基于整体性治理的公共体育场馆经营权改革后政府监管体系构建研究

周 彪，陈元欣，姬 庆

2016年4月，国家发改委和国家体育总局等24部门出台《关于促进消费带动转型升级的行动方案》，提出对行政机关和事业单位所属的体育场馆实行所有权属于国有，经营权属于公司的两权分离改革。公共体育场馆（以下简称场馆）实施经营权改革将所有权与经营权分离，旨在转变政府职能，破解现有的场馆由事业单位运营的体制机制障碍，通过引入社会力量，激发市场主体的积极性，从而提升场馆公共服务能力。当前，场馆两权分离改革实践如火如荼，为保障经营权改革的顺利推进，政府的有效监管势在必行。但在监管过程中，也存在缺失化和碎片化的问题，造成场馆运营服务质量下降、群众满意度较低、政府和运营商产生纠纷等问题，为后续监管带来困难。场馆经营权改革是一项长期的过程，需要相关的配套政策以及一系列制度安排为其作支撑，而目前关于场馆经营权改革的研究多集中于改革模式和改革后的绩效评价，对于改革后政府职能转变以及政府监管则鲜有涉及。根据党的十八届三中全会关于“创新社会治理体制”和党的十九大报告关于“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求，本文从整体性治理的角度分析当前场馆经营权改革后政府监管中存在的问题，并提出相关建议。

1 整体性治理理论与政府监管

1.1 整体性治理理论

整体性治理（Holistic Governance）是以公众需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制（寇丹，2012），使政府部门在沟通与合作的基础上，针对治理主体分散化、治理方式单一化等问题进行整合与协调，使公共治理模式从分散走向整合，从混乱走向协调，从破碎走向整体。整体性治理概念最早由英国学者安德鲁·邓西尔于1990年提出，真正提出并不断完善整体性治理理论体系的是佩里·希克斯，其于1997年在《整体性政府》中首次提出“整体性政府”概念，此后又在《圆桌治理：整体政府策略》一书中指出其构建策略是整合。2002年，希克斯在著作《迈向整体治理：新一代革新议程》中首次提出“整体性治理”，将研究方向从整体性政府转向整体性治理，并从基本理念、构建策略等方面进行了阐述（张玉磊，2016）。此后，各国学者对该理论进行了进一步的丰富和完善。国内最早研究该理论的是台湾学者彭锦鹏，其对整体性治理理论的发展脉络及制度化构建策略进行了分析。大陆学者竺乾威（2008）对该理论的产生背景及主要思想进行了研究，并指出整体性治理强调政府部门的整体运作。胡象明等（2010）在回顾前人研究的基础上，指出实现整体性治理的关键在于协调、整合、信任机制的形成。曾维和（2012）在对整体性治理理论进行系统评析的基础上，指出该理论对于我国构建服务型政府具有重要意义。曾凡军（2013）认为，整体性治理是对政府功能碎片化的有力回应。在体育研究方面，吕寻金等（2014）从整体性治理的角度探索了非营利体育组织的发展路径及保障机制。王志文等（2017）就全民健身公共服务供给面临的困境给出了整体性治理的建议。李洪波等（2018）将整体性治理理论融入城市社区健身秩序，为其规范化发展提出了相关建议。国内学者将整体性治理理论应用于城市治理、公共服务、“放管服”改革等领域的研究，成果丰硕。

