“多县一行”助力村镇银行回归本源

王朋飞 周立

近期，银保监会启动首批“多县一行”制村镇银行试点。“多县一行”制村镇银行模式，具体是指在中西部和老少边穷地区特别是国定贫困县相对集中的区域，在同一省份内相邻的多个县（市、旗）中选择1个县（市、旗）设立1家村镇银行，并在其邻近的县（市、旗）设立支行。其主要目的是加大对中西部和老少边穷地区的金融资源投入，解决欠发达地区单独组建村镇银行法人无法实现商业可持续经营的突出困难，提高金融服务的覆盖面和可得性。此次政策是适时调整，也是针对性调整，更是助力国家乡村振兴和精准扶贫发展的战略调整，既突出村镇银行服务“农、小”、服务县乡镇的设立初衷，也体现村镇银行发展商业性和公共性的统一，为村镇银行未来发展指明方向。

村镇银行发展面临诸多挑战

自2006年银监会（现银保监会）发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许产业资本和民间资本到农村地区设立村镇银行金融机构以来，监管部门始终按照“立足县域、立足支农支小”的要求，在监管政策等方面大力支持村镇银行的发展。中国银保监会数据显示，截至2017年末，村镇银行机构数量已达1601家，其中中西部地区机构占比达 65%;已覆盖全国31个省1247个县（市、旗），县域覆盖率达68%;全国758个国定贫困县和连片特困地区所辖县市中，有416个县市已设立或备案村镇银行。经过十余年的发展，随着农村经济、银行业等各类大环境的变化，村镇银行在自身发展、监管政策和金融服务等方面也面临诸多挑战。

自身发展受到人财物限制。村镇银行属于“后起之秀”，不管是从群众认可度还是从市场占有率来看，都受到诸多限制。从财务成本看，村镇银行受设立时间、知名度、监管政策等因素影响，不能形成规模效应，管理成本高，运行成本同于或者高于其他银行机构。从资源占有看，村镇银行获客能力差、政府支持薄弱、发展不均衡，规模扩大举步维艰。

监管政策由主观支持到客观限制。村镇银行主发起人制度的初衷是为了防范村镇银行发生风险，向新设村镇银行输入先进的管理理念和管理人才。然而在运行过程中，出现股权异化、小股东发言权弱、发展战略高度拟合或者从属于主发起行而不符合村镇银行所处当地发展实际等问题，甚至成为限制某些地区加强农村金融服务的“绊脚石”。此外，主发起行包含各类型银行机构，虽然在一定程度上促进了村镇银行的设立，但由于农村金融消费者受自身金融素养的限制，对银行机构的认知很大程度上仅限于从名称来判断其好坏和可信度，各发起行在下沉农村金融服务的过程中，村镇银行名称“乱花渐欲迷人眼”，大大削弱了村镇银行的知名度和认可度。截至2017年末，全国共有5大类型、294家银行机构作为主发起人发起设立村镇银行。其中，5家大型银行共发起村镇银行139家，6家股份制银行共发起村镇银行70家，97家城市商业银行共发起村镇银行459家，184家农村合作金融机构共发起村镇银行920家，汇丰银行等2家外资银行共发起村镇银行13家。

金融服务目标不清晰。村镇银行设立形式以股份有限责任公司为主，按照现代公司治理模式进行治理。既然是按照商业银行模式进行经营，其目的就是追求利润，与支农支小的高成本、低利润存在矛盾。数据显示，商业银行资本回报率约为15%，而村镇银行资本回报率仅为7%。由于村镇银行盈利低、业务规模小，一些主发起行及民营资本经营村镇银行的积极性正逐渐降低，不少民间资本想从村镇银行撤资。也有一些村镇银行为追求自身规模发展和利润，抛弃“农、小”等成本高、收益少的客户群体，盲目“垒大户”。据公开资料显示，为了追求利润率，有些村镇银行甚至没有支农支小金融产品，在村镇银行贷款的农民很少，大部分贷款客户为有正式工作的职工或企业。金融服务对象的错位，不仅仅导致现有村镇银行逐渐偏离政策目标，也导致村镇银行的发展速度减缓。从目前发展形势来看，有条件设立村镇银行的县级地区基本已实现全覆盖，尚未实现覆盖的县级地区大多为经济欠发达地区或贫困地区，各发起行没有设立村镇银行的意愿。难以在贫困地区设立村镇银行是村镇银行发展中的短板，而贫困地区的村镇银行难以有效地服务贫困群体是村镇银行发展短板中的短板。部分监管政策已经不能适应新时代下乡村发展战略和精准扶贫战略的需要。

