助推理论在金融消费者保护监管规制中的应用

胡雪

目前，发源于行为经济学的“助推理论”已成为全球金融消费者保护领域最热门的前沿课题。经合组织的报告显示，截至2017年底，全球已有30个国家的金融监管当局有意识地在消费者保护政策制定过程中引入助推手段;二十国集团/经合组织在《金融消费者保护高级原则有效实施方法》中亦明确指出：“监管者应在消费者保护的政策制定中充分运用行为经济学视角下的助推方法。”本文对该理论核心工具及其在金融消费者保护监管政策制定中的应用进行了专题研究。

助推理论的基本内涵

“助推”（nudge）一词在英语中的本意是指用胳膊肘轻推别人，以提醒或引起注意。诺贝尔经济学奖获得者、行为经济学家理查德·塞勒和卡斯·桑斯坦在2008年合著出版的同名书籍《助推》中借用这一生动的形象，首次提出“助推理论”的概念，倡导政府使用除硬性规定和激励模式以外的“软性”策略来引导公众行为向预期方向发展。

不同于传统经济学基于“理性经济人”“完全自控”和“自利性”的假设， 助推理论以行为经济学中“有限理性”的“社会人”作为预设前提，认为社会人由于惰性、偏见、无知等内在因素以及时间限制等外在制约，在决策时更容易使用直觉思维而非理性思维，故而经常做出不合理、非自利的行为选择，而助推理论的目标就在于运用非强制性的干预手段来帮助社会人纠正其认知和行为上的偏差。

十年来，各国政府均积极尝试引入助推理论来优化本国的公共政策设计;其中，美国、英国、法国、丹麦、欧盟委员会在促进就业、健康、环保、金融消费者保护等诸多领域的规制中运用该理论，取得了显著的政策效果。二十国集团/经合组织金融消费者保护工作组亦于2017年9月和2018年3月接连发布了《行为经济学与金融消费者保护》和《行为视角在金融知识宣教项目中的应用》两份研究报告，专题探讨行为经济学尤其是助推理论的应用如何帮助改善金融业的服务质量、提升金融消费者的服务体验，以及如何有效地改进金融消费者保护相关的监管政策等问题。

助推理论的核心工具

金融消费者在面对日趋多样化的产品和服务时，由于存在认知偏差和信息不对称，往往难以做出合理、优化的选择;而金融消费者保护监管规制运用助推工具的出发点，就在于深入理解消费者普遍容易产生的认知偏差，及其对消费行为和决策的误导机制，并在监管举措中有针对性地体现“纠偏”思想，實现消费者保护的目标。助推理论的核心工具即作用机理包括突显机制、默认机制、反馈机制和表述机制，具体如下。

突显机制

突显机制是指用更加醒目、简洁和直白的方式披露与公共目标和个人利益息息相关的各类信息，以帮助人们做出更优选择。在金融消费者保护的信息披露制度设计中，突显助推的应用尤为广泛且有效。行为经济学的实证数据表明，在金融交易缔约过程中，消费者往往缺乏耐心和能力去阅读冗长、浩繁的格式合同条款。因此，所披露的信息并非多多益善，“信息超载”反而不利于解决信息不对称问题， 监管者有必要重新审视消保政策中的信息披露要素和方式。

以欧盟委员会为例，近年来其集中修订的《金融工具市场指令（二）》和《打包零售与保险投资产品监管指令》等法令专门增加了“关键信息”披露章节，对信息披露的要求突出关键性、可得性、显著性和通俗性要素，强调应以显著的位置和字号、简洁和通俗可懂的文字以及数字、图形和表格等直观的表达形式，大力推送对消费者决策和意思表示产生实质影响的关键信息。关键信息主要包括：合同生效时限，产品制造商的身份、资质和联系方式，产品的性质、价格、风险、成本、潜在收益和损失、投诉渠道以及以往业绩， 书面和电子等信息载体要求，利益冲突警示，冷静期规定和异常条款提醒等。上述规制思路以突出事关消费者切身利害的典型要素来强化消费者对信息的接收和处理效果，堪称运用突显型助推工具改善信息披露有效性的典范。

默认机制

默认机制是指政府精心设置符合公众长远利益的默认选项来引导公众的选择。一些国家的金融监管当局以这种助推手段帮助投资者从纷繁复杂的服务选项中实现合理、自利的选择。以美国政府于上世纪90年代发起的养老金改革为例，改革初期的密集宣教工作成本高昂但收效甚微。行为经济学对此的解释是：民众难以理解从养老金固定收益计划转变为固定缴款计划的益处，且出于惰性、损失厌恶和现状偏见等心理，大都疲于经过繁琐的申请程序去更改自己的养老金计划选项，更不愿损失眼前的工资来为未来储蓄资金。助推理论的创建者塞勒向美国财政部提议将原先的默认选项“不同意加入养老金储蓄计划;如自愿加入，须经过严格的申请程序”更改为“同意加入养老金储蓄计划;如自愿不加入，须经过严格的申请程序”。该提议获得了通过， 默认“自动加入”的新政策使得美国企业员工参与养老金储蓄计划的比例从原先不足60%迅速上升至90%，并在三年后增加至98%，堪称利用人的惰性来助推优化公众投资选择的经典案例。