1.2 整体性治理与场馆经营权改革后政府监管的理论联系

政府监管是指在市场经济条件下，政府为保障社会公共利益的实现通过规章制度等方式对相关主体进行的规范与制约。国内学者将整体性治理理论应用于政府监管的各个领域，以解决监管面临的实际问题。陈刚等（2012）、杨建国等（2018）、翁士洪（2018）、方卫华等（2018）等学者运用整体性治理理论，分别就食品安全、城市共享单车、生态环境等领域的碎片化监管问题提出整体性治理之策。作为为解决传统公共治理过程中的碎片化问题而产生的新公共治理范式，整体性治理通过多主体、多领域的信任、协调与整合，实现公共产品和服务的有效供给，其与场馆经营权改革后政府监管有较强的理论契合度。1）价值理念相契合。场馆经营权改革后的政府监管是为巩固改革成果，实现场馆经济效益和社会效益双赢，满足新时期群众和市场的多样化体育需求。可见，整体性治理与场馆经营权改革后政府监管具有一致的价值理念，即以满足群众需求为根本目标（刘潇阳 等，2018）。2）运行机制相契合。整体性治理强调信任机制的重要性，注重政府部门之间以及公私部门之间的协调合作。而场馆经营权改革后政府监管涉及政府部门、运营商以及公众等多个主体，各主体在监管过程中需相互信任与配合。两者运行机制皆强调处理好政府、市场、公众之间的关系，厘清各主体的职能边界。3）治理手段相契合。伴随着信息时代的发展，整体性治理以信息技术为治理手段，场馆经营权改革后，充分利用信息技术的发展，采用线上线下相结合的方式，不断拓宽群众参与监管的渠道，实现监管方式的创新。

2 场馆经营权改革后政府监管的必要性

2.1 贯彻落实相关政策文件要求

完善场馆经营权改革后政府监管体系不仅是确保场馆公益属性、促进场馆良性运营的需要，更是落实相关政策文件的要求。2015年，国家体育总局印发《体育场馆运营管理办法》，要求体育主管部门需增强对场馆运营管理的监督，建立健全监管责任制，并将责任落实到具体部门。2016年，国家体育总局出台《体育发展“十三五”规划》，指出要加快转变政府职能，厘清各政府部门权力边界，加强事中事后监管。当前，随着我国深入推进全面深化改革，转变政府职能，各省市在开展场馆经营权改革时，均通过设计不同的制度或机制来实现政府监管。

2.2 规范运营行为，提高场馆运营效率

目前，国内场馆业主多为政府部门，其更注重充分发挥自身公共体育服务职能，满足群众日益增长的体育需求，强调场馆的社会效益。而场馆经营权改革后，场馆运营商获得较大的经营自主权，自然会选择通过多种途径扩大场馆经营项目和业务范围，追求经济效益，出现过度市场化行为（陈元欣 等，2014）。因而在运营过程中业主与运营商容易产生利益冲突，此时政府需通过设计合理的制度加强监管。改革后场馆的监管涉及财政、安全生产、体育等多个领域，从课题组的问卷调研结果来看，超过70%的受访者认为改革后政府对场馆的监管应围绕公共体育服务和资产安全进行（表1）。有效的政府监管是平衡运营商所追求的经济效益与场馆自身公共效益的杠杆（应建华 等，2012），因此，构建科学合理的政府整体性监管体系对于规范运营商行为，提升场馆综合效益具有重要意义。

表1 场馆经营权改革后监管内容占比情况Table 1 The Proportion of Supervision Content after the Reform of Venue Management Rights

2.3 降低信息不对称导致的风险

理想状态下，场馆实施经营权改革引入市场主体运营，业主与运营商所掌握的信息是相同的，但在市场经济条件下，运营商作为行业内专业机构，掌握的信息远多于业主，二者表现出明显的信息不对称（宋慧宇，2013）。如前所述，业主追求社会效益最大化，而运营商则相反，在市场经济刺激下，作为理性经济人，其以实现自身经济利益最大化为目标，且在市场竞争压力下，运营商会通过多种途径扩大收入来源，受这一动机驱使，往往会忽视社会效益。运营商利用信息不对称，采取某些隐蔽行为获利。如在场馆经营权招投标过程中，运营商可能会隐瞒某些妨碍自己中标的信息，导致场馆业主误选；而运营商在获得场馆经营权后，业主对运营商究竟付出了多大程度的努力来运营场馆也无从得知。因此，需通过设计多种形式的监管机制降低信息不对称带来的风险。

