资格。而现行法律法规并未对成为派出机构的县级环保部门单独授权，其行政执法权力就缺乏明确法律依据。这既容易造成执法权责不明，导致各种执法乱象，也会使行政相对人维权困难。

（二）立法不甚完善

我国环境法律法规的条文过于系统、抽象，缺乏可操作性，对环境执法工作指导性不强。有关环境保护的各类法律法规，在实践中要作为各级环保部门执法的主要依据，要求其条文必须精细化，且具备很强的操作性。在环境执法的具体实践中，执法机关和执法人员必须依据具体的法律条文做出决定，这要求法律条文必须科学严谨，如果规定过于笼统、模糊，无法准确适用到具体个案中，则可能导致执法结果的模棱两可，不仅难以起到限制和处罚环境违法行为的作用，更容易侵害行政相对人合法权益，影响法律法规的权威性。在建设生态文明的历史进程中，严格的环境执法能为生态文明建设扫清障碍，这就要求立法机关提高立法技术，运用具象思维推进立法工作，不断提高法律法规的实践指导性与可操作性。我国各地区经济发展不平衡，环境执法的工作重心和难点不尽相同，对此，环保法律法规应该加以区分规定，设置不同标准，地方人大也应根据本地区实际情况，制定配套政策，以促使法律条文更好地落地施行，但在这方面各方所做工作还明显不足。

（三）执法人员素质有待提升

当前，我国的环境执法人员队伍特别是一线执法队伍的组成成分多种多样，执法人员的整体素质有待提高。在基层的一线执法队伍中，执法人员的专业、资质、学历等条件参差不齐。以学历条件为例，一线环境执法人员从专科、本科到研究生均有分布，而在这些组成人员中，具备法律职业资格的执法人员更是凤毛麟角。这些条件最终影响了执法人员的业务素质和执法能力。而且，实践中影响基层执法人员依法履行职责的因素多种多样，比如来自于系统内外的权力压制和各种人情世故的干扰。很多环境执法人员基于这些原因，对一些在其职权范围内的环境违法行为，采取有意放任、听之任之的态度，或者在处罚时故意轻罚或不罚，从而降低了执法人员的社会形象，损害公众的利益，严重的甚至会构成玩忽职守、渎职等职务犯罪。有些环境执法人员业务能力较低，但不认真学习环境保护相关法律法规和工作规程，以致在执法工作中，不同人可能遵循不同的执行程序，产生不同的执行结果，执法乱象较多。一些地区的执法人员业绩考核流于形式，对执法人员的督促作用有限，甚至有些执法人员为了追求经济利益，铤而走险，牺牲环境，损害社会大众的环境权益。因此，严格规范环境执法人员履行职责，提高其业务素质，应该成为各级环保部门长期坚持的重点工作。

（四）公众参与度不足

在环境执法体制改革的过程中，积极引导公众参与到环境执法中，对执法工作的推进大有裨益，不仅能够引导公众理解国家环境执法的法律法规和相关政策，减小执法的压力，更能在公众广泛参与的环境中利用社会舆论监督，促使环境执法依序依规进行。一些地区的环境执法改革正是由于缺少了公众参与或参与度不足，才给了诸如“GDP至上主义”“地方保护主义”等现象以可乘之机。某些地区特别是经济欠发达地区的相关领导未能正确认识环境保护和经济发展之间的关系。为了短期利益，片面追求GDP增长，忽略了环境保护的重要性，以经济发展为借口打压环保部门的执法活动。当地官员为了个人政绩，大肆招商引资，引进一些污染企业、纳税大户，放任其污染环境的违法行为，甚至阻碍环境保护部门的查处。这类现象很大程度上源于公众参与度不足，社会大众难以对这些违法违纪的现象进行舆论监督。在当今互联网媒体盛行的背景下，一旦提高公众参与度，则“GDP至上主义”“地方保护主义”及其他一些影响环保执法的乱象将立刻暴露于阳光之下，无处容身。

三、环境执法体制改革的方向和出路

环境执法体制的完善，核心在于解决改革中遇到的难题，走出法律困境，适应机构改革的整体要求，保证改革的依法、有序推进。结合上述分析，笔者认为，应从以下几方面来进行改进。