反馈机制

反馈机制是指政府通过持续跟踪反馈来促进公众行为的改善。行为经济学的大量实证经验表明，提供反馈是帮助人们改变行为的极为有效的手段。这种助推手段广泛应用于行为规制中，欧美发达经济体则主要用来帮助消费者减缓消费信贷负债。例如：美国、英国的金融行为监管当局都要求金融机构和债务咨询公司积极采取措施，主动为信用卡消费者提供定期提示、敦促还款、非营利性债务咨询、评估行为改变所处阶段等服务，以助推身陷信用卡债务危机的消费者完成减少债务的阶段性目标。

表述机制

表述机制是指运用容易使人产生偏好的措辞去描述事物或事件的关键属性，以此来影响人的认知和选择。这种助推手段在金融产品促销和金融知识宣传教育中应用较多。行为经济学的实证研究显示：根据损失厌恶心理，“您有90%的成功率” 远比“您有10%的可能性会失败”更能吸引投资者;“如果不这样做，您将损失350英镑”比“如果这样做，您将节省350 英镑”更能引起重视。类似地，“已有90%的国民参与了养老保险计划”这一宣传语抓住人们的从众心理，通过制造社会压力氛围，促使尚未参与者有动力尽快加入养老保险计划，其效果远胜过“请积极参加养老保险计划”。

对我国的启示和借鉴

第一，相对于法规命令和激励措施而言，助推代表了第三种规制模式，其并非传统监管规制手段的替代品，而是一种低成本、更有效的补充工具。助推在给予选择自由的前提下，以软性和隐性的政策工具诱导公众来实现政府的预期目标，符合行政行为的基本特征。但从法理学的角度来讲，由于助推不直接设定权利义务关系，因此并不符合传统的行政法规制模式。金融监管是一种典型的行政行为，将助推理论纳入金融监管规制意味着监管规制思路必须在一定程度上跳出传统的行政法规制套路，从而催生出一种区别于法规命令和激励措施的“软性”监管规制模式。同时，助推理论广泛吸收了行为经济学、当代心理学和认知科学的研究成果， 不仅把提升金融服务质量的任务分配给金融机构所有者和管理者，还更加关注服务使用者接收和处理信息的效果，以及决策时的心理和行为动机。这有助于更清晰地揭示消费者行为体验，更均衡、完整地评估金融服务的效用。

第二，助推政策工具对我国金融消费者保护监管中的信息披露制度设计、行为规制和金融知识宣教工作均具有很强的适用性。在这方面，原银监会在行为监管和消保规制工作中早已有所涉足，今后还可进一步有意识地加强运用。

例如，原銀监会发布的《商业银行理财产品销售管理办法》相关条款要求要以显著的位置、字号、方式和通俗易懂的语言披露与产品有关的重要信息，较好地运用了突显助推法。但信息披露的内容尚未涵盖利益冲突警示、冷静期规定和异常条款提醒等事关消费者重大利害的关键信息，以及线上缔约的介质要求，关键性和可得性要素仍有待完善。

另外，我国的信用卡对账单制度要求银行分期向持卡人提供对账服务，以每月持续跟踪的方式助推持卡人的良性还款行为，属于典型的反馈式助推法。原银监会推行的消保考评结果通报制度则以公开绩效结果的方式向银行提供反馈，通过制造同类排名的比较压力来影响目标主体的行为动机，从而促进其行为的改变，亦体现了较强的反馈式助推思想。我国今后还可在金融知识宣教工作中增加使用表述机制，如研究以优化宣传广告语的措辞表述来改进宣教效果等。

设置默认选项的做法在我国的适用性还有待商榷，因为使用此种助推法的前提在于，政策制定者须完全了解何种选择最符合消费者的利益。银保监会在2018年8 月发布的《关于切实加强和改进保险服务的通知》中明令禁止以默认勾选的方式销售保险产品，这提示我们：在法治环境和诚信文化建设有待完善的社会语境下，默认选项的监管规制宜以一种禁止负面助推的形式体现，即禁止被监管机构迎合或利用消费者的认知偏差和心理弱点来设置负面助推选项，损害消费者合法权益。这似乎才是更符合我国实际的助推思想。

第三，作为一种诞生于十年前的新生理论，助推的应用尚存在一些颇具争议的问题，主要包括：助推能否从根本上提高公众的决策和选择能力;政策制定者是否真正能够以助推来设计出激发公众动机的制度;助推以引导式的手段为公众框定了有限的选项，是否从实质上破坏了公共政策制定的公平性原则。对于实证性很强的助推理论来说，这些问题还需在更长的时间区段内接受更多的实证检验。

（作者单位：中国银保监会政策研究局）