3 场馆经营权改革后政府的碎片化监管及其弊端

场馆经营权改革的持续推进在激发市场主体积极性、提升公共体育服务质量等方面发挥了重要作用。但也应注意到经营权改革后政府监管方面存在的碎片化困境，主要表现在监管依据、监管主体、监管方式以及保障措施上，在一定程度上影响了场馆经营权改革的效果。

3.1 监管依据碎片化——制度供给不足，专项法规缺乏

目前，有关政府对场馆经营权改革事中事后监管没有专门的规定，只是在相关政策文件中有所提及，且多为原则性的要求，并没有具体的监管操作细则，有关政府监管的专项法规制度建设较为滞后。具体表现为当前政府监管制度供给不足，较为权威的只有国家体育总局近年来发布的相关文件，但作为指导性的政策文件，其约束力刚性稍显不足。而各地在实践过程中，颁布的文件多沿用中央下发的文件，缺乏实质性的操作规范。由于相关法律规范的不完善，导致政府监管职能模糊。此外，场馆业主与运营商在签订合同时更多地考虑场馆经济效益、社会效益的实现，而对于运营过程中的监管问题则容易忽视。

3.2 监管主体碎片化——政府角色多样，职责权限模糊

政府监管最重要的前提是监管者与被监管者之间需保持距离，否则难以确保监管的独立性，事实上，监管部门的独立性和权威性是监管结果公平公正的重要保障（冯维胜 等，2016）。而从已实施经营权改革的场馆来看，并未设置独立的监管机构，监管职责多由场馆业主或政府部门承担，从国内情况来看，场馆业主多为行政部门下属事业单位，与政府关系密切，二者职能界限模糊。政府部门既是实际的场馆资产所有者，也是政策制定者和场馆运营监管者，集多种角色于一身，导致出现自己监管自己的局面。

3.3 监管方式碎片化——缺位越位并存，监管手段单一

政府监管缺位主要表现在意识层面上，政府部门对于自身应承担的监管职能认识不足，自认为场馆交由公司运营后就彻底解决了场馆运营难的问题。但实质上，场馆经营权改革只是提升场馆公共服务能力的一种手段，并不意味着政府不必再履行公共服务供给职能。相反，政府更应该承担起对场馆运营的监管职责，维护好各利益相关方的权益。在政府监管缺位的情况下，运营商为实现利益最大化，通过多种手段增加收入来源，甚至不惜侵蚀公共利益。监管越位则表现在政府对运营商的监管过于全面，且以直接的行政干预为主，从部分场馆经营权改革实践来看，运营商在涉及场馆冠名、非体项目经营以及大型赛事开展等重大事项方面均需向监管部门申请汇报（李佳颖 等，2018），导致运营商在场馆资源多元化开发方面不敢放开手脚。政府在监管过程中应调整监管手段，形成以合同契约、规章制度等经济和法律手段为主，行政指导为辅的监管机制。

3.4 监管保障碎片化——配套措施不健全，监管效果受限

如前所述，场馆经营权改革后政府监管是一个长期的过程，需要一系列政策、制度等保障措施才能稳步推进，但是从实践来看，上述保障措施还存在不足。首先，统一独立的政府监管部门缺乏。场馆经营权改革涉及部门众多，除体育行政部门外，还有财政等部门。由于经营权改革过程中完善的部门协调机制尚未形成，导致监管流于形式。其次，合同内容规范性缺失。根据相关政策文件要求，场馆经营权改革应通过公开竞争性方式进行，在确定好运营商后，应通过合同将双方权责以及场馆公共服务、履约保证金等内容契约化，以规范双方的行为。但从笔者查阅到的部分合同来看，合同文本多未能结合场馆实际情况，合同内容规范性不足，场馆服务定价权、政府监管方式等核心内容未能明确（陈元欣 等，2018），导致后期政府监管困难。最后，第三方评估参与不足。经营权改革后对场馆运营商的运营质量进行评估是检验改革效果的必要手段，同时也是政府监管的重要环节。但实践中，部分改革后的场馆未引入第三方评估，而从笔者参与的评估来看，多为期末对运营商进行评估，运营过程中各个阶段的评估缺乏，致使运营效果不够理想。

