清朝“养廉银”真的养廉吗

2019-05-14 10:14李晓巧
文史博览·文史 2019年4期
关键词:银两雍正皇帝官员

李晓巧

历史上有个普遍说法是,清朝雍正年间实行的“火耗归公”和养廉银制度促进了当时的官员廉政。但实际效果到底怎样呢?

先来看什么叫作火耗?《清史稿》中有个官方解释,“盖因本色折银,镕销不无折耗,而解送往返,在在需费,州县征收,不得不稍取盈以补折耗之数”——意思是,赋税征收银两,百姓缴纳的很多散银在镕铸成大锭银两时,会有损耗,而且地方政府解送稅赋银两到国库去,中途也需要运输押护的开销,于是,不得不向百姓多征收一些银两,这个“补折耗之数”就是常说的火耗。说白了,火耗就是一种地方政府在国家法定税赋之外的额外加征。

康熙五十一年(1712),最高统治者曾开明大度地宣布:“新增人丁永不加赋。”以当年的税赋标准作为清朝永远的税赋额度,圣祖的金口玉言,后世皇帝不敢违背,但是随着行政成本上升,用于补贴地方官吏工资和地方政府的各项开销增多,各地不断提高火耗的征收额度,标准不一致,给百姓增加了很大负担。

火耗银的征收额度是多少?雍正年间的火耗银征收,通常是额定税赋每一两银子加征火耗银“重者数钱(银),轻者钱(银)余”,可见,比例最少是10%以上。实际上,在西北地区,陕西一带,火耗的征收比例相当高,“查秦省州县火耗,每两有加二三钱(银)者,有加四五钱(银)者”,其比例最高达到50%,民间受累深重。

晚清官员邓华熙的日记中,记录了1874年九江税关上缴饷银时,“三日一缴,倾销火耗每百(两)六两”——这里,火耗银缴纳比例是结算银两的6%,即相当于增加了6%的税收款。由此看来,即便是一个官方机构向国库结算,也要缴火耗。九江税关既然要交6%的火耗给上级部门,那么,它收取关税时所征收的火耗肯定是要高于这个比例的,应该在10%以上。

从州县到直省,乃至于中央,都知道地方政府对百姓有火耗征收项目,而且汇集起来是数额相当大的款项,出于种种原因,一直都听之任之,百姓更是无法反抗地方官吏。相沿成习,收火耗银的地方官府和缴火耗银的纳税人都没觉得有什么不妥。

州县官吏借征收银两火耗的机会,营私舞弊,中饱私囊,省一级的巡抚、布政使等官员,从中也有分肥,基本都是睁一只眼闭一只眼,于是,“州县重敛于民,上司苛索州县,一遇公事,加派私征,名色繁多”,火耗银成了众所周知的“灰色收入”,是地方官吏们眼热的肥肉,甚至有官吏为分火耗而争执反目。

雍正皇帝即位后,火耗银被中央政府所关注。

清代掌故集《清稗类钞》中这样记述:“雍正间,耗羡归公,定直省各官养廉,其端则发于山西巡抚诺敏、布政使高成龄。”确切地说,是在雍正二年(1724),山西巡抚诺敏“请将山西一年所得耗银提解司库,除抵补无着亏空外,分给各官养廉。而成龄复请仿山西例通行直省”。雍正皇帝就将这个提案让大臣们商议,各省封疆大吏知道雍正皇帝的厉害,“上意所向,不敢争”,田文镜等地方巡抚都很识趣地向朝廷提出火耗统一上缴国库的奏请。于是,当年七月,大清王朝实行“火耗归公”,这一历史上有名的财政举措,又被称为“耗羡归公”,将明朝以来的“耗羡”附加税正式改为法定正税,官方说法是,“火耗归公”用意在于打击地方官吏的任意摊派行为。

实际上,在康熙末年就有官员对火耗银动脑筋了,此人是清史上鼎鼎有名的人物年羹尧。年羹尧在担任陕甘总督这一个重要封疆职位时,因为西北驻扎重兵,各项开销都很大,于是奏请将陕西地区的火耗银由总督衙门征收上来,上缴一部分给朝廷,再留一部分在陕西,“陕甘总督年羹尧请酌留秦省火耗充各官用度,余者捐出弥补亏空”,但“圣祖(康熙皇帝)不许”。——康熙皇帝知道,如果同意年羹尧的方案,就等于将火耗征收合法化,有悖于他“永不加赋”的谕旨,贵为一国之尊,岂不是自己打自己的嘴巴,让天下人笑话,而且更会助长地方政府提高火耗银的征收比例,让百姓不堪重负。