（一）完善相关配套制度

根据环保部门垂直管理相关要求，市一级环保机构实行双重管理及领导班子两头任命，县一级环保部门演变为市级环保部门的派出机构。为了理顺各部门的职责权限，避免因职权划分不明而导致相互推诿或产生工作矛盾，在现阶段国家机构改革的背景下，可以充分利用权力清单制度。地方政府与本地区内的环保机构可以借助权力清单，对彼此的权责范围更加明确，保证权力公开透明，在各方监督下做好本地区的环境保护相关工作。垂直管理改革之后，市县级环保部门在行使权力的过程中要接受省级环保部门的管理和监督，但省级环保部门未必能及时进行监督。基于此，在纵向监督方式上应当进一步加强，可采取派驻、日常检查等方式对下级环保部门进行有效监督。而在横向监督方式上则可以借助同级政府，由原来的内部管理转变为外部监督，因脱离了隶属关系更能确保客观公正。

（二）完善相关立法工作

从《环境保护法（试行）》到现行《环境保护法》，我国环境保护基本法的章节和具体条文都有可观的增加，但这些内容上的增加并未改变我国环境保护法律条文的抽象性和系统性，到目前为止，相关条文的可操作性依然不强，难以直接应用到具体个案。有鉴于此，在法律层面，应当继续做好条文内容的精细化和可操作化研究工作。除此之外，还应积极探索以其他规范性法律文件如法规、规章、条例等方式来强化环境保护法律条文的可操作性。当然，各省、自治区、直辖市人大也可以制定符合本地区实际情况的环境保护地方性法规，这部分立法权的下放，也能最大限度地弥补我国环境保护相关法律法规在适用上的不足，填补立法空白。

（三）强化执法队伍素质建设

环境保护执法人员应当具备较高的业务素质，才能不断胜任新的执法工作挑战。在执法队伍人员准入上，可以适当提高门槛，对其学历、专业、资质水平等提出相应要求。在执法队伍人员升迁上，可以设定法律职业资格的优先条件，督促执法人员不断加强学习，提高自身专业素质。针对一些基层一线环境执法人员业务素质较低的现状，应当建立完善的培训制度，对执法人员进行岗前、岗上、系统内外、定期与不定期业务培训，培训内容应当包括环境法律法规、执法工作程序、常规与突发事件处理等，还应对其进行职业道德与操守方面的专门教育，从各方面确保执法人员工作能力的提升。对于环境执法人员的工作考核更应严格把控，避免流于形式，减少直至杜绝执法人员出现不称职、违纪、违法、犯罪等行为。

（四）激发全民环保意识

环境保护执法的顺利开展，不能脱离公众参与。为了使社会公眾都能积极参与到环境执法体制改革进程中，环保部门及其他政府部门应当做好环境保护宣传教育工作，为环境执法的改革创造舆论氛围，调动全民环保意识。在环境保护执法过程中，应当确保公众事前、事中、事后参与权。通过引导教育公众广泛参与，充分发挥社会舆论监督的积极作用，促使政府人员正确行驶职权，让权力在公众监督之下运行，形成良好的执法氛围。通过广泛的公众参与，对地方领导形成有力监督，有效避免因片面追求经济效益而牺牲环境的“GDP至上主义”“地方保护主义”等错误倾向。通过开展环境保护系列宣传教育活动，激发社会公众环保意识，能够增进公众对环保相关法律法规的理解和支持，使公民自发、自觉地保护环境，保障环境执法体制改革顺利进行。最终，使全体公民将保护环境的理念固化于道德意识层面。

四、结语

当前，我国正处于社会经济发展变革的关键时期，环境保护和生态文明建设对于我国国民经济发展具有至关重要的作用。为了完成建设社会主义现代化强国的目标，我国应当继续深入推进环境执法体制改革。在改革过程中，运用法治思维不断克服改革中出现的难题，探索相关配套制度，完善立法，建立一支高素质的现代化环境执法队伍，提高全民环保意识，使其从从法律强制向道德自觉演变。

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