4 域外场馆监管的经验与启示

欧美等发达国家在场馆运营方面经验丰富，尤其在构建完善的事中事后监管体系方面投入大量时间和精力，形成了较为成熟的经验和做法，深入分析国外的经验和做法可为我国政府构建场馆经营权改革后的监管体系提供借鉴和参考。

4.1 设立独立监管部门

监管机构及其工作人员的独立性是场馆经营权改革后政府监管有效性的重要保证。从美国路易斯安那州体育场馆委托管理实践来看，州政府与运营商在签订委托合同时就约定了合同管理者对体育场馆的预算等事项进行监管，但不得干涉运营商的日常运营活动（陈元欣，2014）。同时，政府还设有专门机构——体育场馆与展览区域委员会协助进行场馆管理。通过设置独立的机构专门就场馆业主与运营商签订的合同进行监管，定期对运营商的行为进行审查，既保证了合同双方能按合同约定行事，也增强了监管的可信度。

4.2 以合同监管为核心

国外体育场馆委托经营实践尤其是美国起步较早，运作模式已发展较为成熟，其能够保证委托经营良性发展的核心是完善的委托经营合同制度设计，对运营商实施契约化监管。从查阅到的部分合同来看，委托人多为州政府，受托人则为专业运营商如SMG、AEG等，通过合同明确委托人享有一定范围内的监管权，但在此范围外，委托人则不得影响运营商的正常经营。委托人的监管权限主要包括财务审查、服务标准监管、预算审批等。如美国康涅狄格州政府与AEG签订的合同中约定，AEG在场馆管理、大型赛事演艺活动收支以及银行账户等方面须接受州政府的审查，且业主有权对AEG的年度预算提出修改意见（王健 等，2013）。美国体育场馆委托经营合同双方通过事前在合同中对监管范围等内容予以明确，保证了后期运营过程中政府监管权力的有效行使。

4.3 注重全过程监管

为了充分发挥场馆的经济效益和社会效益，必须对运营商进行动态监管。美国体育场馆委托给专业运营公司后，除每年末对运营商进行评估外，运营商还需定期向业主提供运营情况月度、季度、年度报告（陈磊 等，2018）。根据合同约定，运营商需定期向业主汇报当月或当年的总收支情况、主要收入来源、每月大型活动举办情况以及年度计划完成情况等内容，此外，在每个季度的报告中，运营商还需向业主说明后续经营中需购置或维护的设备以及未来必要的支出，以便业主能够随时了解场馆的运营状况，并根据运营商提供的报告及时做出应对。国外场馆运营政府监管涉及运营的全过程，既保证了业主能够顺利行使其知情权，也保证了运营商在运营过程中的兢兢业业。

4.4 定期进行财务审计

财务审计是美国体育场馆委托运营合同中的重要内容。运营商需定期向业主提交财务报告，及时向业主汇报场馆收支情况。如知名场馆运营商AEG每月或每季度要向业主上报主要收入来源、支出去向、应付应收账款说明以及银行账户信息等情况。此外，部分委托合同还明确指定独立的第三方审计机构，负责对运营商的财务预算或运营收支进行审计，如发现运营商有弄虚作假的行为，运营商除需弥补业主的损失外，还要承担审计相关的费用（严小娟，2012）。