雍正皇帝决定实行“火耗归公”后,接下来是如何征收“归公”的问题。山西巡抚诺敏请示雍正皇帝,征收的火耗银多少留给州县,多少给直省提留,多少上交给朝廷?——他是按照通常思维,请示明确地方政府和中央在火耗银上的分成问题。雍正皇帝的批复是:“酌定分数,则将来竟成定例,必致有增无减。今耗羡与正项同解,州县皆知重耗无利于己,孰肯加征?若将应得之数扣存,势必额外取盈,浮于应得之数。”听起来,句句都是为老百姓考虑,防止州县官吏贪污腐败,勒索百姓,实际上,是道高一尺魔高一丈,乾纲独断的雍正皇帝是将所有的火耗银子一把抓到了自己手上,全部上缴朝廷,也就是由他来统一分配,不给各省州县官插手的机会。

伴随着“火耗归公”的,是清代养廉银制度。雍正皇帝让朝廷大臣们商定各级官员的养廉数额,由户部造册统一发放。养廉银制度的本意是想凭借高薪,来鼓励养成官员们的廉洁习性,并避免贪污情形,因此取名为“养廉银”。

再来看一看“火耗归公”后的官员养廉银标准。养廉银的多少,视各地富庶与否,略有不同,一般来说,养廉银通常为薪水的10倍到100倍,如:年薪45两、禄米45斛之外,正七品县令另有养廉银400两~2000两,以此类推,到一品高官大学士、总督兼尚书衔的官员们一年的养廉银有13000两~20000两,可见,官员的养廉银比原来的正俸年薪要高得多。

那么,是不是给各级官吏发一笔廉政“补贴”后,官吏们就都会安分守己、一心为国为民了呢?其实不然,廉者自廉,贪者自贪,官员沈近思(1671-1741)曾经跟雍正皇帝汇报:“今天如果国家将火耗银正式收归国库的话,就相当于承认了征收火耗银的合法性,使之成了正式税收,那么,地方官吏以后在征收已经包括了火耗银在内的税赋后,还会再弄出一个类似于火耗银的税收名目,这样就更加重了百姓的负担了!”

实际情形也是,雍正朝后,清代官场的贪污案例依然持续不断,比如雍正年间的年羹尧、乾隆时期的和坤,他们的贪赃银子都是巨大数字,尤其是和珅攫取的不正当财富相当于当时大清帝国15年的赋税之和!清人随笔《水窗春呓》中说:“督以两江为最,一年三十万(两)。”——两江总督一年的公开收入是30万两白银,而实际上这个职位的法定养廉银至多2万两,再有从一品官的正俸180两,加起来怎么着也与30万两差距甚大,也就是说:总督在拿了国家发的养廉银子之外,又得到了数量多很多的一笔银子,这是哪里来的钱呢?所以说,终清一代,官员贪赃秽行,几无断绝,只是数字多少和隐蔽程度大小的问题而已。

其实,施行“火耗归公”的初期,就有不同的声音,乾隆皇帝即位后也有过质疑,但因为是雍正皇帝极力推行的,而且将“耗羡”的一部分作为“养廉银”由中央统一掌握,按照不同等级“合法”地分发给官员们,对整个统治阶层而言有“利益均沾”的意思,所以赞同者居绝大多数——众所周知,清代官员的正俸是很低的。有了冠冕堂皇的“养廉银”后,全国范围的官员阶层基本都能过上很体面的生活了。

有一个历史插曲是:光绪二十九年(1903),“王公百官预请来年皇太后七旬万寿报效廉俸申祝,懿旨止之”——整个大清朝的官员集体请求在慈禧太后七十大寿时,将全部养廉银奉送给她作为寿礼——这可是一个天文数字。慈禧太后不是个糊涂人,她的回复是:心意领了,养廉银你们自己留着吧!

综合而言,不管是“火耗归公”,还是养廉银制度,最大的赢家还是统治阶级最高层,受益者是金字塔自上而下的一级级官吏,作为纳税人的普通百姓,实际上并没有什么实质上的受惠。从制度设计上,“火耗归公”有进步意义,而清代的养廉银制度并没有完全达到顶层设计的廉政目的,实际效果极其缩水。

(责任编辑:楚文)

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