“多县一行”提供发展新机遇

银保监会启动村镇银行“多县一行”监管政策试点，是针对村镇银行面临的诸多挑战提出的具有重要意义的监管政策。

有助于村镇银行更好发挥商业作用。此次政策调整之前，出于防范风险考虑，村镇银行需要由一家合格发起行发起设立，实行“一县一行”制，不允许跨区域发展业务。但在具体的执行过程中，在欠发达地区，由于金融环境等因素制约，村镇银行设立一级法人机构的做法难以具备商业可持续性，按照相同监管标准和成本收益分析，经营难免负重前行，压力大、成本高，导致村镇银行自保性强，开展支农支小金融服务的实际执行力差。此次政策调整允许在试点地区实行“多县一行”制，有助于村镇银行降低运行成本，吸收其他商业银行经验，促进县、乡、镇三级金融资源的合理竞争，为村镇银行的商业可持续性提供有力支撑。

有助于村镇银行更好发挥金融资源的公共性。在乡村振兴战略中，持续提高农民收入，逐步改善农村消費环境，进一步释放农村消费潜力，不断改善农村居民消费质量，更好地满足他们日益增长的美好生活需要，提升农民消费的获得感、幸福感和安全感，银行业尤其是村镇银行的作用不可或缺。村镇银行肩负着连接农村与城市发展的重要使命，是打通金融服务农村最后一公里的重要纽带，是提升弱势群体金融可获得性和实施普惠金融的重要载体。村镇银行可依据本次政策调整，凭借“船小好调头”的优势，根据支农支小市场定位，加快组织架构和产品创新，切实承担社会服务责任，发挥“毛细血管”作用，提高服务实体经济质效。

有助于实现商业性和公共性的统一。商业性是市场在资源配置中发挥基础性作用的重要体现，只有坚持和维护好商业性，才能保证村镇银行的可持续发展。公共性是村镇银行设立重要目的之一，村镇银行不仅不能丢弃支农支小的市场定位，更要不忘初心，坚守主业，承担其应有的社会责任。

政策执行中的挑战与对策

正确处理市场和政府的关系。村镇银行大多设在县及以下，县域经济中政府的影响力较大，村镇银行虽然采用现代化的公司治理模式，但在运行过程中，由于存、贷、汇基础业务仍占据其主要部分，公共财政和公共投资成为村镇银行竞相争取的低成本、低风险、高利润客户来源。同时，村镇银行在扩大知名度和认可度上，也需要县级政府的扶持。目前，县级政府设立村镇银行分支机构的意愿远远低于设立法人机构的意愿，税收优惠和业务支持的力度较低，影响政策实施的效果。

设置管理行动态调整计划。由于受区域面积、产业结构、企业数量以及上级政策扶持等多种因素的影响，县域经济具有很大的波动性和不可预测性。“多县一行”制下，管理行所在的经济发展较好县域和分支行所在的欠发达县域可能在短时间内难以实现经济总量趋同。地方政府可能会对同级别的管理行设置提出异议，出于税收收入、政绩考核等方面的考虑，可能出现争夺管理行的情况，影响分支行的发展。因此，应设置合理的管理行动态调整计划。

防范区域性金融风险。由于“多县一行”制主要在中西部相邻县域开展，相邻县域的经济具有很大相似性，受群众的金融素养、对村镇银行的认可度等因素的影响，极易出现因信誉风险、流动性风险引发的挤兑行为，导致区域性金融风险。在政策执行过程中，应重点防范区域性金融风险。

发挥管理行的引导作用。管理行制度与发起行制度的主要区别在于管理权限。发起行主要是股权控制，以制度上、理念上的管理为主，而管理行则要对存款、贷款等具体业务进行干预。“多县一行”制类似于“总行—分行”模式，要防止分支机构恶性竞争和“抽水机”效应，导致资本流出贫困地区。金融监管部门应出台监管细则，使村镇银行不仅注重物理网点覆盖率的提高，更注重服务重心的下沉，深耕县域金融市场，专注基础金融服务，切实坚守支农支小的战略定位，为所在地提供实实在在的金融服务。

村镇银行是现代化银行体系的重要组成部分，有关部门需进一步关心、支持和引领村镇银行的发展，为其创造良好的营商环境，将其打造成支农支小的一道靓丽风景线。

（本研究得到中國人民大学科学研究基金研究品牌计划[15XNI009]“建设农村普惠金融体系研究”支持）

（作者单位：辽宁大学经济学院，中国人民大学农业与农村发展学院）