5 场馆经营权改革后政府整体性监管体系的构建

公共体育场馆经营权改革是全面深化体育改革的重要组成部分，未来将持续进行。因此，完善改革后的政府监管体系尤为重要。针对目前改革后政府在监管实践中存在的碎片化困境，本文拟结合整体性治理理论，从以下几方面入手，构建场馆经营权改革后政府整体性监管体系（图1）。

5.1 整合监管主体，构建以政府为核心的多元参与格局

在整体性政府监管理念下，要将政府作为场馆经营权改革后唯一监管主体的传统思维转变为多元主体共同参与，推动各监管主体的沟通协作，以及各个主体内部的协调，构建多层次的监管体系和多元化的参与格局。多层次的监管体系强调以政府监管为核心，设置独立监管机构；多元化的参与格局则强调社会组织、公众等多元主体的共同参与。在构建以政府为核心的监管体系方面，应坚持权责对等和经济高效的原则，在场馆实施经营权改革过程中，政府应成立由业主与运营商共同认可的监管部门，并安排专职人员负责该项工作，同时，该监管机构应具备独立性、专业性，独立于被监管者和政府部门之外。多元化的参与格局则要求以政府为主导，市场主体、社会组织、公众等多元主体协同参与，妥善处理政府部门与社会力量之间的关系（舒宗礼 等，2016）。政府作为场馆经营权改革后监管的核心主体，应明确自身在监管体系中的职责定位，顺应国家治理现代化的发展要求，创新监管思维，转变治理理念，正确认识到社会力量参与监管的重要性，给予社会组织、公众等更多的参与机会。同时，政府应协助能力强、信誉好的运营商共同建立行业规范，推动场馆运营服务标准化，提高场馆运营市场进入门槛，合理运用监管结果，确保经营权改革过程中有更多的优质运营商参与（任鹏飞，2018）；场馆运营商应积极配合政府的工作，加强自我监管，最大限度地公开场馆运营相关信息，主动接受社会公众的监督，共同建立良好的沟通协调机制，促进彼此的互联、互动，为政府监管提供便利。同时，注重自身建设，积极学习国外先进经营理念，借鉴国外优秀经验，提高自身专业化水平，探索与国内场馆实际情况相结合的运营模式；场馆协会等专业社会组织应积极承接政府转移职能，在政府监管不到位的地方，发挥自身优势参与场馆运营评估；公众是场馆经营权改革最直接的感受者，应积极接纳公众的意见，鼓励群众通过多种途径对改革建言献策。场馆经营权改革涉及的主体众多，主要有政府部门、运营商、公众等，各主体之间沟通难度大、成本高且效率较低，而构建以政府为核心的多元监管格局一方面能对经营权改革进行全过程监管，保证改革的顺利进行，另一方面则能更好地协调各利益主体间的关系，保证监管的公平公正。

图1 场馆经营权改革后政府整体性监管体系示意图Figure 1. Schematic Diagram of the Government's Overall Regulatory System after the Reform of the Venue Management Rights

5.2 创新监管方式，正向激励与负向激励相结合

在监管方式上应有所创新，将正向激励与负向激励相结合。在正向激励方面，通过制定一系列明确的正向激励指标以及配套的激励方案，对按照合同诚信运营的场馆运营商给予物质或精神激励。物质激励主要包括为优秀运营商提供政府补贴、税收优惠、运营便利等，精神激励则主要指声誉激励机制等，此种激励虽不能直接带来经济利益，但其能够提升场馆运营商品牌形象，是一项重要的无形资产，主要包括荣誉激励如授予公共体育服务优质供应商称号以及法律许可范围内的优先续约权，即合同到期后，对于评估良好的运营商可优先续约（陈元欣等，2019）。负向激励是指当运营商的行为违背合同约定而做出有损场馆业主利益的行为时，监管机构为及时纠正而对运营商做出处罚或负面评价等。通过对运营商进行负面激励如警告、没收履约保证金等促使运营商规范其运营行为，使其按照合同约定执行。正向激励与负向激励相结合的监管方式从奖惩两方面约束运营商的行为，降低了运营商采取机会主义行为的可能性，推动了监管效果的提升。

5.3 拓宽监管渠道，激发社会力量积极性

场馆经营权改革的核心目标是提升场馆经济和社会效益，满足群众日益增长的多元化体育需要，而完善监管体系是实现这一目标的重要保证。整体性监管体系的构建应顺应国家治理现代化趋势，拓宽监管渠道，激发社会力量参与的积极性，形成政府、社会、公众紧密配合的局面。培育社会监管力量，发挥多元主体的监管作用，主要从以下三方面进行：一是增强公众监管意愿和权利意识，使其自觉对运营商的行为进行监督，同时，完善相关配套措施，运用信息技术，如开通监督热线或官方微信公众号，提供多种需求表达和服务投诉渠道，为群众监管提供便利。二是进一步调动相关社会组织或市场主体的积极性，引入第三方评估。由场馆经营权改革利益相关者共同确定第三方机构，通过第三方服务认证、第三方绩效评估等方式定期或不定期对运营商的运营效果进行考核，并及时向监管部门反映。三是增强信息透明度。通过线上线下多种途径，及时对外公布场馆经营权改革相关信息，增强公众的信息知情权和责任感，同时提升政府公信力。场馆经营权改革后的政府监管是一项长期的、系统的工作，需要多元主体的协调配合才能完成，而拓宽社会力量参与渠道是弥补政府监管缺位、完善监管体系的有效途径。

5.4 加强监管保障，完善合约内容

合同是场馆经营权改革后政府监管的重要依据。随着市场经济的发展，契约思想已深入社会生活的方方面面，场馆业主在选定运营商后，需就场馆运营可能遇到的问题以及双方的权责与运营商协商一致后签订合同，合约监管既有法律约束力，同时在方式上又灵活多变。从目前国内场馆经营权改革后业主与运营商签订的合同内容来看，存在较为明显的规范性缺失的问题，部分合同核心条款缺失。因此，业主与运营商应就合同问题反复协商，除合同双方权利与义务等一般性内容外，还应重点细化公共体育服务、服务定价权以及政府监管等核心内容。通过细化公共体育服务内容和要求，为运营商提供群众满意的公共体育服务指明方向；通过明确服务定价权给予政府实施价格监管的权力，针对公共体育服务提出最高限价，避免运营商的过度经营行为；通过明确监管主体、方式和内容，为政府实施有效监管提供保障。同时，政府层面应积极推广示范合同，为各地在场馆经营权改革中提供参考。

5.5 优化监管过程，确保监管的持续性

在保持监管效果方面，场馆经营权改革后政府监管并不是一劳永逸的，而是一个长期持续的过程。对运营商的监管可分为改革前的监管，运营过程中的监管以及合约到期后的监管，只有对运营商实施全过程的监管才能有效实现经营权改革的目的。改革前的监管主要集中在对运营商资质的监管。场馆业主根据自身利益诉求和群众体育需要，通过招投标等公开竞争性方式向社会公开遴选运营机构，符合相关要求的运营商参与竞争，由政府部门对运营商的资质和服务能力进行审核，通过完善的招投标程序，综合考虑多种因素，选择最优的运营商。运营过程中的监管主要是对运营商的合同履行情况进行监督。政府在确定运营商后应与之就合同内容进行协商，尽量签订内容完备的合同，此后，政府根据合同内容履行监管职责。同时，政府还可充分发挥公众、社会组织或第三方机构的作用。公众是场馆经营权改革效果优劣的直接体验者，最具发言权，公众通过向监管机构反馈信息帮助政府及时修改合同内容或对运营商进行约束。第三方独立评估主体对运营效果进行评估既可以缓解政府压力，又能够保证监管的公正准确。合约到期后的监管主要包括运营期满后场馆资产顺利移交，以及确保运营商能够诚实守信，严守场馆相关的商业秘密。